UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO SERIDÓ DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS SOCIAIS E HUMANAS
ESPECIALIZAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
LUAN DAVID PEREIRA DO NASCIMENTO
DIMENSIONANDO O VALOR PÚBLICO: proposta de indicadores de desempenho para um centro acadêmico de uma universidade pública através do Public Value Scorecard.
CURRAIS NOVOS 2017
LUAN DAVID PEREIRA DO NASCIMENTO
DIMENSIONANDO O VALOR PÚBLICO: proposta de indicadores de desempenho para um centro acadêmico de uma universidade pública através do Public Value Scorecard.
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao Departamento de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito final para obtenção do título de
Especialista em Administração Pública.
Orientadora: Profª Drª Andréa Cristina Santos de Jesus
CURRAIS NOVOS 2017
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro de Ensino Superior do Seridó - CERES Currais Novos
Nascimento, Luan David Pereira do.
Dimensionando o valor público: proposta de indicadores de desempenho para um centro acadêmico de uma universidade pública através do Public Value Scorecard / Luan David Pereira do Nascimento. - 2017.
56 f.: il. color.
Monografia (especialização) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ensino Superior do Seridó, Curso de Especialização em Administração Pública. Currais Novos, RN, 2017. Orientador: Profª. Drª. Andréa Cristina Santos de Jesus.
1. Administração pública - Monografia. 2. Valor público - Monografia. 3. Public Value Scorecard - Monografia. 4. Educação - Monografia. I. Jesus, Andréa Cristina Santos de. II. Título. RN/UF/BSCN CDU 35:37
LUAN DAVID PEREIRA DO NASCIMENTO
DIMENSIONANDO O VALOR PÚBLICO: proposta de indicadores de desempenho para um centro acadêmico de uma universidade pública através do Public Value Scorecard.
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao Departamento de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como requisito final para obtenção do título de Especialista em Administração Pública.
Aprovado em 16 de outubro de 2017.
Profª Draª Andréa Cristina Santos de Jesus Universidade Federal do Rio Grande do Norte
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de Direito e que se fizerem necessários, que assumo total responsabilidade pelo material aqui apresentado, isentando a Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN, a Coordenação do Curso, a Banca Examinadora e o Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do aporte ideológico empregado ao mesmo.
Conforme estabelece o Código Penal Brasileiro, concernente aos crimes contra a propriedade intelectual o artigo n.º 184 – afirma que: Violar direito autoral:
Pena – detenção, de 3 (três) meses a 1 (um) ano, ou multa. E os seus parágrafos 1º e 2º, consignam, respectivamente:
§1º Se a violação consistir em reprodução, por qualquer meio, no todo ou em parte, sem autorização expressa do autor ou de quem o represente, (...): Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa, (...).
§ 2º Na mesma pena do parágrafo anterior incorre quem vende, expõe à venda, aluga, introduz no país, adquire, oculta, empresta, troca ou tem em depósito, com intuito de lucro, original ou cópia de obra intelectual, (...), produzidos ou reproduzidos com violação de direito autoral.
Diante do que apresenta o artigo n.º 184 do Código Penal Brasileiro, estou ciente que poderei responder civil, criminalmente e/ou administrativamente, caso seja comprovado plágio integra l ou parcial do trabalho.
Currais Novos-RN, 16 de outubro de 2017.
Luan David Pereira do Nascimento Mat. 20162004829
Aos colegas de Caicó que me acompanharam durante essa jornada.
RESUMO
Em curso nas últimas décadas, a reforma gerencialista promoveu importantes alterações no serviço público de diversas nações e trouxe o foco para a busca pela eficiência, pelo atendimento as demandas da sociedade e pela descentralização das ações estatais, além de introduzir as práticas de accountability, compliance e transparência. Mais do que apenas buscar a eficácia de tais ações, a teoria do valor público quer mensurar o impacto das políticas públicas perante a população. Desta forma, propõem-se indicadores de desempenho para um Centro Acadêmico de uma universidade pública federal brasileira com base no Public Value
Scorecard, ferramenta criada pelo professor Mark Moore em 2003 que tem como escopo aferir
o valor público que as organizações entregam a sociedade. Para isso, realizou-se uma pesquisa documental nos registros institucionais do lócus de pesquisa para mapear os valores que são importantes para a entidade analisada, além de uma pesquisa com a alta direção, significat i va para avaliar como a gestão prioriza tais variáveis. Chegou-se a um conjunto de indicadores com base nas diretrizes propostas por Moore que podem estimar o valor público das ações efetuadas pelos administradores da unidade, com a ressalva de que tais indicadores podem ser detalhados e refinados ainda mais se outros stakeholders puderem ser escutados, tais como a comunidade acadêmica.
