S E R G I O C A D E M A R T O R I D I S S E R T A Ç Ã O A P R E S E N T A D A A O C U R S O D E P Ó S - G R A D U A Ç Ã O E M D I R E I T O D A U N I V E R S I D A D E F E D E R A L D E S A N T A C A T A R I N A C O M O R E Q U I S I T O À O B T E N Ç Ã O D O T Í T U L O D E M E S T R E E M C I Ê N C I A S H U M A N A S - E S P E C I A L I D A D E D I R E I T O O R I E N T A D O R : P R O F . D r . C E S A R L U I Z P A S O L D F L O R I A N O P O L I S N O V . / 1 9 9 0
C U R S O D E P Ó S - G R A D U A Ç Ã O E M D I R E I T O A D i s s e r t a ç a o A S D I M E N S Õ E S J U R I D I C O - P O L I T I C A S D O S E G R E D O e l a b o r a d a p o r S E R G I O C A D E M A R T O R I e a p r o v a d a p o r t o d o s o s m e m b r o s d a B a n c a E x a m i n a d o r a , f o i j u l g a d a a d e q u a d a p a r a a o b t e n ç ã o d ò t í t u l o d e M E S T R E E M C I Ê N C I A S H U M A N A S - E S P E C I A L I D A D E D I R E I T O . F l o r i a n ó p o l i s , 7 d e n o v e m b r o d e 1 9 9 0 . B A N C A E X A M I N A D O R A D r . C e s a r L u i z P a s o l d D r . P a u l o H e n r i q u e B l a s i D r . L u i s A l b e r t o W a r a t P r o f e s ^ r O r i e n t a d o r C e s a r L u i z ( P a s o l d C o o r d e l T k d o r d o Cu r s o D r . C e s a r L u i z / P a s o l d
e até mesmo paixão".
M a r i a L u i z a T u c c i C a r n e i r o H i s t o r i a d o r a
R e s u m o ... V I IN TR OD UÇ ÃO : PR ES SU PO ST OS M ET OD OL ÓG IC OS E C ON CE IT UA IS ____ _0 1 1 . O b j e t o e O b j e t i v o s ... .0 2 2 . A s p e c t o s M e t o d o l o g i c o s ... .0 3 3 . A s p e c t o s C o n c e i t u a i s G e r a i s .. ... .0 4 N O T A S ... .1 2 C A P Í T U L O I ... .1 3 1 . I n t r o d u ç ã o ... .1 4 2 . 0 S eg re do n o Pe ns am en to d e Al gu ns A ut or es d a Po li ti ca e d o Di re it o ... ... .1 9 3 . E m s í n t e s e ... ... .5 2 N O T A S ... .5 5 C A P Í T U L O I I ...6 2 1 . I n t r o d u ç ã o ... .6 3 2 . 0 D i r e i t o d e A c e s s o C o m o G a r a n t i a C o n s t i t u c i o n a l ...6 4 2 . 1 . N A S C O N S T I T U I Ç Õ E S E S T R A N G E I R A S ... .6 4 2 . 2 . A S N O R M A S C O N S T I T U C I O N A I S B R A S I L E I R A S ... .6 6
3 . A C l a s s i f i c a ç ã o D o c u m e n t a l n a A d m i n i s t r a ç a o P u b l i c a . . . . 8 1 3 . 1 . A L G U M A S N O R M A S E S T R A N G E I R A S S O B R E C L A S S I F I C A Ç Ã O / D E S C L A S S I F I C A Ç Ã O D E D O C U M E N T O S 8 1 3 . 2 . L E G I S L A Ç Ã O B R A S I L E I R A S O B R E C L A S S I F I C A Ç Ã O A ) E S C L A S S I F I C A Ç Ã O D E D O C U M E N T O S ... ... ... . 8 5 4 . A P u b l i c i d a d e n a A d m i n i s t r a ç ã o P u b l i c a ... 9 7 4 . 1 . C O N S I D E R A Ç Õ E S G E R A I S ... 9 7 4 . 2 . A P U B L I C I D A D E N A A D M I N I S T R A Ç Ã O P Ú B L I C A F R A N C E S A ... 1 00 5. E m Si nt es e ... ... 1 0 5 N O T A S ... ... ... 1 0 7 C O N S I D E R A Ç Õ E S F I N A I S ... ... 1 1 2 1 . I n t r o d u ç ã o ... ... 1 1 3 2 . É t i c a , P o l i t i c a e R a z ã o d e E s t a d o ... 1 1 3 3 . 0 A b s o l u t i s m o R e m a n e s c e n t e n a P o l i t i c a B r a s i l e i r a ... 1 1 5 4 . L i m i t e s e C r i t é r i o s d e C l a s s i f i c a ç ã o / D e s c l a s s i f i c a ç ã o . . 1 1 9 5 . s í n t e s e F i n a l ... 1 20 N OT AS ... 1 23 BI BL IO GR AF IA ... ... ... 1 2 4 N O R M A S J U R Í D I C A S C O M P U L S A D A S ... 1 2 9
RESUMO A D i s s e r t a ç ã o r e l a t a u m a p e s q u i s a s o b r e o s s e g r e d o s d e E s t a d o e s u a s r e l a ç õ e s c o m a t r a n s p a r ê n c i a e o s i g i l o a d m i n i s t r a t i v o . P a r t e - s e d a p r e m i s s a - n o s p a s s o s d e v á r i o s a u t o r e s d a P o l í _ t i c a e d o D i r e i t o - d e q u e a p u b l i c i d a d e , e n t e n d i d a c o m o a t r a n s p a r ê n c i a d a a ç ã o p o l i t i c a d o G o v e r n o , é o c r i t é r i o f u n d a m e n - ^ a l d e d i s t i n ç ã o e n t r e u m r e g i m e d e m o c r á t i c o e o u t r o n ã o - d e m o c r á t i c o . A s s i m , a D i s s e r t a ç ã o a n a l i s a , d e f o r m a c r í t i c a , o s a s p e c t o s j u r í d i c o s e p o l í t i c o s d o s e g r e d o , a t r a v é s d o e s t u d o d e c r i t é r i o s , n a n o s s a e e m o u t r a s l e g i s l a ç õ e s , p a r a a a d o ç ã o d o s i g i l o d o c u m e n t a l , b e m c o m o d a d e s c l a s s i f i c a ç ã o d e d o c u m e n t o s s i g i l o s o s . 0 t r a b a l h o f u n d a m e n t a - s e e m p e s q u i s a s b i b l i o g r á f i c a d e D o u t r i n a , L e g i s l a ç ã o e J u r i s p r u d ê n c i a , s e n d o u t i l i z a d o o m é t o d o i n d u t i v o , o u s e j a , c o l h e n d o - s e i n f o r m a ç õ e s e s p a r s a s e f r a g m e n t á r i a s p a r a c h e g a r - s e a f o r m u l a ç õ e s g e r a i s a r e s p e i t o d o t e m a . O s r e s u l t a d o s d a p e s q u i s a e v i d e n c i a m a n e c e s s i d a d e d e r e f o r m u l a ç ã o l e g i s l a t i v a s o b r e o s i g i l o d o c u m e n t a l n o B r a s i l , p e l o q u e , a o f i n a l , s ã o a p r e s e n t a d a s s u g e s t õ e s p a r a u m n o v o t r a t a m e n t o d o s i g i l o d o c u m e n t a l n o p a í s .