ABSTRACT
In the last decades, managerialism reform promoted important changes in the public service of several nations and brought the focus to the search for efficiency, meeting the demands of society and the decentralization of state actions, as well as introducing the practices of accountability, compliance transparency. More than just seeking the efficacy of such actions, public value theory wants to measure the impact of public policies on the population. Thus, performance indicators are proposed for an Academic Center of a Brazilian federal public university based on the Public Value Scorecard, a tool created by Professor Mark Moore in 2003 that aims to measure the public value that organizations deliver to society. For this purpose, a documentary research was carried out in the institutional records of the research locus to map the values that are important to the analyzed entity, in addition to a survey with the top management, to assess how management prioritizes such variables. We arrived at a set of indicators based on the guidelines proposed by Moore that can estimate the public value of actions carried out by unit administrators, with the proviso that such indicators can be further refined and refined if other stakeholders can be heard, such as the academic community.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Ilustração 1 – Importância das ações direcionadas para o valor público
Ilustração 2 – Modelo de retorno das ações efetuadas por organizações públicas Ilustração 3 – Triângulo estratégico do Public Value Scorecard
Ilustração 4 – Etapas de pesquisa
Ilustração 5 – Organograma do Centro A Ilustração 6 – Matriz SWOT do Centro A
Ilustração 7 – Evolução orçamentária do Centro A. Valores em reais Ilustração 8 – Cadeia de valor proposta para a unidade
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Indicadores de valor público
Quadro 2 – Indicadores de suporte e autorização Quadro 3 – Indicadores de capacidade operacional
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 10
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO 10
1.2 OBJETIVOS E IMPORTÂNCIA 12
2 REFERENCIAL TEÓRICO 14
2.1 A NECESSIDADE DE UMA GESTÃO PÚBLICA EFICAZ 14
2.2 UMA FERRAMENTA PARA MENSURAR O DESEMPEN HO :
BALANCED SCORECARD
17
2.3 UMA NOVA ALTERNATIVA: PUBLIC VALUE SCORECARD 22
3 DESENVOLVIMENTO DA PESQUISA 26
3.1 MÉTODO 26
3.1 LÓCUS DE PESQUISA 27
4 RESULTADOS 34
4.1 APRESENTAÇÃO DOS DADOS 34
4.2 PROPOSTA DE INDICADORES DE DESEMPENHO 37
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 48
REFERÊNCIAS 49
APÊNDICE A - QUESTIONÁRIO – INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS COM A ALTA GESTÃO
53
ANEXO A - AUTORIZAÇÃO PARA USO DO INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS
1 INTRODUÇÃO
Esta seção apresenta ao leitor, em apartada síntese, as mudanças estruturais ocorridas na Administração Pública nas últimas décadas com o advento do new public management. Depreende-se que tal recurso tem como objetivo caracterizar o ambiente de mudanças conjunturais em curso hodiernamente, culminando na problemática, na hipótese de pesquisa e nos objetivos gerais e específicos desse trabalho.
1.1 CONTEXTUALIZAÇÃO
As políticas públicas traduzem a forma como o Estado se aproxima dos seus cidadãos. Trata-se de um conjunto de atividades que possuem um escopo, um público-alvo e um efeito (impacto) que se deseja atingir sobre determinada área. Elas se constituem no principa l instrumento de ação governamental e é a partir delas que o cidadão efetivamente detém a percepção sobre a forma como o gestor público administra, aplica e articula os recursos provenientes da sociedade.
Deste modo, é mister repensar a forma de avaliação de tais ações governamentais, em um contexto marcado por vicissitudes e instabilidades que ocorreram nas últimas décadas sobre a dinâmica da atuação estatal. O declínio das políticas keynesianas trouxe um novo paradigma na configuração do Estado, a partir do momento que a doutrina expansionista de “bem-estar social” foi paulatinamente questionada pelos ideais do liberalismo econômico, da redução da atuação estatal, da desregulamentação dos mercados e da efetividade da atuação pública. Esse cenário está marcado por uma maior participação e interferência dos cidadãos nas decisões dos administradores governamentais, culminando assim em um novo olhar sobre o impacto que tais condutas trazem, a longo prazo, para a população.
Em âmbito brasileiro, essa conjectura traz um desafio adicional, considerando a ampla descentralização estatal1, a baixa efetividade do controle social2 e a desídia administrativa com o patrimônio público, o que culmina em alto índice de corrupção no seio estatal.3 Essas características traduzem a forma de desenvolvimento da Administração Pública, que saiu de um modelo patrimonial, transitou pela centralização dos processos por meio de uma burocracia
weberiana e agora se reestrutura para atender as demandas do cidadão-cliente através do new public management.
Implantado na metade da década de 90, o gerencialismo brasileiro ou a “nova administração pública” acompanhou o movimento internacional de redução do papel do Estado que já acontecia desde a década de 70 na Europa e na América do Norte. Capitaneado por Bresser-Pereira, então Ministro da Administração e Reforma do Estado do Governo Fernando Henrique Cardoso, a reestruturação estatal foi marcada por grandes entregas dos serviços públicos ao setor privado, contratualização, adoção de concessões e regulamentação, reforma de direitos no serviço público, extinção de órgãos, entidades e empresas públicsa, além da adotar diretrizes de responsabilização e eficiência – princípio constitucional emendado na Constituição de 1988.
A alta disfunção burocracia estatal, advinda da miríade histórica dos modelos gerencia is da Administração Pública, a pressão dos usuários (stakeholders) por uma maior qualidade nos prestação dos serviços, a escassez de recursos e a falta de planejamento4, impõem uma reflexão crítica sobre as formas de planejar e avaliar as ações estatais, o que inclui aventar a adoção de técnicas que possam mapear a percepção da população sobre os serviços públicos executados pelos agentes públicos.
1 O modelo federativo imposto pela Constituição de 1988 trouxe uma grande descentralização da execução das políticas públicas entre os três entes federais, estaduais e municipais, o que dificultou a aproximação dos serviços públicos com os cidadãos. Mais informações, ver: RIBEIRO, Patrícia Tavares . A descentralização da ação governamental no Brasil dos anos noventa: desafios do ambiente político-institucional. Ciência & Saúde Coletiva, Rio de Janeiro, v. 14, n. 3, p. 819-828, 2009. e LEITE. Cristiane Kerches da Silva. FONSECA. Francisco. Federalismo e Políticas Sociais no Brasil: impasses da descentralização pós -1988. Revista O&S, Salvador, v. 18, n. 56, p. 99-117, 2011.
2 Ferreti et al.(2016) aduzem que nas políticas públicas de saúde, por exemplo, o controle social é desconhecido por parcela considerável da população brasileira. Mais informações, ver: FERRETI, Fátima. et al. Participação da comunidade na gestão e controle social da política de saúde. Tempus, Actas de Saúde Coletiva, Brasília, v. 10, n. 3, p. 51-67, set. 2016.
3 O Brasil ainda mantém traços de uma administração patrimonialista, o que pode acarretar um maio r índice de corrupção no Estado. Para mais informações, ver: MATIAS-PEREIRA. José. Administração pública comparada: uma avaliação das reformas administrativas do Brasil, EUA e União Européia. Revista de Administraç ão Pública. Rio de Janeiro, v.42, n. 1, pag. 61-82, jan/fev. 2008.
4 CARNEIRO, R., MENICUCCI, TMG. Gestão pública no século XXI: as reformas pendentes. In : FUNDAÇÃ O OSWALDO CRUZ. A saúde no Brasil em 2030 - prospecção estratégica do sistema de saúde brasileiro : desenvolvimento, Estado e políticas de saúde. Rio de Janeiro: Fiocruz/Ipea/Ministério da Saúde/Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, 2013. Vol. 1. pag. 135-194.
Atualmente, tal realidade impõe novos desafios para os administradores públicos, que devem não apenas demonstrar a eficiência ou qualidade do gasto público, mas também o efeito que a ação estatal gera sobre a vida da população. Desta forma, surge à problemática: “Como
avaliar o impacto das ações das organizações públicas?”
Para mensurar tais implicações, Mark H. Moore, professor da Universidade de Harvard, propõe as linhas gerais do Public Value Scorecard, um conjunto de diretrizes que devem ser consideradas ao se mensurar o impacto das ações impostas pela Administração Pública e por organizações não-governamentais.
1.1 OBJETIVOS E IMPORTÂNCIA
Este trabalho tem como escopo propor indicadores de desempenho de gestão com base na ferramenta Public Value Scorecard para um Centro Acadêmico de uma universidade pública federal brasileira, considerando o contexto local e a necessidade de se mensurar a efetividade das ações executadas pelos administradores públicos.
Para se atingir tal objetivo, insta discorrer sobre a teoria do valor público, além do movimento gerencialista presente na Administração Pública no Brasil e em alguns países europeus e da América do Norte. Posteriormente, parte-se para o detalhamento de algumas ferramentas que podem ser utilizadas para avaliar a gestão pública: balanced scorecard e public
value scorecard. O intuito aqui é comparar tais ferramentais e verificar qual melhor se encaixa
na avaliação da ação pública. Pretende-se ainda analisar os resultados de um instrumento de coleta de dados e estruturar uma cadeia de valor como forma de se demonstrar a relação entre o monitoramento das variáveis e a geração do valor público.
O public value scorecard , ferramenta proposta para esse trabalho, é um novo instrumento de avaliação de organismos públicos e não governamentais que pode servir como base para avaliação da “efetividade” das ações governamentais. Efetividade é aqui entendida como a capacidade de a organização produzir o resultado que a sociedade espera. (SANDER, 1982) A importância do monitoramento das políticas públicas é defendida por Rolland (2015), que afirma que o uso de indicadores, avaliações e estatísticas se constituem em condições sine
qua non para se administrar no setor público.
Ressalta-se que a medição de desempenho pode retratar a atual performance das organizações, processo de construção que por si só impõe uma sistemática de reflexão e
desdobramento da missão, visão e valores, na compreensão dos objetivos macros pela alta gestão e pelos colaboradores e propicia o aprendizado da organização em face das mudanças conjunturais do ambiente em que atua. (MAIA, OLIVEIRA E MARTINS, 2008)
Ilustração 1 – Importância das ações direcionadas para o valor público. Fonte: Autor
A inepta eficiência dos modelos administrativos burocráticos que foram aplicados nos sistemas de gestão públicos nas últimas décadas impõe uma nova forma de repensar a miríade de controles existentes nesses sistemas, deslocando o foco do “processo em si” para “resultados” e para o cliente-cidadão, que anseia por serviços públicos de qualidade. Rezende (2009) sustenta que sistemas orientados para accountability (responsabilização), credibilidade e desenvolvimento gerencial estão alinhadas as novas tendências de governança pública.
Busca pelo valor público Análise e desdobramento da missão , metas e objetivos Indicadores, avaliações estatísticas Monitoramento adequado Aprendizado organizacional
2 REFERENCIAL TEÓRICO
O referencial teórico apresenta a evolução do new public management de forma detalhada, com vistas a situar o leitor sobre o movimento gerencialista em curso nos países da Europa e América do Norte a partir da década de 1970. Entender esse recorte justifica a importância da profissionalização da gestão pública orientada para as demandas da sociedade. Além disso, apresenta-se, de forma sucinta, a ferramenta Balanced Scorecard, idealizada precipuamente para o setor privado e adaptada para o setor público. Por fim, detalha-se o Public
Value Scorecard, ferramenta criada com o objetivo de mensurar o “valor público” nas
organizações públicas e não governamentais.
2.1 A NECESSIDADE DE UMA GESTÃO PÚBLICA EFICAZ
Moore e Khagram (2004) aduzem que o ponto de partida para entender o public value (“valor público”) é a alegação de que, da mesma forma que o objetivo de um gerente que atue em uma empresa privada é gerar valor privado, ou seja, “econômico”, no setor público, o objetivo é criar valor público, ou seja, “social”. Mais do que apenas mensurar os índices financeiros de economicidade ou eficiência, o administrador público deve mensurar o impacto dessas ações na vida dos cidadãos. (MOORE, 2002). Desta forma, depreende-se que o valor público pode ser descrito como a contribuição de determinada entidade para a sociedade.
A noção de valor público, formada nos anos 90, está atrelada diretamente ao surgime nto de movimentos reformistas de gestão da Administração Pública que remontam ao final da década de 70, especialmente nos Estados Unidos e Reino Unido. (DRABACH, 2010) No período pós-segunda guerra mundial, as nações – nomeadamente as da América do Norte e Europa – experimentavam um alto crescimento econômico, com grande intervenção do Estado na conjectura econômica e social, grande parte advento das políticas keynesianistas e do welfare
state. (GLADE, 2007)
No entanto, na esteira da crise do petróleo, que se arrastou por boa parte da década de 70 e abalou parte das economias desenvolvidas, tais intervenções começaram a ser questionadas. Some-se a isso o gradativo aumento de impostos para sustentar o serviço público, o “aparente” estado de ingovernabilidade com grandes problemas originários do conflito global e as significativas transformações culturais e tecnológicas em curso, que culminaram em gradativas medidas para a transformação da máquina pública. Tal cenário teve como contexto
político o afloramento de governos neoliberais5 – nomeadamente Ronald Reagan (Estados Unidos) e Margareth Thatcher (Reino Unido) – (ABRUCIO, 1997), influenciado pela disparidade da eficiência entre as iniciativas públicas e privadas e da burocracia weberiana predominante até então, considerada limitante e centralizadora em seus próprios processos e procedimentos, não atendendo as demandas dos contribuintes. (POLLIT, 1990)
Abrucio (1997) afirma que o managerialism britânico focou inicialmente na redução de pessoal e de custos gerais. Além disso, o movimento promoveu uma autonomia das agências estatais britânicas, desnacionalizou e privatizou empresas públicas, buscou a definição de papéis e atribuições das agências executivas por meio da técnica de administração por resultados (APO), além de promover uma descentralização estatal através da delegação de responsabilidades. Todas essas ações tiveram como escopo buscar uma maior eficiência na ação estatal. Aduz ainda o autor que os Estados Unidos não obtiveram o mesmo sucesso da empreitada britânica (corte de custos e pessoal), o que culminou posteriormente em um maior foco nos repasses do orçamento federal estadunidense aos governos locais, o que trouxe um relativo êxito da reforma americana durante esse período.