1. Objeto e Objetivos A e l a b o r a ç ã o d a D i s s e r t a ç ã o e s u a d e f e s a r e p r e s e n t a m o c o - r o a m e n t o d o p r o c e s s o d e f o r m a ç ã o a c a d ê m i c a p r o p o r c i o n a d o p e l o c u r s o d e M e s t r a d o . D e v e a m e s m a s a t i s f a z e r a e x i g ê n c i a d e c o r p o r i f i - c a r u m a p e s q u i s a a s e r a p r e s e n t a d a d e f o r m a m e t o d o l o g i c a m e n t e c o r r e t a . A p r e s e n t e D i s s e r t a ç ã o p r o p õ e - s e a r e l a t a r u m a p e s q u i s a s o b r e u m t e m a d e g r a n d e a t u a l i d a d e - o s s e g r e d o s d e E s t a d o e s u a s r e l a ç õ e s c o m a t r a n s p a r ê n c i a e o s i g i l o a d m i n i s t r a t i v o - e s o b r e o q u a l h á e s c a s s a p r o d u ç ã o a c a d ê m i c a , o q u e r e p r e s e n t a n ã o p o u c a s d i f i c u l d a d e s n a c o l e t a d e m a t e r i a l . N ã o o b s t a n t e e s s a c a r ê n c i a v e r i f i c a d a a t u a l m e n t e , a s p r e o c u p a ç õ e s a r e s p e i t o d o s e g r e d o n a a ç ã o p o l í t i c a - e s u a c o n t r a p a r t i ^ d a , a p u b l i c i d a d e - t ê m s i d o u m a d a s t e o r i z a ç õ e s r e c o r r e n t e s d e a l g u n s i m p o r t a n t e s p u b l i c i s t a s a o l o n g o d a h i s t ó r i a d o p e n s a m e n t o p o l i t i c o . E i s t o p o r q u e , p a r a e s s e s a u t o r e s , a p u b l i c i d a d e , e n t e n d i d a c o m o t r a n s p a r ê n c i a d a a ç ã o p o l í t i c a d o G o v e r n o , t ê m s i d o p r £ c o n i z a d a c o m o c r i t é r i o f u n d a m e n t a l d e d i s t i n ç ã o e n t r e u m r e g i m e d e m o c r á t i c o e o u t r o n ã o - d e m o c r á t i c o . D a í a n e c e s s i d a d e d e s e a p r o f u n d a r o e s t u d o d e c r i t é r i o s p a r a a i n s t r u ç ã o d o s i g i l o a d m i n i s t r a t i v o i n d i s p e n s á v e l à s o b r e v i _ v ê n c i a d o E s t a d o , p a r a l e l a m e n t e a u m a a m p l a l i b e r d a d e d e a c e s s o a o s d o c u m e n t o s o f i c i a i s p o r p a r t e d o s i n t e r e s s a d o s D e o u t r o l a
-d o , i m p õ e - s e o e s t u -d o -d e c r i t é r i o s , a p a r t i r -d a v e r i f i c a ç ã o e m o u t r a s l e g i s l a ç õ e s , p a r a d e s c l a s s i f i c a ç ã o d o s i g i l o d o c u m e n t a l e m p r a z o s m a i s o u m e n o s b r e v e s . A s s i m , o p r e s e n t e t r a b a l h o p r e t e n d e a n a l i s a r , d e f o r m a c r í t i c a , o s a s p e c t o s j u r í d i c o s e p o l í t i c o s d o s e g r e d o , a p r e s e n t a n d o s u g e s t õ e s p a r a u m n o v o t r a t a m e n t o a o s i g i l o d o c u m e n t a l n o p a í s , s o b o a s p e c t o l e g a l . P a r a i s s o , t o m a c o n t a c t o c o m o t r a t a m e n t o t e ó r i c o d i s p e n s a d o a o t e m a d o s e g r e d o n a p o l i t i c a , p o r p a r t e d e a l g u n s p u b l i c i s t a s e p o l i t i c o l o g o s , a t r a v é s d a h i s t ó r i a d o p e n s a m e n t o p o l í t i c o . O u t r o s s i m , e n f o c a m - s e a l g u m a s l e g i s l a ç õ e s e s t r a n g e i r a s a r e s p e i t o d o s i g i l o d o c u m e n t a l e c l a s s i f i c a ç ã o d e d o c u m e n t o s , b e m c o m o e x a m i n a - s e a l e g i s l a ç ã o b r a s i l e i r a a r e s p e i t o d o a s s u n t o , v ^ s a n d o e x t r a i r o s c r i t é r i o s n o r t e a d o r e s d e s u a e x p e d i ç ã o e d o u t r i n a s q u e a i n f o r m a r a m . A p a r t i r d a i , s u g e r e m - s e c r i t é r i o s p a r a o t r a t a m e n t o d o s i g i l o d o c u m e n t a l c o n d i z e n t e s c o m a r e a l i d a d e d a S o c i e d a d e b r a s i l e i r a a t u a l . 2. Aspectos Metodológicos 0 t r a b a l h o , b a s i c a m e n t e , e n c o n t r a - s e f u n d a m e n t a d o e m p e s q u _ ^ s a b i b l i o g r á f i c a d e D o u t r i n a , L e g i s l a ç ã o e J u r i s p r u d ê n c i a . F o i u t i l i z a d o o m e t o d o i n d u t i v o , c o l h e n d o i n f o r m a ç õ e s f r a g m e n t á r i a s p a r a c h e g a r - s e a f o r m u l a ç õ e s g e r a i s a r e s p e i t o d o t e m a .
A d v i r t a - s e , a i n d a , q u e a a p r o v a ç ã o d o p r e s e n t e t r a b a l h o a - c a d ê m i c o n ã o s i g n i f i c a r a o e n d o s s o d o P r o f e s s o r O r i e n t a d o r , d a B a n c a E x a m i n a d o r a e d o C u r s o d e P Ó s - G r a d u a ç ã o e m D i r e i t o d a U n i v e r s i d a d e F e d e r a l d e S a n t a C a t a r i n a à i d e o l o g i a q u e o f u n d a m e n t a o u q u e n e l e é e x p o s t a .
3. Aspectos Conceituais Gerais
0 s e g r e d o é g e r a l m e n t e e n t e n d i d o c o m o a l g u m a m a t é r i a o u c o n h e c i m e n t o o c u l t o , o u q u e s e d e v e o c u l t a r o u g u a r d a r . E m s u a d e f ^ n i ç ã o l e x i c o g r a f i c a , o s e g r e d o e e n t e n d i d o c o m o
"... Aquilo que se oculta a vista, ao conhecimento; a- quilo que nao se divulga; sigilo (...) Assunto, proble_ ma, negocio, conhecido apenas de uns poucos (...)"
(
1)
\
O c u l t a - s e a l g o o u a l g u m a c o i s a p o r q u e s e e n t e n d e q u e s u a r e v e l a ç ã o p o d e , d e a l g u m a f o r m a , p r e j u d i c a r a l g u é m . N e s s e s e n t i d o ,
o b s e r v a P I N H E I R O ( 2 ) q u e
"Referindo-se a caracterização da violaçao de fato sig^ loso, observam Guerrier e Rotureau que, 'não é absolu tamente preciso, para que haja violação de segredo , que este seja publicado ou divulgado; basta a simples comunicação a outro. A revelação, dizem aqueles juris consultos, e proibida por causa do prejuizo que pode
sofrer um indivíduo, quando um fato, que ele acredita oculto, chega ao conhecimento de muitos ou seja de um s ó . ( g r i f o n o o r i g i n a l ) . D a d a a c o m p l e x i d a d e d a s r e l a ç õ e s s o c i a i s , s ã o m u i t o s o s c a m p o s n o s q u a i s s e d e v e g u a r d a r s e g r e d o . V e j a - s e a l g u n s d e l e s : a ) S e g r e d o p r o f i s s i o n a l : E n t e n d e - s e c o m o o s i g i l o e m t o r n o d e c o n h e c i m e n t o a d q u i r i d o e m r a z ã o d a p r o f i s s ã o d e s e u d e t e n t o r . D e f a t o , e m m u i t a s p r o f i s s õ e s o i n d i v í d u o t e m a c e s s o a c o n f i d ê n c i a s d a s p e s s o a s q u e o p r o c u r a m , t a i s c o m o a d v o g a d o s , m é d i c o s , p s i c ó l o g o s , d e n t r e o u t r o s . A s s i m , q u a l q u e r p r o f i s s i o n a l l i b e r a l q u e a p ó s p r e s t a r j u r a m e n t o d e g u a r d a r s e g r e d o s o b r e o s f a t o s q u e s a i b a e m r a z ã o d o o f _ í c i o , r e v e l a r f a t o s i g i l o s o , e s t a r á p r a t i c a n d o p e r j ú r i o ( 3 ) . S o b r e e s s e t i p o d e s e g r e d o , d i z M A G A L H Ã E S D E N O R O N H A (4) q u e
"No sigilo profissional... tutela-se q liberdade indivi dual, relacionada a inviolabilidade dos segredos, por que necessita a pessoa, frequentemente, de recorrer a outras, buscando seus serviços, assistência, conselhos etc, para o que lhes tem que revelar fatos que não de seja desvendados ou transmitidos a terceiros__ " ( g r ^
f o s n o o r i g i n a l ) .