Tais práticas, baseadas fortemente na lógica de mercado, apresentavam suas limitaçõ es, não se adaptando totalmente ao setor público. (VIEIRA, 1997) Desta forma, Abrucio (1997) argumenta que no final da década de 80 houve uma paulatina transição da mera busca pela eficiência para a efetividade dos serviços públicos, focado na qualidade e nas aspirações do cliente-cidadão. Ainda no Reino Unido, o Citizen’s Charter, espécie de carta de serviços voltada ao cidadão, cujo compromisso era demonstrar as metas de qualidade dos serviços públicos (DOPICO, GUZMAN E GUZMAN, 2007), ilustra bem essas mudanças, que passava a considerar a satisfação do “cliente”. (JUSTEN, 2003) A descentralização das responsabilidades – como forma de aproximação da decisão aos jurisdicionados – e a “contratualização” – ou seja, parcerias público-privadas – além de concessões – dos serviços públicos a particulares – foram às características predominantes dessa etapa, que é chamada pela literatura de consumerism.
A noção de “cliente” e a excessiva busca pela eficiência introduzida pelo consumerism foi o ponto de discordância entre os teóricos do gerencialismo, já que a terminologia “cliente ” remete ao “individual”, enquanto que o termo “cidadão” remonta a um ideário de coletividade.
5 Ressalte-se que o gerencialismo não pode ser considerado característico de governos neoliberais. Na década de 80, por exemplo, o Partido Trabalhista da Austrália promoveu reformas de cunho gerencialista na Administração Pública daquele país. Mais informações, ver: HOOD, Christopher. A Public Management for All Seasons?. Public Administration, v. 69, n. 7, p. 3-19.2008.
Com isso, o Public Service Orientation (PSO) emergiu na segunda metade da década de 90 para resgatar a noção do “espaço público” e de proximidade dos serviços ao cidadão, não como um meio de escolha, mas sim de transformação das políticas públicas por aqueles que a recebem. (ABRUCIO, 1997) Nesse sentido, Guimarães (2000, p. 129) assevera que o PSO
(...) pode ser caracterizado por uma grande ênfase na qualidade do serviço e na análise custo/benefício, baseada no propósito de alcançar a excelência dos serviços públicos ; ações visando a trazer o poder de volta dos grupos nomeados para os grupos eleitos; a menor valorização do “paradigma do mercado” como elemento norteador da prestação dos serviços públicos. Inclui também o desenvolvimento do trabalho comunitário, a avaliação de demandas sociais e a garantia da participação popul ar na formulação de políticas e na avaliação dos serviços públicos. (Grifo nosso)
Com isso, o PSO traz novas reflexões sobre o paradigma gerencial, como responsabilização, qualidade, transparência, compliance e justiça. (ABRUCIO, 1997). Tais práticas estão sendo paulatinamente incorporadas nas gestões públicas modernas durante as duas últimas décadas, propagando-se não só na Europa e nos Estados Unidos, mas também nas economias em desenvolvimento, a exemplo do Brasil.
No Estado brasileiro, as primeiras diretrizes do gerencialismo foram introduzidas no primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso, em 1995, tendo com maior expoente o economista Luiz Carlos Bresser-Pereira. Como Ministro da Administração Federal e Reforma do Estado – MARE, Bresser-Pereira tinha como escopo encampar uma reforma de cunho gerencialista – em curso nos países desenvolvidos – para a Administração Pública brasileira. O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado foi o principal norteador dessas mudanças, que reunia objetivos e diretrizes envoltas nos conceitos de eficácia e eficiência – para Bresser-Pereira, sinônimos de governança – com orientação voltada para o cidadão. Além disso, o documento defendia uma restrição da atuação estatal para àqueles serviços considerados essenciais e propunha uma descentralização das ações locais e regionais sob responsabilidade da União para Estados e Municípios, fomentando a parceria entre esses entes. (MARE, 1995)
A Reforma Administrativa estava inserida em um contexto maior – plano de governo – , que previa ainda as reformas tributárias e da previdência social. O próprio Bresser-Pereira chega a afirmar que, como Ministro, só teve êxito na reforma do serviço público, cujo ápice se deu com a promulgação da Emenda Constitucional nº 19, de 1998, que mudou substancialme nte o serviço público federal. A Emenda 19 trouxe ao ordenamento jurídico, por exemplo, a criação de agências executivas e organizações sociais – que descentralizam o cumprimento de parte dos serviços públicos –, os contratos de gestão, a extinção da obrigatoriedade do Regime Jurídico
Único para os servidores da União6 e introduziu a “eficiência” como princípio basilar da Administração Pública brasileira. (BRESSER-PEREIRA, 1999) Ainda segundo Bresser-Pereira (1999) foram introduzidos orientações para a qualidade total (total quality control) e de desmonopolização de serviços considerados não essenciais – a exemplo das telecomunicações. Matias-Pereira (2008) argumenta que houve significativos avanços na Administr ação Pública brasileira nas últimas duas décadas, através da adoção de técnicas e ferramentas do setor privado que foram transpostos para a Administração Pública. Acentua, contudo, a fragmentação das mudanças impostas, a desarticulação política na condução da reforma do Estado e o foco predominante em “ajustes fiscais”, o que traria, em proscênio, um influxo para o desmantelamento dos serviços públicos. Além disso, aduz o autor que o Brasil possui um modelo híbrido que transita entre os resquícios do patrimonialismo e da burocracia e que as demais nações que implantaram o new public management ainda possuem dificuldade de avaliar os benefícios das reformas efetuadas.
Desse modo, a administração pública brasileira ainda precisa avançar e incorporar as novas práticas dos modelos administrativos das últimas décadas, que trazem um enfoque para o planejamento estratégico, para a eficiência e para a liberação de recursos mediante a performance.7 Urge, no entanto, pensar não só em ferramentas ou técnicas que promovam as mudanças, mas também trazer um enfoque em novas formas de medir e mensurar o impacto das atividades, ações e políticas públicas estatais, de forma a se quantificar a real viabilidade das ações operadas pelos agentes públicos.
2.2 UMA FERRAMENTA PARA MENSURAR O DESEMPENHO: BALANCED
SCORECARD
Robert Kaplan e David Norton desenvolveram na década de 90 o Balanced Scorecard – BSC, uma ferramenta originalmente direcionada ao setor privado que retirava o foco dos
6 Eficácia suspensa pela Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2135, de 2007, sem julgamento do mérito até a data de publicação deste trabalho. Para mais informações, ver: SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. Plenário suspende artigo da Constituição sobre contratações de servidores públicos (atualizada) . Disponível em: < http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=70650>. Acessado em 01 set 2017.
7 As universidades públicas federais brasileiras, por exemplo, necessitam atender os requisitos da Matriz OCC (Orçamento Custeio e Capital) para angariar recursos de investimento e custeio no Orçamento Geral da União. Para mais informações, ver: BRASIL. Decreto nº 7.233, de 19 de julho de 2010. Diário Oficial [da] Repúbl i c a Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 19 jul 2010. Seção 1, p. 29514.
índices exclusivamente financeiros de mensuração do desempenho organizacional – realidade dominante até então – para transitar em outras variáveis igualmente importantes, como as perspectivas dos clientes, dos processos de negócios e do aprendizado e crescimento institucional. Importa ressaltar que o BSC retirou o foco dos indicadores exclusivamente
ex-post – aqueles que são mensuráveis após a ocorrência do evento – para aqueles que ocorrem
concomitante e antes do evento (ex ante).
O BSC trabalha sob a égide de quatro perspectivas, sendo uma focada em medidas financeiras, considerada principal, e as outras três em medidas não financeiras. Cada perspectiva é composta de um número variável de indicadores e referências, que são definidas de acordo com o micro e o macroambiente da organização, com o objetivo de avaliar o desempenho corporativo. (KAPLAN E NORTON, 1996) Kaplan e Norton (1997) afirmam que o BSC tem como foco aninhar o planejamento estratégico com as operações na medida em que desdobra e demonstra quais metas devem ser alcançados para se atingir os objetivos estratégicos da organização.
A perspectiva “financeira” do BSC remonta a sustentabilidade contábil da empresa ao longo do tempo e pode ser interpelada em duas variáveis: receita e produtividade (eficiê nc ia operacional). (KAPLAN E NORTON, 2000) A perspectiva dos “clientes” se refere ao monitoramento do público-alvo de atuação da empresa e do mercado de atuação, enquanto que os “processos internos” dissertam sobre a otimização dos processos para a consecução das perspectivas anteriormente citadas. (PRIETO et. al, 2006) Por fim, “aprendizado e crescimento” é a perspectiva que traduz a forma como a empresa utiliza seu conhecimento para gerar um desenvolvimento a longo prazo. (NISEMBAUM, 2000)
Houve diversas tentativas de adaptar o modelo para a seara pública brasileira. Ruas (2003) formulou indicadores estratégicos com base nas perspectivas do BSC para um instit uto de fomento à pesquisa tecnológica vinculado ao governo do Estado de São Paulo. Os indicadores propostos pelo autor, fortemente ajustados, foram baseados nas quatro perspectivas do BSC e incluem índices de satisfação do cliente, apoio às políticas públicas, difusão do conhecimento, participação na elaboração de normas técnicas, receitas em pesquisa e desenvolvimento, tempo de pesquisadores dedicados a atividades administrativas, entre outros. Ghelman e Costa (2005) estruturaram um modelo baseado no BSC mudando significativamente as perspectivas impostas pela ferramenta original, sendo que as características predominantemente privadas foram transformadas para a realidade pública em seis perspectivas de avaliação: pessoas e modernização administrativa (aprendizado e crescimento no original), finanças e orçamento (finanças, no original), processos internos,
clientes e sociedade/cidadão (novas categorias). Concluem os autores que qualquer modelo de mensuração do desempenho na Administração Pública deve contemplar requisitos atrelados à eficiência, eficácia e efetividade.
Niven (2005, citado por Leite e Rezende, 2010) modelou uma proposta de BSC direcionado para a Administração Pública brasileira com foco nos resultados e centrada no cliente-cidadão. Nesse modelo, a perspectiva de “clientes” é substituída pelo “cidadão”, ao passo que os demais eixos mantêm nomes congêneres ao modelo original, mas sempre voltados ao encontro da realidade pública. Salione (2013), por outro lado, apresentou uma estruturação do BSC como ferramenta a ser usada pela Administração Pública na avaliação de desempenho nos contratos com organizações sociais de interesse público – OSCIP’s.
Em levantamento realizado nos tribunais de contas dos estados e municípios brasileiros, Silva e Mario (2015) verificaram que há uma predominância da ferramenta BSC nos sistemas de planejamento ou avaliação daquelas entidades. Aduzem os autores que a metodologia sempre é adaptada à realidade de cada entidade, o que muda substancialmente as perspectivas de avaliação dos macroprocessos estratégicos daqueles órgãos de controle.