d i r e i t o p o s i t i v o , c o m o s e p o d e v e r n ò a r t . 1 5 4 d o C Ó d i g o P e n a l ("Revelar alguém, sem justa causa, segredo, de que tem ciência em razão de funçao, ministério, oficvo ou profissão, e cuja revelaçao possa produzir dano a outrem")', b e m c o m o n o e s t a t u í d o n o a r t . 1 4 4 d o C Ó d i g o C i v i l ("Nin guém pode ser obrigado a depor de fatos, a cujo respeito, por estado ou profis sao, deva guardar segredo"). T e m - s e a i n d a c o m o r e f o r ç o o d i s p o s t o n o a r t . 8 7 , V d a L e i 4 2 1 5 / 6 3 ( E s t a t u t o d a O A B ) , o q u a l e s t a t u i c o m o u m d o s d e v e r e s d o a d v o g a d o a o b r i g a ç ã o d e g u a r d a r s i g i l o p r o f i s s ^ o n a l . C o m e n t a n d o a r e s p e i t o d a d i s p e n s a d o d e v e r d e t e s t e m u n h a r e m j u í z o p o r p a r t e d e p e s s o a s d e p o s i t á r i a s d e s e g r e d o p r o f i s s i o n a l , d i s s e r t a S A N T O S ( 5 ) :
"(—) Quem se encontra nas condições de dever guardar segredo estara, moral e juridicamente, na situação de respeita-lo. E que o dever de nao revelar o segredo se justifica como principio de ordem publica, tendo em vista o interesse da sociedade, qual o da necessidade dos individuos depositarem confiança nos que os aconse lham, os guiam, os servem em dados setores da jjida so cial". b ) S i g i l o d e c o r r e s p o n d ê n c i a e c o m u n i c a ç õ e s : D i r e i t o g a r a n t i d o c o n s t i t u c i o n a l m e n t e , o s i g i l o d e c o r r e s p o n d ê n c i a c o n s t a d e n o s s a s l e i s c o n s t i t u c i o n a i s d e s d e o D e c r e t o d e 1 0 d e m a r ç o d e 1 8 2 1 - B a s e s d a C o n s t i t u i ç ã o P o l i t i c a d a M o n a r q u i a P o r t u g u e s a - S e ç ã o I , n s 1 5 , p a s s a n d o p e l a C o n s t i t u i ç ã o I m p e r i a l ( a r t . 1 7 9 , n e 2 7 ) , a C o n s t i t u i ç ã o d e 1 8 9 1 ( a r t . 7 2 , § 1 8 ) , a C o n s t i t u i ç ã o d e 1 9 3 4 ( a r t . 1 1 3 , n e 8 ) a C o n s t i t u i ç ã o d e 1 9 4 6
( a r t . 1 4 1 , § 6 2 ) , e a C o n s t i t u i ç ã o d e 1 9 6 7 c o m a e m e n d a d e 1 9 6 9 ( a r t . 1 5 3 , § 9 2 ) , a t é a C a r t a d e 1 9 8 8 , a q u a l r e z a e m s e u a r t . 5 2 , i n c i s o X I I :
"É inviolável o sigilo da correspondenaia e das comuni cações telegraficas, de dados e das comunicações tele fônicas, salvo, no ultimo caso, por ordem judicial , nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal e instrução processual penal". A r e g r a é d i r i g i d a a o f u n c i o n á r i o , p a r a q u e e s t e n ã o p o s s a t o m a r c o n h e c i m e n t o d e s e u c o n t e ú d o i n t e r n o , l i m i t a n d o - s e a e n c a m i n h á - l a ( 6 ) . V i s a a q u e l a a p r e s e r v a ç ã o d a i n t i m i d a d e d o s i n t e r e s s a d o s ( 7 ) . C o m r e s p e i t o á e x c e ç ã o q u e o i n c i s o a b r e e m s e u f i n a l , d i s s e r t a B A S T O S ( 8 ) :
"0 atual Texto procurou encontrar uma forma de nao to lher de. maneira absoluta a utilização de meios que im portem na violação da correspondência. Parece haver mesmo muitas hipóteses em que o interesse social sobr^ leva ao particular. É assim que o Texto acaba por per mitir a violaçao da correSpondencia em sentido amplo, mas exige a satisfaçao previa de quatro requisitos:
Em primeiro lugar, e necessário estar-se diante de ima comunicaçao telefonica (... )
ciai (...)
Em terceiro lugar, cumpra que ocorram algumas das hipóteses e se obedeça a forma descrita em lei (...)
E em quarto e último lugar, a Constituição traça os fins em vista dos quais a ruptura do segredo é consen tida (...)"
A p r o t e g e r c r i m i n a l m e n t e e s s e s e g r e d o , t e m o s a r e g r a d o a r t . 1 5 3 d o C o d i g o P e n a l ("Divulgar alguem, sem justa causa, conteúdo de documento particular ou de correspondencia confidencial de que é destinatário ou detentor, e cuja divulgação possa produzir dano a outrem") a q u a l , e m b o r a d i f i r a d a n o r m a c o n s t i t u c i o n a l ( " v i o l a ç ã o " n ã o é " d i v u l g a ç ã o " e t o r n a - s e n e c e s s á r i o q u e a m e s m a d i v u l g a ç ã o c a u s e d a n o ) r e f o r ç a o s e n t i d o d e p r o t e ç ã o d a i n t i m i d a d e q u e a o r d e m j u r í d i c a d e v e c o n s a g r a r . c) S i g i l o d e i n v e n ç ã o : D i s p õ e o a r t . 4 7 d a L e i 5 7 7 2 , d e 2 1 d e d e z e m b r o d e 1 9 7 1 ( c ó d i g o d a P r o p r i e d a d e I n d u s t r i a l ) , q u e "A violação do sigilo de inven ção que interessar a Segurança Nacional... será punida como crime contra a Se gurança Nacional". D e f a t o , d e _ s c o b e r t a s o u i n v e n ç õ e s p o d e m c o r r e s p o n d e r a o s i n t e r e s s e s e s t r a t é g i c o s d o P a í s , e , p o r i s s o , d e t e r m i n a a c i t a d a L e i q u e s e u p e d i d o d e p r i v i l é g i o s e j a p r o c e s s a d o e m s i g i l o , n ã o s e a d m i t i n d o a s p u b l i c a ç õ e s d e q u e a m e s m a t r a t a . P o r i s s o , c o n v e m q u e o s i n v e n t o r e s p r o v i d e n c i e m o m á x i m o d e s i g i l o d e s d e l o g o , p a r a n ã o i n c o r r e r e m e m c o n d u t a t i p i f i c a d a n o a r t i g o a c i m a r e f e r i d o .
c) S i g i l o f u n c i o n a l : É o q u e d e c o r r e d e c o n h e c i m e n t o p o r p a r t e d o s e r v i d o r p ú b l i c o , f u n c i o n á r i o o u c e l e t i s t a , d e a s s u n t o i n t e r n o o u e x t e r n o à A d m i n i s t r a ç ã o , c o n h e c i m e n t o e s s e q u e o s e r v i d o r s e a p r o p r i o u e m r a z ã o d o c a r g o o u f u n ç ã o . D e f a t o , c o n s t a d e n t r e o s d e v e r e s d o f u n c i o n á r i o ( a r t . 1 9 4 d o E s t a t u t o d o s F u n c i o n á r i o s P ú b l i c o s C i v i s d a U n i ã o - L e i 1 7 1 1 / 5 2 ) o d e m a n t e r discrição, s e n d o a v i o l a ç ã o d e s s e p u n i d a c o m p e n a d e d e m i s s ã o , p o r f o r ç a d o a r t . 2 0 7 d o m e s m o E s t a t u t o :
"Art. 207. A pena de demissão sera aplicada nos casos de:
( . . . )
VII - Revelaçao de segredo que o funcionário conheça ' em razão do cargo. (...)" “ ^ N ã o o b s t a n t e o f a t o d e s e r a p u b l i c i d a d e u m d o s p r i n c í p i o s n o r t e a d o r e s d a A d m i n i s t r a ç ã o P Ú b l i c a ( 9 ) , h á a s s u n t o s e s e t o r e s q u e s ã o c o n s i d e r a d o s p e l a A d m i n i s t r a ç ã o c o m o m e r e c e d o r e s d e s i g i l o , s e n d o a m a t é r i a s i g i l o s a t o d a a q u e l a c u j a d i v u l g a ç ã o p o s s a c o m p r o m e t e r , p o r q u a l q u e r f o r m a , i m e d i a t a o u r e m o t a m e n t e , u m i n t £ r e s s e d a r e p a r t i ç ã o , d o E s t a d o o u d e t e r m i n a d a a ç ã o d o p o d e r p u b l ^ c o ( 1 0 ) . ^ 0 a r t . 3 2 5 d o C Ó d i g o P e n a l c o n c e i t u a a r e v e l a ç ã o d e s e g r e d o f u n c i o n a l c o m c r i m e c o n t r a a A d m i n i s t r a ç ã o P Ú b l i c a ("Revelar fato de que tem ciência em razão do cargo e que deva permanecer em segredo, ou fa cilitar-lhe a revelação"), t e n d o e m v i s t a a n e c e s s i d a d e d e s i g i l o q u e
a q u e l a A d m i n i s t r a ç ã o n e c e s s i t a e m a l g u n s m o m e n t o s .
C o m e n t a n d o o r e f e r i d o a r t i g o 3 2 5 , d i z M A G A L H Ã E S D E N O R O N H A ( 11) :
"Essa necessidade de sigilo que tem a pessoa fisica, tem-na tambem a pessoa juridica que e o Estado. Nao há dúvida de que, hoje, vige e impera o principio da publicidade relativamente a sua atividade, porem, isso nao quer dizer que fatos nao existem que devem ser ro deados, se nao permanentemente, ao menos temporaria mente, de reserva e segredo, para o regular e normal funcionamento da administraçao publica, que, sem isso,
seria prejudicada. Ha portanto, defesa de interesse público na norma do art. S25.
Disserta FERNANDO H. MENDES DE ALMEIDA: '(...) 0 le gislador teve de individuar o segredo específico do funcionário publico porque e de considerar que, nesta ordem de ideias, conquanto um segredo seja sempre um bem publico, o da A.P. deve merecer uma contemplaçao em apartado, em razão de sua complexidade natural e presumível extensão, ja quanto à parte especialmente prejudicada pela sua revelação (isto e, a A.P.) ja pelos terceiros que indiretamente ou diretamente pos sam ficar sob a influencia danosa que à sua violaçao venha a causar, ou possa vir a causar. '
to normal da administraçao publica, relacionado ao grêdo que o funcionário deve guardar (...)