Em âmbito internacional, Bolívar, Hernández e Rodríguez (2010) aplicaram o BSC para uma agência pública espanhola de serviços esportivos. Os autores reconheceram a importânc ia da ênfase em medidas não-financeiras para avaliação do desempenho em organizações públicas, apesar de criticarem a possível falta de indicadores quanto a qualidade e o desempenho da gestão em si. Northcott e Taulapapa (2010) afirmam que em virtude de as organizações públicas possuírem uma dificuldade de definir objetivos estratégicos, talvez o potencial do BSC para auxiliar a tomada de decisão possa não ser reconhecido. Em casos selecionados, Pucek e Spacek (2014) verificaram que o BSC clarifica os objetivos institucionais para aqueles que executam as atividades e ações. No entanto, afirmam os autores que alguns aspectos do BSC foram incompreensíveis para os gestores, especialmente no binômio entre concorrentes e parceiros. Por fim, ressaltam que boa parte da aplicação do BSC foi suspensa em virtude de mudanças políticas.
Percebem-se, dessa forma, variadas tentativas de adaptar o modelo para a realidade pública, algumas com relativo sucesso de aplicação. No entanto, a falta de uma matriz originalmente desenvolvida e com foco para as necessidades da Administração Pública permanece. Apesar de dar o merecido crédito à ferramenta idealizada por Kaplan e Norton, Moore (2003) apresenta três argumentos contrários à utilização do BSC em organizações sem fins lucrativos.
O primeiro argumento é que, por mais que as perspectivas do BSC enfatizem medidas não-financeiras de desempenho (processos internos, clientes e aprendizado e crescimento), o foco central da ferramenta continua precipuamente no crescimento dos lucros. Ou seja, todas as perspectivas continuam convergindo para o aumento da lucratividade (“perspectiva financeira”), o que difere totalmente da realidade pública. (MOORE, 2003) Kaplan e Norton – continua Moore – até afirmaram em trabalhos posteriores que a ferramenta poderia ser aplicada nas organizações públicas concentrando-se na “missão” das organizações em vez do “lucro”. No entanto, para Moore, o BSC enfatizou as medidas não-financeiras não com o objetivo precípuo de cumprir a missão da empresa, mas sim com o escopo final de maximizar os ganhos financeiros. Ou seja, as medidas financeiras, por si só, não poderiam sustentar o crescimento das organizações privadas a longo prazo, residindo aí a natureza conceitual da inaplicabilidade da ferramenta em organizações públicas e não governamentais. (MOORE, 2003) Para encerrar o primeiro argumento, o autor sugere que a melhor maneira de medir o valor criado por organizações públicas é desenvolver indicadores baseados na missão.
A segunda alegação é a noção de “clientes”. Moore argumenta que toda empresa privada deve promover a satisfação dos seus clientes. Em paralelo com as organizações públicas, o “cliente” seria o cidadão, público-alvo de determinada política ou ação pública. É aqui que reside à problemática. Quando os financiadores (Estado, agências de fomento, por exemplo) injetam recursos orçamentários em determinada entidade pública, elas não querem apenas a “satisfação” do cidadão, mas também a geração de um impacto (efetividade) das ações governamentais na realidade local ou nacional. (MOORE, 2003). Para exemplificar, o autor cita que os financiadores de uma política de qualificação de pessoas desempregadas não querem obter apenas a “satisfação” do cidadão, mas também gerar impacto econômico na distribuição de renda e fomentar a economia. Nesse contexto, a forma de promover a “satisfação” dos clientes difere significativamente nas iniciativas pública e privada.
Nas organizações clássicas privadas, o modelo de produção é aquele onde os financiadores (acionistas, por exemplo) injetam recursos para a produção de bens e serviços com o objetivo de “satisfazer” o consumidor final, que por sua vez paga pelo produto, bem ou serviço, que retorna para os financiadores. Dessemelhante, ocorre com as organizações públicas e não-governamentais, que devem monitorar o retorno não só para os financiadores, mas também a própria sociedade.
Ilustração 2 – Modelo de retorno das ações efetuadas por organizações públicas
Fonte: Autor
Em organizações públicas, o produto ou serviço “ofertado” é direcionado ao cliente-cidadão ou a própria sociedade (“clientes”), que retorna para a própria sociedade e para os financiadores ou provedores daquelas ações (tais como agências de fomento) ou o Estado (por meio de ministérios, secretarias ou departamentos) em forma de “valor público”. Tais atores são considerados por Moore (2003) como upstream costumers (“clientes a montante”), ou seja, atores que possuem interesse na efetividade das ações, não em forma de “lucro”, mas de “impacto” (propagação das ações). Desta forma, a identificação destes atores se constitui no fator-chave para a sobrevivência das organizações públicas.
Por fim, a terceira premissa é a concepção de “vantagem competitiva” imbuída no BSC. Moore (2003) argumenta que existe uma irresolução para as instituições públicas ao definir e m se o objetivo destas é estabelecer um diferencial em relação a outras organizações públicas ou se o escopo na verdade seria fortalecer aquela determinada área de atuação (educação superior, cultura, saúde, por exemplo), em uma “rede de cooperação mútua” entre as entidades. Obviamente, as entidades e órgãos públicos competem entre si para obterem mais recursos no orçamento central. O autor destaca, no entanto, que as organizações sem fins lucrativos devem ser parceiras na resolução dos problemas, já que dificilmente uma única entidade consegue resolver os problemas de determinada área, considerando que as organizações públicas possuem recursos escassos. (MOORE, 2003). Com isso, sugere que as instituições públicas devem formar parcerias, para que os problemas possam ser resolvidos ou mitigados juntos.
É nesse cenário que Moore (2003) propõe uma avaliação por meio de indicadores baseados na missão, com o objetivo de mensurar o valor público, ou seja, o impacto das ações
• • Financiad ores Estado Governo • • Produção • • Produto Serviço Cliente-cidadão Sociedade Valor público Retorno
e políticas desencadeadas pelas organizações sem fins lucrativos e pelos órgãos governamentais.
2.3 UMA NOVA ALTERNATIVA: PUBLIC VALUE SCORECARD
Mark H. Moore, professor da Kennedy School, vinculada a Universidade de Harvard, lançou em 2003 as bases do Public Value Scorecard, ferramenta com o objetivo de avaliar o desempenho da gestão na administração pública e mensurar o impacto das políticas públicas na sociedade. Moore (2003) propõe a avaliação do desempenho da organização pública ou não-governamental com base em três diretrizes, que formam uma espécie de círculo de valor (“strategic triangle”), as quais ele chama de “public value strategy”.