^Apenas diremos que... se e o interesse publico que impõe guardar silencio o funcionário, tal obrigatori^ dade cessa quando outro interesse públiao maior se Z - £ vanta." ( g r i f o n o o r i g i n a l N o m e s m o d i a p a s ã o , P I N H E I R O ( 1 2 ) e n t e n d e c o m o d e v e r d o s e r v i d o r p ú b l i c o a g u a r d a d o s e g r e d o , p o d e n d o e s t e s e r d e v e r , d e o u v i r o u m e s m o d e i l a ç ã o (arcana intellecta). T a l o b r i g a ç ã o s e e s t e n d e i n c l u s i v e a o s s e r v i d o r e s c e l e t i s t a s , e m f u n ç ã o d o p r e c e i t u a d o n o a r t . 4 8 2 , " g " , d a C o n s o l i d a ç ã o d a s L e i s d o T r a b a l h o ( D e - c r e t o - L e i n s 5 . 4 5 2 , d e 1 9 4 3 ) , o q u a l d i s p õ e , d e n t r e o u t r a s j u s t a s c a u s a s p a r a r e s c i s ã o p e l o e m p r e g a d o r d o c o n t r a t o d e t r a b a l h o , a v i o l a ç ã o d e s e g r e d o d a e m p r e s a . E s t a ú l t i m a e s p é c i e d e s e g r e d o c o n s t i t u i - s e n a m a i s i m p o r t a n t e p a r a o p r e s e n t e t r a b a l h o p o r t e r c o n e x ã o i n t i m a c o m a n o - ç ã o d e ^ e g r e d o d e E s t a d o , o q u a l a p r e s e n t a c o m o d e f i n i ç ã o l e x i c o gva.íxca.X"Informaçõ.o cuja divulgaçao e prejudicial aos interesses do Estado, sendo, assim, punida com sanções" ( 1 3 ) . D e f a t o , e a A d m i n i s t r a ç ã o P u b l i c a s e g u i d a m e n t e d e p o s i t a r i a , e m a l g u n s d e s e u s o r g ã o s , d e t a i s s e g r e d o s , o s q u a i s f i c a m s u b s u m i d o s d e n t r o d a n o ç ã o d e s i g i ^ l o a d m i n i s t r a t i v o , c o m o j a e x p o s t a . P o r e s s e , f a t o , e x p o s t o s o c o n c e i t o e g e n e r a l i d a d e s s o b r e o s e g r e d o , b e m c o m o a p r o t e ç ã o n o r m a t i v a d e a l g u m a s d e s u a s e s p é c i e s , n e c e s s á r i o s e f a z a p r e s e n t a r a n o ç ã o d e S e g r e d o s d e E s t a d o e m d i v e r s o s p e n s a d o r e s , o q u e s e f a z a s e g u i r . ^
N O T A S ( 1 ) F E R R E I R A , A u r é l i o B u a r q u e d e H o l l a n d a . N o v o D i c i o n á r i o d a L i n g u a P o r t u g u e s a . 1 - e d . R i o , N o v a F r o n t e i r a , 1 9 7 5 . 1 4 9 9 p . - v e r b e t e " S e g r e d o " . ( 2 ) P I N H E I R O , H é s i o F e r n a n d e s . " S i g i l o A d m i n i s t r a t i v o - S e g r e d o F u n c i o n a l e S e g r e d o P r o f i s s i o n a l " i n R e v i s t a d e D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o , v o l . 6 4 , 1 9 6 1 . 3 9 2 p . - p . 3 6 8 . ( 3 ) i d , p . 3 7 8 . ( 4 ) N O R O N H A , E d g a r M a g a l h ã e s d e . D i r e i t o P e n a l . S . P a u l o , S a r a i v a , 1 9 6 2 . 5 8 5 p . 4 2 v o l . p p . 3 8 7 e s s . ( 5 ) S A N T O S , M o a c y r A m a r a l . C o m e n t á r i o s a o C Ó d i g o d e P r o c e s s o C i v i l . R i o / S . P a u l o , F o r e n s e , 1 9 7 6 . 5 8 1 p . v o l . I V , p p . 301-2. ( 6 ) c f . F E R R E I R A , P i n t o . C o m e n t á r i o s á C o n s t i t u i ç ã o B r a s i l e i r a . S . P a u l o , S a r a i v a , 1 9 8 9 . 1 ^ v o l . 5 7 9 p . - p . 8 7 . ( 7 ) c f . B A S T O S , C e l s o e M A R T I N S , I v e s . C o m e n t á r i o s à C o n s t i t u i ç ã o d o B r a s i l . S . P a u l o , S a r a i v a , 1 9 8 9 . v o l . 2 . 6 2 0 p . - p . 7 0 . ( 8 ) i d , p . 7 2 . ( 9 ) V . a d i a n t e , c a p i t u l o I I . ( 1 0 ) c f . P I N H E I R O , o p . c i t . p . 3 6 8 . ( 1 1 ) N O R O N H A , o p . c i t . p . 3 8 7 . ( 1 2 ) o p . e l o c . c i t s . ( 1 3 ) F E R R E I R A , A u r é l i o , o p . e l o c . c i t s .
1. Introdução ^ 0 s e g r e d o como p r a t i c a d e d o m i n a ç ã o p o l i t i c a , o u c o m o i n s t r u m e n t o d e p o d e r , a c o m p a n h a a t r a j e t ó r i a h i s t ó r i c a d o E s t a d o m o d e r n o e c o n t e m p o r â n e o . C o r p o r i f i c a d a h o j e n a n o ç ã o d e " S e g r e d o s d e E s t a d o " , a a ç ã o d o g o v e r n o q u e s e o c u l t a e s c o n d e n d o s u a s p r a t i c a s e n c o n t r a - s e p r e s e n t e n a s r e f l e x õ e s d e q u a s e t o d o s a q u e l e s q u e e r ^ g e m a p o l i t i c a c o m o u m d o s c a m p o s p r i v i l e g i a d o s d e e s t u d o . D e f a t o , d e s d e o n a s c e d o u r o d a q u e l a i n s t i t u i ç ã o c o n h e c i d a c o m o " f o r m a - E s t a d o " , c o m o p r o c e s s o d e l a i c i z a ç ã o d o p o d e r q u e s e d a n a B a i x a I d a d e M e d i a O c i d e n t a l e a s u b s e q u e n t e c o n s o l i d a ç ã o d e g o v e r n o s a b s o l u t i s t a s , e n c o n t r a m o s a s p r a t i c a s s e c r e t a s d o s g o v e r n a n t e s n o c e n t r o d o s p r o c e s s o s d e t o m a d a s d e d e c i s ã o a r e s p e i t o d o d e s t i n o d e s e u s p o v o s . 5 A s s i m , a n t e a m u l t i p l i c i d a d e d e r e f l e x õ e s s o b r e o t e m a e v i d e n c i a d a s p e l o s m a i s d i v e r s o s a u t o r e s , i m p õ e - s e e s t a b e l e c e r o s r £ c o r t e s d o c a m p o d e e s t u d o e m q u e s e r e a l i z a a r e f l e x ã o n o p r e s e n t e t r a b a l h o . P o r t a n t o , n e s t e c a p i t u l o , | b u s c a - s e a n a l i s a r o p e r c u r s o q u e o t e m a t e v e a t r a v é s d o p e n s a m e n t o d e a l g u n s a u t o r e s d o c a m p o p o l i t i c o e / o u j u r i d i c o , j u l g a d o s r e l e v a n t e s p a r a o s e u t r a t a m e n t o , r e f e r i n d o - s e a o " E s t a d o " , n u m p r i m e i r o m o m e n t o ; a o " E s t a d o d e D i r e i t o " , n u m s e g u n d o m o m e n t o , e , p o r d e r r a d e i r o , a o " E s t a d o D e m o c r á t i c o d e D i r e i t o " , t e n t a n d o v e r i f i c a r d e q u ê f o r m a o s e g r e d o i m b r i c a - s e o u e n c o n t r a g u a r i d a d e n t r o d e s s a s i n s t i t u i ç õ e s , suas p r a t i c a s e v a l o r e s . ^ P a r a t a l , e n e c e s s á r i o p r e l i m i n a r m e n t e e s t a b e l e c e r o s c o n
c e i t o s o p e r a c i o n a i s q u e n o r t e a r ã o o e n f o q u e a q u i a d o t a d o .
A s s i m , e n t e n d e r - s e - a p o r ^ P O D E R , a c o m p a n h a d o W E B E R ,
"__ la probabilidad de imponer la propia voluntab dentro de una relaoion social, aun contra toda resistencia y
qualquiera que sea el fundamento de esa probabilidad. " (1)
P o r ; ^ M I N A ^ 0 , "...la probabilidad de encontrar obediencia a un man dato de determinado contenido entre personas dadas" ( 2 ) , e , p o r E S T A D O ,
"... un instituto político de actividad continuada, cuando y en la medida en que su cuadro administrativo mantenga con éxito la pretension al monopolio legítimo de la coacción física para el mantenimiento dei ordem vigente". ( 3 ) ( g r i f o s n o o r i g i n a l )
0 c r i t é r i o p a r a a a d o ç a o d o c o n c e i t o w e b e r i a n o d e E s t a d o e m d e t r i m e n t o d o s d e o u t r o s a u t o r e s r a d i c a n o f a t o d e q u e n e s t e c o n c e i t o s e e n c o n t r a m o s e l e m e n t o s i n d i s p e n s á v e i s p a r a a a p r e e n s ã o d o f e n ô m e n o d o s e g r e d o n a s b u r o c r a c i a s , q u a i s s e j a m o d e monopó lio da coação física. C o m e f e i t o , i n t e r e s s a a q u i c a r a c t e r i z a r o s d e t e n t o r e s d o s e g r e d o ( o q u a d r o a d m i n i s t r a t i v o ) e a f i n a l i d a d e d e s e u e m p r e g o ( m a n u t e n ç ã o d o m o n o p o l i o d a c o a ç ã o f i s i c a ) . J
E n t e n d e r - s e - a a q u i a i n d a c o m o E S T A D O M O D E R N O a i n s t i t u i ç ã o p o l i t i c o - a d m i n i s t r a t i v a q u e r e s u l t a d o
comando sobre um determinado território bastante vas~ to, que acontece através da monopolização de alguns serviços essenciais para a manutençao da ordem inter na e externa, tais como a produção do direito através da lei, que a diferença do direito consuetudinário, é uma emanaçao da vontade do soberano, e do aparato aoa tivo necessário a aplicaçao do direito contra os ren^ tentes, bem como através de reordenamento da imposi ção fiscal, necessário para o efetivo exercicio dos poderes aumentados". ( 4 )
C u m p r e , a i n d a , c a r a c t e r i z a r a n o ç ã o d e E S T A D O D E D I G I T O , a q u i e n t e n d i d o c o m o "... o Estado que submete todos os poderes a lei con^ titucional" ( 5 ) , a r e s p e i t o , a a n á l i s e d e W E B E R é d e f i n i t i v a :
"La 'autoridad' de un poder de mando puede expresarse en un sistema de normas racionales estatuidas (pacta- das u otorgadas). Ias cuales encuentran obediencia en tanto que normas generalmente obligatorias, cuando Ias invoca 'quien puede hacerlo ' en virtud de esas normas. Asi, tal sistema de normas racionales legiti ma al que dispone del mando, y su poder es legitimo en tanto que es ejercido de acuerdo con Ias mismas. Se obedece a Ias normas y no a Ias personas. (...)"
( 6 ) ( g r i f o n o o r i g i n a l )
P o r c o n t r a s t e , o ^ ^ A D O A B S O ^ T I S T A d e v e s e r e n t e n d i d o c o m o u m "... sistema politico em ^é~a autoridade soberana nao tem limites cons
titucionais" ( 7 ) .
í e ^^sexi TardjD, s e r a c o m p r e e n d i d o a q u i , acompanhando P A S O L D (8), o Es(l^O C O N T E ^ O R Â N E O c o m o i n s t i t u i ç ã o j u r í d i c o p o l í t i c a q u e : 1 ) n a s c e e m 1 9 1 7 c o m a C o n s t i t u i ç ã o M e x i c a n a e e m . . . 1 9 1 9 c o m a Cons t i t u i ç ã o d e W e i m a r ; e 2 ) p o s s u i a s s e g u i n t e s c a r a c t e r í s t i c a s :
" a j encontrar-se conformado juridicamente, isto e, ha consagrações formais dos conteúdos que o caracterizam nos diversos paises, correspondentes em maior ou me nor medida às realidades ali existentes;
b) nos discursos legais, com variações redacionais, e _ s tá colocada a sua submissão ã Sociedade. (...)
c) da mesma maneira encontramos compromissos dos Esta dos para com os anseios das suas Sociedades . . .
d) de modo geral tem o Estado Contemporâneo assumido uma estrutura tentacular . . .
e) em decorrência da internacionalizaçao da econo mia . . . e numa distorção progressiva dela através da desnacionalizaçao do flua:o internacional de bens, cre^ cent es dirigido pelo que se convencionou denominar co mo multinacionais, prospera em muitos Estados Contempo_ rãneos a mentalidade da primazia, absoluta do economi co". ( 9 ) ( g r i f o s n o o r i g i n a l ) .
F i n a l m e n t e , e n t e n d e r - s e - a p o r D E M O C R A C I A F O R M A L , c o m BOBBIO, u m r e g i m e o n d e s e v e r i f i q u e m p e l o m e n o s o s s e g u i n t e s " p r o c e d i m e n
-t o s u n i v e r s a i s " :
"1) o orgão politico máximo, a quem e assinalada a fun çao legislativa, deve ser composto de membros direta ou indiretamente eleitos pelo povo, em eleições de primeiro ou de segundo grau; 8J junto do supremo or- gao legislativo devera haver outras instituições com dirigentes eleitos, como os orgãos da administraçao lo_
cal ou o chefe de Estado (tal como acontece nas repu blicas); 3) todos os cidadãos que tenham atingido a maioridade, sem distinção de raça, de religião, de censo e possivelmente de sexo, devem ser eleitores ; 4) todos os eleitores devem ter voto igual; 5) todos os eleitores devem ser livres em votar segundo a sua própria opinião formada o mais livremente possivel , isto e, numa disputa livre de partidos políticos que lutam pela formação de uma representação nacional; 6) devem ser livres tambem no sentido em que devem ser postos em condição de ter reais alternativas (o que exclui como democratica qualquer eleição de lista un^ ca ou bloqueada); 7) tanto para a eleição dos repre sentantes como para as decisões do orgao politico su premo vale o princípio da maioridade numérica (...) ; 8) nenhuma decisão tomada por maioria deve limitar os da minoria, de um modo especial o direito de tornar- se maioria, em paridade de condições; 9) o orgao do governo deve gozar da confiança do Parlamento ou do chefe do poder executivo, por sua vez, eleito pelo po_
vo" (10) N o t e - s e q u e , e m b o r a e s s a d e f i n i ç ã o p r o c e d i m e n t a l s e j a m a i s a d e q u a d a a o r e g i m e p a r l a m e n t a r i s t a , n a d a i m p e d e q u e , c o m a s d e v i d a s a d a p t a ç õ e s , p o s s a s e r u s a d a p a r a d e s c r e v e r o r e g i m e p r e s i d e n c i a l i s t a d e m o c r á t i c o d e g o v e r n o . F i n a l m e n t e , p o r l s ^ G ^ D O S D E E ^ A D O e n t e n d e r - s e - á a q u i t o d o c o n h e c i m e n t o , i n f o r m a ç ã o o u a ç ã o q u e , p o r t e r e m v i s t a a m a n u t e n ç ã o d a d o m i n a ç ã o , é d e s t i n a d a p e l o s d e t e n t o r e s d o p o d e r d o E s t a d o a m a n t e r - s e o c u l t a d o p u b l i c o . J F e i t o s o s a c o r d o s s e m â n t i c o s n e c e s s á r i o s , p a s s a - s e a g o r a a a c o m p a n h a r o p e r c u r s o q u e a n o ç ã o d e s e g r e d o n a p o l í t i c a d e s e n v o ] ^ v e u a t r a v é s d a H i s t ó r i a d o p e n s a m e n t o p o l i t i c o n o O c i d e n t e , s e j a n a s t e o r i a s d e a l g u n s a u t o r e s a q u i p r i v i l e g i a d o s , s e j a c o m o p r a t ^ c a c o m e n t a d a p o r p e n s a d o r e s d a a t u a l i d a d e . ^ A d v i r t a - s e q u e , n e s t e c a p í t u l o , n ã o s e r ã o f e i t o s c o m e n t á r i o s d e o r d e m a x i o l ó g i c a , c o n s i d e r a n d o p o s i t i v a o u n e g a t i v a m e n t e a d e f e s a d o u s o d o s e g r e d o p e l o s d e t e n t o r e s d o p o d e r e m c a d a m o m e n t o h i s t ó r i c o . T r a t a - s e t ã o s o m e n t e d e s a l i e n t a r a i m p o r t â n c i a d e £ s a i d é i a , a q u a l f o i e n f a t i z a d a a t r a v é s d o s t e m p o s c o m o u m i n s t r u m e n t o q u e d e v e s e r l e v a d o e m c o n s i d e r a ç ã o n a p r á t i c a p o l i t i c a d e d e n o m i n a ç ã o .
2. 0 Segredo no Pensamento de Alguns Autores da Política e do Direito
N a p r i m e i r a p r o p o s t a d e u m g o v e r n o i d e a l i m a g i n a d a d e n t r o d a c u l t u r a o c i d e n t a l , P L A T Ã O ( 1 1 ) p o s t u l a u m a r a z ã o p r ó p r i a d o g o v e r n a n t e , q u e é q u e m d e v e m a n t e r s u a s m o t i v a ç õ e s o c u l t a s d o p o v o , j á q u e s o m e n t e e l e s a b e , d a a l t u r a d è s u a p o s i ç ã o d e r e i - f i l ó s o f o e s c l a r e c i d o p e l a v e r d a d e , q u a l o i n t e r e s s e d a p o l i s . O b s e r v e s e a s e g u i n t e p a s s a g e m :
"SÓCRATES - (...) a verdade deve sobrepor-se a tudo, porque se nao nos enganamos, ao dizer-mos que a menti ra e inútil aos deuses mas util aos homens sob a for ma de remedio, claro e que esse uso deve ser confiado apenas aos médicos e não a todas as pessoas.