A primeira variável dessa estratégia se chama “social mission” (missão social) e, argumenta o autor, trata do objetivo final da organização, ou seja, a missão, o propósito para o qual a organização foi criada. Está relacionada com o “valor supremo” que a organização deseja alcançar. Nas empresas privadas, o “valor” seria a geração de lucros para os acionistas; na administração pública, ao contrário, a geração de valor está diretamente relacionada a um fim “social”. (MOORE, 2003) Deste modo, a avaliação do “public value” passa pela avaliação do cumprimento da missão da organização. O próprio Moore, mais tarde, alargou a abrangência da terminologia de “social mission” para “public value”, por entender que todas as atividades da organização pública geram valor público. (MOORE, 2012)
O segundo ponto do triângulo é “legitimacy & support” (legitimidade e suporte). Essa variável reside no fato de que a organização pública precisa ter atenção a aqueles que a financiam – na figura dos upstream costumers, ou seja, as entidades que dão “suporte” as políticas a serem executadas (Estado, agências de fomento, dentre outros), bem como aos beneficiários das ações, que recorrem e procuram os serviços ou produtos ofertados. Para Moore, esses atores “legitimam” as atividades desenvolvidas pela organização. (MOORE E KHAGRAM, 2004) Para corroborar tal argumento, Moore (2003) afirma que as organizações públicas não podem simplesmente se autodenominar criadoras de valor público, mas elas devem ser legitimadas, reconhecidas pela efetividade das suas ações pelo usuário final (cliente-cidadão) e também pelos financiadores, em um verdadeiro processo de aprovação e assentimento das ações desenvolvidas.
O último princípio é “organizational capabilities” (capacidade organizacional) e faz referência não só aos recursos que a organização dispõe para atingir seus objetivos, mas também as parcerias com outras organizações congêneres com o intuito de se criar ou aumentar o impacto das ações em determinado setor (MOORE, 2003). Esse elemento é importante considerando que os recursos são limitados e frequentemente não é possível resolver todos os problemas sozinho ou com uma única ação isolada (MOORE, 2012). Estruturado, o triângulo estratégico assume a seguinte forma:
Ilustração 3 – Triângulo estratégico do Public Value Scorecard
Fonte: adaptado de Moore (2003)
Moore (2003) assevera que há uma “pirâmide de valores” com objetivos, metas e estratégias que, juntos, permitem o reconhecimento das ações que são necessárias para se alcançar a “missão social”. No entanto, nem sempre é fácil definir essas ações, pois a missão geralmente é algo intangível que é difícil de mensurar. (MOORE, 2003) Para mitigar tal problema, o autor recomenda
(...) for example, is that the general ideas of mission define the "ends" of the organization (i.e. the valued results), while the more particular goals and objectives describe the "means" the organization relies upon to achieve the desired results. A handy way to think about this conception is that there is some kind of "value chain" or "logic model" that specifies the relationship between desired outcomes on one hand, and the resources, processes, activities, and outputs that are required to achieve the desired results.. (MOORE, 2003, pag.13)
Valor público
Legitimidade e
suporte
Capacidade
Desta forma, a criação de uma “cadeia de valor” ou um “modelo lógico” que demonstre a ligação entre os objetivos e metas (que são mais facilmente mensuráveis) e a missão pode se constituir em um meio efetivo de se chegar ao valor público. Esse tipo de mapeamento permite demonstrar a organização como o engajamento em tais objetivos e metas podem contribuir para a efetividade das políticas macro estratégicas, com a posterior criação de pulic value. Contudo, Moore (2003) acentua que os indicadores não devem avaliar apenas os resultados (a posteriori), mas especialmente de forma contínua e monitorada (concomitante), o que permite revisar e ajustar o processo durante a execução.
Esse monitoramento também deve ser direcionado para a “capacidade organizaciona l ”, que não deve levar em conta somente a própria organização, mas também os “parceiros”, ou seja, as entidades que também atuam naquele setor. Moore (2003) distingue a terminolo gia “capacidade operacional” em vez de “capacidade organizacional” ressaltando que no setor público as organizações trabalham conjuntamente para a resolubilidade do problema a ser enfrentado, sendo coparticipes e influenciadoras nos resultados gerados pelas organizações do setor. Por fim, Moore (2003) destaca a importância do monitoramento dos stakeholders – todos aqueles que financiam as atividades organizacionais, que trabalham na organização, que mantêm relacionamento ou que são impactados por ela –, que devem ser pensados como um meio de “suporte e legitimidade” para se atingir a missão e não como um fim em si. Cada categoria de stakeholders podem ser isoladas em uma “conta de acreditação” que podem ser mensuradas pela quantidade e pela qualidade das relações interinstitucionais.
Apesar de ser uma ferramenta relativamente recente (criada em 2003), existem algumas experiências de aplicação, a exemplo de Azevedo (2012), que propôs um sistema de avaliação de desempenho para uma entidade sem fins lucrativos brasileira com base nas questões de Otley (1999). Afirma a autora que o PVS não necessita de planejamento estratégico para executa- lo, apesar de ser recomendado o fazê-lo, considerando que os objetivos estratégicos são os balizadores necessários para verificar se as metas mensuradas pelos indicadores foram atingidas ou não.
Viscusi, Castelli e Batini (2014) elaboraram um “framework” (quadro com estrutura de ferramentas, métodos e técnicas) para iniciativas de transparência e dados abertos de governos da Europa meridional com diversos indicadores que foram criados através das variáveis de “bem-estar social” e “capacidade organizacional”. Tais indicadores possuem o intuito de se avaliar o “valor social” – termo cunhado pelos autores para uma ação que agrega valor e gera impacto em determinada variável.
Já Portulhak e Espejo (2014), após aplicarem o PVS em um hospital universitár io público, ressaltaram que a quantidade de indicadores aumenta conforme a complexidade da atividade e recomenda, para esses casos, que a unidade mantenha um bom número de indicadores para aferir corretamente a criticidade de todos os processos da organização.