ADIMANTO - Isso e verdade.
SÓCRATES - Aos magistrados tambem, de preferencia a todos os demais, cumpre mentir, enganando aos inimigos ou aos concidadãos, no interesse da sociedade.
ADIMANTO - Perfeitamente.
SÓCRATES - Por esta razão, se o magistrado surpreender em flagrante delito de mentira qualquer cidadão, quer de vida privada, quer adivinho, medico ou arquiteto, p^ nilo-a com severidade por introduzir no Estado, como num navio, um mal capaz de leva-lo a destruição e a ruina". ( 1 2 )
0 r e i - f i l o s o f o d e P l a t ã o e u m p r o t e t o r d a p o l i s . É o u n i c o q u e , g r a ç a s a o s c o n h e c i m e n t o s d a f i l o s o f i a , c o n s e g u e v e r a v e r d a d e ( e m s e u s e n t i d o g r e g o , c o m o " a l e t e i a " , i s t o e , c o m o d e s v e l a m e n
t o , d e s o c u l t a m e n t o d a q u i l o q u e e s t a e s c o n d i d o n a n a t u r e z a ) d a f i n a l i d a d e d a p ó l i s . 0 p o v o , m a n t i d o n a m i n o r i d a d e , s ó p o d e v e r d e f o r m a p a r c i a l . 0 m o d e l o p l a t ô n i c o d e c o n s t i t u i ç ã o d a p o l i s p r e s s u p õ e a e - x i s t ê n c i a d e u m s o b e r a n o a u t o c r a t i c o q u e , m u n i d o d o c o n h e c i m e n t o q u e l h e p r o p o r c i o n a a f i l o s o f i a , c r i a e s t r u t u r a s d e d o m i n a ç ã o c o m u m a r a c i o n a l i d a d e i n a c e s s í v e l à s o c i e d a d e m a n t i d a e m s i t u a ç ã o d e m i n o r i d a d e , i s t o e , i m p e d i d a d e f a z e r u s o p u b l i c o d a p r o p r i a r a z ã o . E i s t o p o r q u e , d e n t r o d o m o d e l o d a R e p u b l i c a i d e a l , a s d i v e r s a s c l a s s e s ( a r t e s õ e s , g u e r r e i r o s e l a v r a d o r e s ) s o m e n t e p o d e m t e r e m v i s t a s e u s i n t e r e s s e s p a r t i c u l a r i s t a s , m a n t e n d o - s e c a r e n t e s d e u m a r e f l e x ã o u n i v e r s a l s o b r e a p o l i s . É n e s s e c o n t e x t o q u e d e v e s e r v i s t a a a l u s ã o à m e n t i r a n a c i t a ç ã o p r e c e d e n t e . E a m e n t i r a i m p l i c a e m m a n t e r s e c r e t o s o s d e s i g n i o s d o g o v e r n a n t e , n o " i n t e r e s s e d a s o c i e d a d e " . É o g o v e r n o q u e , a o e n g a n a r ( m o s t r a n d o o q u e n ã o e ) , o c u l t a - s e ( n ã o m o s t r a o q u e e ) . S e g u n d o A R E N D T ( 1 3 ) i s t o s e d á p o r q u e
" i s flexíveis opiniões do cidadão acerca dos assuntos humanos, os quais por si próprios estão em fluxo cons tante-, contrapunha o filósofo a verdade acerca daque las coisas que eram por sua mesma natureza sempiternas e das quais, portanto, se podiam derivar princípios que estabilizassem os assuntos humanos. Por conseguinte , o contrario da verdade era a mera opinião, equacionada com a ilusão; e foi esse degradamento da opinião o que
conferiu ao conflito sua pungência politica; pois é a opinião, e não a verdade, que pertence a claeee dos pré-requisitos indispensqveis a todo poder" ( g r i f o
a c r e s c e n t a d o ) .
0 r e i - f i l o s o f o , d e t e n t o r d a v e r d a d e , e u n i c o , j a q u e
"... a própria noção de uma 'nação de filósofos' teria sido uma contradiçao em termos para Platão, cuja intei^ ra Filosofia Politica, inclusive seus traços expressa mente tirânicos, assenta-se sobre a convicção de que a verdade nao pode ser obtida nem comunicada entre a massa". ( 1 4 ) E i s s o d e c o r r e d a p r ó p r i a n o ç ã o p l a t ô n i c a d e a c e s s i b i l i d a d e ã v e r d a d e , e x p l i c i t a d a n a a l e g o r i a d a c a v e r n a . E i s a q u i u m c o n f l i t o i m p o r t a n t e e n t r e é t i c a e p o l i t i c a , p r o p o s t o p o r u m f i l ó s o f o q u e , p a r a d o x a l m e n t e , é o g r a n d e a m a n t e d a v e r d a d e . S e , e m P l a t ã o , t r a t a - s e d e u m m o d e l o i d e a l d e g o v e r n o , o q u a l n u n c a f o i i m p l e m e n t a d o - e , q u a n d o t e n t a d o e m S i r a c u s a , r e d u n d o u e m r e t u m b a n t e f r a c a s s o - a h i s t o r i a d e R O M A , p o r s u a v e z , o f e r e c e r i q u i s s i m o m a t e r i a l p a r a r e f l e x õ e s s o b r e s e g r e d o s d e E s t a d o f o r m u l a d a s p o r e s c r i t o r e s p o l i t i c o s p o s t e r i o r e s . C L A P M A R ( 1 5 ) , r e f e r i n d o - s e
"... a la expresión arccma imperii que emplea Tácito en los Anales (1.2.) para caracterizar la politica astuta de Tiberio..." e s t a b e l e c e r a t o d a u m a t i p o l o g i a d o s s e g r e d o s d e E s t a d o ( 1 6 ) . D e s e u l a d o , e n a h i s t o r i a d e R o m a q u e M A Q U I A V E L ( 1 7 ) v a i b u s c a r o m o d e l o e x p l i c a t i v o e c o m p a r a t i v o c o m s u a e p o c a p a r a e s t a b e l e c e r p a d r õ e s d e d o m i n a ç ã o q u e r e p u t e v a l i d o s a - h i s t o r i c a m e n t e ( 1 8 ) . A s s i m , p o i s , a h i s t ó r i a d e R o m a , r i c a e m c o n j u r a s e c o n s p i r a ç õ e s , v a i s e r v i r d e f o n t e p a r a t o d a u m a t r a d i ç ã o t e ó r i c a a r e s p e i t o d a d o m i n a ç ã o s e c r e t a , o n d e n ã o s e d e s c u i d a d a s c o n s p i r a ç õ e s contra o p o d e r , j a q u e "... poder invisivel e contrapoãer invisivel sao, em verdade, duas faces da mesma moeda" ( 1 9 ) . E m c o n t r a p a r t i d a , n ã o t e m o s e n t r e o s p e n s a d o r e s p o l i t i c o s r o m a n o s g r a n d e s t e o r i c o s a r e s p e i t o d o t e m a .
A B a i x a I d a d e M e d i a f o i u m m o m e n t o m u i t o p r o f í c u o p a r a o l a n ç a m e n t o d a s b a s e s t e o r i c o - d o u t r i n a r i a s a r e s p e i t o d o a s s u n t o d o s S e g r e d o s d e E s t a d o . S e g u n d o K A N T O R O W I C Z ( 2 0 )
"La expresión Secretos de Estado como concepto dei abso_ lutismo tiene un fondo medieval. Es un tardio brote de aquel hibridismo secular-espiritual que, como resuT^ tado de Ias infinitas relaciones entre Iglesia y Esta do, puede hallarse en cada uno de los siglos de la Edad Media ..." ( 2 1 )
0 r e c o r t e d a d o p e l o a u t o r a o t e m a p r o p õ e a c o r r e l a ç a o e n t r e a d o u t r i n a e c l e s i á s t i c a m e d i e v a l e o a b s o l u t i s m o p r e c i p u a j n e n - t e c o n s i d e r a d o ; c o n t u d o e s s a d o u t r i n a e n c o n t r a - s e a t e h o j e f o r t e m e n t e a r r a i g a d a e n t r e m u i t o s t e o r i c o s d o E s t a d o C o n t e m p o r â n e o (22). A s r a z õ e s p e l a s q u a i s e n t e n d e K A N T O R O W I C Z q u e e s t a c o n c e p ç ã o d e s e g r e d o d e E s t a d o a c a b o u p e r m e a n d o a s r e l a ç õ e s s e c u l a r e s d e d o m i n a ç ã o , f o r a m , d e n t r e o u t r a s , q u e
"Con el Papa como princeps y verUs imperator el aparato jerarquioo ãe la Iglesia romana . . . mostro tendencia a convertise en el prototipo perfeato de una monarquia absoluta y racional sobre una base mistica, mientras que simultaneamente el Estado mostro una creciente te-j^ denoia a convertirse en una semi-Iglesia, y, en otros respectos, en una monarquia mistica sobre una base ra cional". ( 2 3 ) ( g r i f o s n o o r i g i n a l ) . A l a i c i z a ç ã o d o p o d e r s e e s t r u t u r o u a p a r t i r d a u s u r p a ç ã o d a s f u n ç õ e s p o n t i f i c a i s d o p a p a e d o b i s p o . M a s , a o f a z ê - l o o a s p e c t o s i m b o l i c o d o p o d e r r e a l c o m o a l g o d i v i n o p a s s o u a p e r m e a r o d i s c u r s o l e g i t i m a t o r i o d a n o v a d o m i n a ç ã o . C o n v e m n ã o e s q u e c e r q u e o s a p e l o s d e l e g i t i m a ç ã o - e n t e n d i d a e s t a c o m o c r i a ç ã o d e m o t i v o s d e j u s t i f i c a ç ã o i n t e r i o r d a d o m i n a ç ã o , d e a c o r d o c o m W e b e r - d o p o d e r r e a l f a z i a m - s e p o r r e m i s s ã o a e s f e r a r e l i g i o s a , n a q u e l e e s p e c i a l m e c a n i s m o d e p o d e r q u e s e c o n v e n c i o n o u c h a m a r d e " m o n a r q u i a d e d i r e i t o d i v i n o " . E s c l a r e c e K A N T O R O W I C Z :
la creencia legalmente estabelecida de que el gobierno es un mysterium administrado solo por el alto sacerdo te real y sus indiscutibles funcionários, y que todas las acciones realizadas en nombre de esos 'secretos de Estado' son validas ipso facto o ex opere operato , prescindiendo incluso dei valor personal del rey y de sus seguidores". ( 2 4 ) ( g r i f o s n o o r i g i n a l )
P e l o q u e s e v ê , o c o r r e u m m a i s o u m e n o s l o n g o p r o c e s s o d e s i m b i o s e e n t r e I g r e j a e E s t a d o ( t a l v e z o t e r m o m a i s a p r o p r i a d o f o s s e " t r o c a d e p a p e i s " ) , q u e v a i d e s e m b o c a r n o s E s t a d o s a b s o l u t i s t a s . D e f a t o , c o m o e n u n c i a S C H I E R A ,
" — o Absolutismo apresenta-se-nos em sua forma plena como a conclusão de uma longa evolução, a qual, atra vés da indispensável mediação do cristianismo como dou trina e da Igreja romana como instituição política uni versai, conduz, desde as origens mágicas do poder, ate a sua fundaçao em termos de racionabilidade e eficien- cia". ( 2 5 ) ( g r i f o a c r e s c e n t a d o )
N e s t a " r a c i o n a l i d a d e " e n e s t a " e f i c i ê n c i a " m u i t o c o l a b o r a r a m o s b u r o c r a t a s i n i c i a d o s n o d i r e i t o r o m a n o , c o m o c o n t a A N D E R S O N :
"La afirmacion de una plenitude potestatis dei papa den tro de la Iglesia establecio el precedente para las pretensiones posteriores de los príncipes seculares,
realizadas a menudo, precisamente, contra Ias desorbi- tadas aspiraciones religiosas. For otra parte, y del mismo modo que los abogados canonistas dei papado fue- ron los que oonstruyeron e hicieron funcionar sus am-
t plios controles administrativos sobre la Iglesia,
fue-ron los burocratas semiprofesionales adiestrados en el derecho romano quienes proporcionaron los servido res ejeoutivos fundamentales de los nuevos estados mo nárquicos". ( 2 6 ) ( g r i f o n o o r i g i n a l ) A s s i m , o s e g r e d o d e E s t a d o p a s s a a f a z e r p a r t e d a p r a t i c a p o l i t i c a d o n a s c e n t e E s t a d o m o d e r n o . N e s t a f a s e d a H i s t o r i a , faz- s e p r e s e n t e a f i g u r a d e u m a r g u t o p e n s a d o r f l o r e n t i n e , c u j o p e n s a m e n t o a c o m p a n h a a f o r m a ç ã o d o E s t a d o n a s c e n t e ( 2 7 ) : t r a t a - s e d e N i c o l a u M A Q U I A V E L . E s t e d e d i c a o 6 2 c a p i t u l o d o L i v r o I I I d e s e u s "Discorsi" ( 2 8 ) a o t e m a d a c o n j u r a , j a q u e p o r m e i o d e s t a "... han perdido la vida y el estado más príncipes que en la guerra abierta" ( 2 9 ) . 0 c a p í t u l o d e d i c a - s e a a n a l i s a r c o n t r a q u e m a s c o n j u r a s s ã o f e i t a s í c o n t r a a p a t r i a o u c o n t r a u m p r i n c i p e ) , b e m c o m o s u a s c a u s a s . A c o n j u r a c o n s t i t u i - s e n u m c o n t r a - p o d e r i n v i s i v e l q u e d e v e s e r c o m b a t i d o t a m b e m d e f o r m a a s t u c i o s a e , s o b r e t u d o , s e c r e t a . V e j a - s e a
s e g u i n t e p a s s a g e m :
"No quiero sin embargo dejar de advertir al príncipe o la republica contra los que se haya conspirado que, cuando descubran una conjura (...) si encuentram que es grande y poderosa, no la desenmascaren hasta que estén dispuestos a aplastarla con fuerzas suficientes,
pues si obra de otra manera, verán su propia ruina. Por esoy deben utilizar toda su habilidad para el di- simulo, ya que los conjurados, al verse descubiertos, açudados por la necesidad, pierden todo respeto".
( 3 0 ) ( g r i f o a c r e s c e n t a d o ) P e l o q u e s e v ê , p a r e c e i n e s c a p a v e l a o g o v e r n a n t e , s o b a l g u m a s c i r c u n s t â n c i a s , a p e l a r a o s "arcana" p a r a m a n t e r - s e n o p o d e r . M a s a d o t a r t a l p r á t i c a c o m o p r i n c i p i o , m e s m o p a r a s u b j u l g a r m o v i m e n t o s s e d i c i o s o s , p o d e a c a r r e t a r e f e i t o s p e r v e r s o s , s e s e a d o t a p r i n c í p i o s m a i s p r o x i m o s d e u m a d e m o c r a c i a . P e l o m e n o s n a l e i t u r a d e u m o u t r o f i l o s o f o p o l i t i c o u m p o u c o p o s t e r i o r a M a q u i a v e l , quem c o l o c a e m t e r m o s l o g i c a e e t i c a m e n t e i r r e f u t á v e i s c o m o n e g a t i v a a a d o ç ã o d a p r a ; t i c a d a a ç ã o s e c r e t a . T r a t a - s e d e E S P I N O S A , q u e e m s u a o b r a p ó s t u m a ( 3 1 ) , a o p r o p o r u m E s t a d o i d e a l s e m o s v i c i o s q u e p e r c e b i a n o s p r i n c i p a d o s d e e n t ã o , d i z a r e s p e i t o :
"Reconheço, aliás, que não é muito possível manter se cretos os designios de semelhante Estado. Mas todos de vem reconhecer comigo que mais vale que o inimigo.' .co nheça os designios honestos de um Estado do que perma neçam ocultos aos cidadaos os maus designios de um des pota. Os que podem tratar secretamente dos negocios do Estado têm-no inteiramente em seu poder e, em tempo de paz, estendem armadilhas aos cidadaos, como as es tendem ao inimigo em tempo de guerra. Que o silêncio seja frequentemente util ao Estado, ninguém o pode ne gar; mas ninguém provara tambem que o Estado nao pode
subsistir sem o segredo. Entregar a alguém sem reser va a coisa pública e preservar a liberdade e completa^ mente impossível, e é loucura querer evitar um mal H geiro para admitir um grande mal. 0 mote daqueles que ambicionam o poder absoluto foi sempre que é do inte resse da cidade que os seus negocios sejam tratados secretamente, e outras sentenças do mesmo genero. Quan to mais estas se cobrem com o pretexto da utilidade , mais perigosamente tendem a estabelecer a escravi dão". ( 3 2 )
O u t r o n ã o e o p e n s a m e n t o d e B E N T H A M ( 3 3 ) q u a n d o , e m 1 7 7 5 , a o d i s c o r r e r s o b r e a s d i f e r e n ç a s e n t r e u m g o v e r n o l i v r e e u m d e £ p o t i c o , s a l i e n t a , d e n t r e o u t r a s c o n d i c i o n a n t e s , a d e q u e n o g o - . v e r n o l i v r e t e m o s o "... derecho concedido a los súbditos para examinar y analizar publicamente los fundamentos que asisten a todo acto de poder eje^ cido sobre ellos" (34). E m a i s a d i a n t e : "... la proposición de que la
legislatura tiene el deber de hacer accesible el conocimiento de su voluntad al pueblo es algo que estoy dispuesto a subscribir sin reservas". ( 3 5 )
A p r e o c u p a ç ã o b e n t h a m i a n a c o m a t r a n s p a r ê n c i a d a s a ç õ e s e £ t a t a i s e d e s e u s f u n d a m e n t o s e c o e t ã n e a a o s u r g i m e n t o d e u m f e n õ m e n o c h a m a d o d e " O p i n i ã o P u b l i c a " . T e r m o d e d i f í c i l c o n c e i t u a ç ã o , d e l e d i z B O N A V I D E S ( 3 6 ) q u e n ã o t e m u m a d e f i n i ç ã o p r e c i s a : d e p e n d e n d o d o a u t o r , e l a s e r i a a o p i n i ã o d e t o d o o p o v o , o u a p e n a s d a c l a s s e d o m i n a n t e , o u ' a i n d a d a s c l a s s e s i n s t r u i d a s . P a r e c e e l e c o n c o r d a r c o m J E L L I N E K , q u a n d o e s t e d i z q u e a O p i n i ã o P u b l i c a S £ r i a " o p o n t o d e v i s t a d a s o c i e d a d e s o b r e a s s u n t o s d e n a t u r e z a p o
l í t i c a e s o c i a l " ( 3 7 ) H i s t o r i c a m e n t e , p o r é m , o c o n c e i t o t e v e u m a t r a j e t ó r i a e r r a t i c a . S e p a r a H O B B E S a O p i n i ã o P u b l i c a t e m u m a c o n o t a ç ã o n e g a t i v a , p o r i n t r o d u z i r n o E s t a d o a b s o l u t i s t a o g e r m e d a c o r r u p ç ã o e d a a n a r q u i a , p a r a L O C K E a " l e i d a o p i n i ã o " e u m a v e r d a d e i r a l e i f i l o s o f i c a , s e r v i n d o para j u l g a r a v i r t u d e o u v i c i o d a s a ç õ e s . D e a c o r d o c o m R O U S S E A U , O p i n i ã o P u c l i c a e a " v e r d a d e i r a c o n s t i t u i ç ã o d o E s t a d o " . K A N T , r e s p o n d e n d o à p e r g u n t a " O u ê e o I l u m i n i s m o ? " , d i z q u e e l e c o n s i s t e e m f a z e r u s o p u b l i c o d a p r o p r i a r a z ã o e m t o d o s o s c a m p o s ; e o u s o q u e d e l a s e f a z . . . c o m o m e m b r o d a c o m u n i d a d e e d i r i g i n d o - s e a e l a . E s t e u s o p u b l i c o t e m d o i s d e s t ^ n a t a r i o s . P o r u m l a d o , s e d i r i g e a o p o v o , p a r a q u e s e t o r n e c a d a v e z m a i s c a p a z d e l i b e r d a d e d e a g i r ; p o r o u t r o , s e d i r i g e a o s o b e r a n o , o E s t a d o a b s o l u t o , p a r a m o s t r a r - l h e q u e e v a n t a j o s o t r a t a r o h o m e m n ã o c o m o a u m a " m a q u i n a " , m a s s e g u n d o a d i g n i d a d e . J a e m H E G E L , a O p i n i ã o P u b l i c a f i c a s i t u a d a n o m e s m o p a t a m a r q u e a s o c i e d a d e c i v i l , s e m o v e z o d a u n i v e r s a l i d a d e , e m f a c e d a d e s o r g a n i z a ç ã o d e s t a u l t i m a . A s s i m , a O p i n i ã o P u b l i c a , p a r a H E G E L , é a m a n i f e s t a ç ã o d o s j u i z o s , o p i n i õ e s e p a r e c e r e s d o s i n d i v í d u o s a c e r c a d e s e u s i n t e r e s s e s c o m u n s . P a r a M A R X , a O p i n i ã o P u b l i c a e f a l s a c o n s c i ê n c i a , i d e o l o g i a , p o i s n u m a s o c i e d a d e d i v i d i d a e m c l a s s e s , e m a s c a r a o s i n t e r e s s e s d a c l a s s e b u r g u e s a : o p u b l i c o n ã o e o p o v o , a s o c i e d a d e b u r g u e s a n ã o e a s o c i e d a d e g e r a l , o burgeois n ã o é o citoyen, o p u b l i c o d o s p a r t i c u l a r e s n ã o e a r a z ã o ( 3 8 ) .
P a r a e n t e n d e r q u a i s e r a m o r i g i n a l m e n t e a s f u n ç õ e s d a O p i n i ã o P Ú b l i c a , d e v e m o s e x a i m i n a r e m b r e v e s p a l a v r a s c o m o s e d a o n a s c i m e n t o d o E s t a d o m o d e r n o . C o m o d e s m a n t e l a m e n t o d a s o c i e d a d e f e u d a l , a q u a l e r a i m e d i a t a m e n t e p o l i t i c a ( c a d a e s t a d o s e a u t o - r e g u l a m e n t a v a , o s e n h o r f e u d a l e r a d e t e n t o r d o p o d e r e c o n ô m i c o e p o l i t i c o s i m u l t a n e a m e n t e , n ã o h a v i a u m o r g ã o q u e d e t i v e s s e o m o n o p o l i o d a v i o l ê n c i a l e g i t i m a e t c . ) s u r g e o E s t a d o m o d e r n o , s u r g i m e n t o e s s e q u e s e d a s o b o s i g n o d a s e p a r a ç ã o d a e s f e r a p o l i t i c a ( o a p a r e l h o e s t a t a l ) d a e s f e r a p r i v a d a d o s c i d a d ã o s ( o c o n j u n t o d a s r e l a ç õ e s s o c i a i s e n t r e p r o p r i e t á r i o s p r i v a d o s ) . M a s e s t a e s f e r a p r i v a d a a c a b a d e s e n v o l v e n d o u m a d i m e n s ã o " p u b l i c a " a m e d i d a e m q u e c o m e ç a m a s u r g i r a l g u m a s i n s t i t u i ç õ e s - j o r n a i s , s a l o e s d e c o n f e r ê n c i a , a s s e m b l e i a s d e c i d a d ã o s , c a f e s e t c - q u e i r ã o e r i g i r - s e e m l u g a r e s d e d i s c u s s ã o e p o l a r i z a ç ã o d a s c o r r e n t e s d e o p i n i ã o p r e s e n t e s n a s o c i e d a d e b u r g u e s a . C o m i s s o , "... a esfera publica política ... intermedia, através da opinião publica, o Estado e as necessidades da sociedade". (40) A O p i n i ã o P u b l i c a a d v e m a s s i m c o m o i n s t â n c i a p o l í t i c a c e n t r a l n a s r e l a ç õ e s e n t r e a s e s f e r a s p o l i t i c a e p r i v a d a s o b o E s t a d o m o d e r n o . É a t r a v é s d e l a q u e a b u r g u e s i a t e n t a i m p o r l i m i t e s à a t u a ç ã o d a a u t o r i d a d e , a o t e m p o e m q u e c o m b a t e o s e g r e d o c o m o c a r a c t e r í s t i c a d a a t u a ç ã o e s t a t a l , p o i s q u e r s u b m e t e r e s t a u l t i m a à l u z d a r a z ã o i l u s t r a d a . O r a , a p r o p r i a f u n ç ã o d a O p i n i ã o P u b l i c a n e s t e p e r i o d o c o r r e s p o n d e à r e a l i z a ç ã o , n o c a m p o s o c i a l , d o i d e a l d a I l u s t r a ç ã o .
E s t a , p o r s u a v e z , c o r p o r i f i c a a p r e t e n s ã o i l u m i n i s t a q u e a p r e s e n t a , n o c a m p o p o l í t i c o , a i n t e n ç ã o p r e c í p u a d e d e s v e n d a r o s s e g r e d o s d o s o b e r a n o , a s s i m c o m o n o c a m p o d a c i ê n c i a , q u e r d e s c o r t i n a r o s s e g r e d o s d a n a t u r e z a ( 4 1 ) . D e f a t o , o I l u m i n i s m o é u m a t e n d ê n c i a d u r a d o u r a , c a r a c t e r i z a d a p o r u m a a t i t u d e r a c i o n a l e c r i t i c a ( 4 2 ) , q u e t e m c o m o f u n ç ã o o c o m b a t e a o m i t o e a o p o d e r , e q u e "... Aplicada ao homem e às insti tuições humanas, ... significa que não há mais zonas de sombra no mundo social e politico. (...) Nao ha mais interditos, espaços extraterritoriais protegidos pelo privilégio da invisibilidade (...) Nao há mais investigações proibidas
(...)" (43).
A f u n ç ã o d e s t e m o v i m e n t o f i l o s ó f i c o t e m u m a i n t e n ç ã o p o l í t ^ c a e v i d e n t e :
"Se a Ilustraçao quer liberar um espaço de visibilidade irrestrita, é principalmente para desmascarar os opre^ sores. (—) Descrevendo as engrenagens incompreens^ veis do ancien regime, Michelet escreve: '0 que havia de mais tirânico na velha tirania era sua obscuridade . . . ' (...). 0 poder e essa zoologia imunda que pulula no pantano e rasteja na noite. Sua força esta em sua invisibilidade. É a partir dela que o poder estende seus tentáculos, vendo tudo e não sendo visto por nin guém ..." ( 4 4 )