3 DESENVOLVIMENTO DA PESQUISA
3.1 MÉTODO
O desenvolvimento do trabalho foi realizado no período de 01 de agosto a 13 de outubro de 2017, sendo planejado em três etapas. A primeira etapa foi à realização de uma pesquisa documental em registros institucionais e artigos sobre os temas “public value”, “public value
scorecard” e “new public management” nos repositórios Scientific Electronic Library Online
(SCIELO) e Directory of Open Access Journals (DOAJ), bem como de livros sobre o tema “valor público” na Biblioteca Central Zila Mamede, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Pádua (1997, p. 62) define a pesquisa documental como aquela que “é realizada a partir de documentos, contemporâneos ou retrospectivos, considerados cientificamente autênticos (...)”.
Priorizou-se tal método de pesquisa por ser de baixo custo, de fácil pesquisa e por não exigir um contato prévio com os sujeitos da pesquisa. (Gil, 2002) Guba e Linconl (1981) asseveram que a pesquisa documental serve ainda para ratificar ou validar as informações coletadas por outro instrumento de dados, que será descrito a seguir.
Para refinar a construção dos indicadores de desempenho (objetivo deste trabalho), buscou-se um instrumento de coleta de dados, optando-se por um questionário dirigido a direção da unidade pesquisada. Gil (1999, p. 128) diz que tal ferramenta é estruturada “por um número mais ou menos elevado de questões apresentadas por escrito às pessoas, tendo por objetivo o conhecimento de opiniões, crenças, sentimentos, interesses, expectativas, situações vivenciadas etc.” Cabe ressaltar que o questionário foi escolhido em detrimento da entrevista em virtude da distância geográfica entre o pesquisador e a direção da unidade.
O questionário foi adaptado com base no estudo de Azevedo (2012) sobre valor público, sendo detalhado conforme o Apêndice A. A autorização de uso do instrumento de coleta de dados está contida no Anexo A. O instrumento foi enviado para a direção da unidade, via e-mail, após contato telefônico introdutório sobre a questão de trabalho, sendo respondido no mesmo dia. Composto majoritariamente por questões abertas, evidencia-se que a pesquisa possui um caráter qualitativo, ao permitir a análise das respostas empreendidas pela direção do centro acadêmico pesquisado. Corroborando tal assertiva, Denzin e Lincoln (2006) afirma m que a pesquisa qualitativa pressupõe uma análise de algum fenômeno sob alguma ótica ou visão
em particular, com o escopo de entender as dinâmicas ou relações entre os atores que participam da ação.
Com o instrumento de coleta de dados preenchido pela direção (sujeitos da pesquisa), passou-se a terceira etapa, ou seja, ao detalhamento dos resultados do questionário e a estruturação dos indicadores de desempenho, conforme as diretrizes propostas por Moore (2003). Para realizar a correlação entre a missão organizacional e os indicadores a serem propostos, formulou-se uma cadeia de valor conforme ensina Porter (1985). Pretendeu-se aqui tão somente sugerir os indicadores e o valor público (impacto) que os monitoramentos destas variáveis podem trazer ao centro acadêmico pesquisado.
Ilustração 4 – Etapas de pesquisa
Fonte: Autor
3.2 LÓCUS DE PESQUISA
O lócus da pesquisa é um centro acadêmico de uma universidade pública federal brasileira – esta unidade será nomeada aqui como “Centro A”. O Centro A é um dos 08 (oito) Centros Acadêmicos que compõe a universidade federal investigada.8 Na estrutura hierárquica, os centros acadêmicos são unidades organizacionais que congregam diversos departamentos acadêmicos, com o escopo de executar as ações de ensino, pesquisa e extensão.9 O Centro A é a única unidade da instituição no interior do Estado e se desdobra em dois campi – localizados
8 UFRN. Resolução nº 004/95-CONSUNI. Cria o Centro Regional (...) e os Departamentos Acadêmicos respectivos. Boletim, Natal, RN, 28 abr. 1995. Disponível em: < https://sigrh.ufrn.br/sigrh/downloadArquivo?idArquivo=97268&key=0db43c70e7d5484f218c9fd8138c 8f21>. Acesso em: 30 nov. 2016.
9 Estatuto da UFRN. Sistema Integrado de Gestão de Recursos Humanos - SIGRH, Natal. Disponível em: <https://sigrh.ufrn.br/sigrh/public/colegiados/anexos/estatuto_ufrn_2009.pdf>. Acesso em: 30 nov 2016.
Pesquisa documental •Documentos institucionais •Valor público Aplicação do instrumento de coleta de dados •Questionário Detalhamento e proposição dos indicadores •Cadeia de valor •Indicadores
nas cidades de Caicó e Currais Novos.10 Esse caráter desconcentrado promove um desafio adicional aos gestores do centro, em virtude da distância da Administração Central – aproximadamente 280 quilômetros, localizada em Natal – e entre os campi – aproximadame nte 100 quilômetros.
O centro possui 1.496 alunos de graduação (dados de junho de 2017) divididos em 13 (cursos) de graduação: administração, letras – português e espanhol –, turismo (Campus Currais Novos), além de ciências contábeis, direito, história – licenciatura e bacharelado -, geografia – licenciatura e bacharelado –, matemática, pedagogia e sistemas de informação (Campus Caicó).11 No âmbito da pós-graduação em sentido estrito, são dois cursos: Programa de Pós-Graduação em Geografia (em parceria com o Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes), instalado em Caicó, e o Programa de Pós-Graduação em Letras, instalado em Currais Novos. O Centro A é subdivido em 08 (oito) departamentos acadêmicos, sendo 02 (dois) em Currais Novos: Letras (DLC) e Ciências Sociais e Humanas (DCSH) e 06 (seis) em Caicó: Ciências Exatas e Aplicadas (DCEA), Direito (DIR), Educação (DEDUC), Geografia (DGC), História (DHC) e Computação e Tecnologia (DCT).12
O atual normativo regimental interno da unidade data de 200713 que impõe a estrutura organizacional da figura a seguir.
10 UFRN. Resolução 08/07-CONSUNI. Aprova o Regimento Interno do Centro de Ensino (...). Boletim, Natal, RN, 19 dez 2007. Disponível em: < https://sigrh.ufrn.br/sigrh/
downloadArquivo?idArquivo=77959&key=407670428b61171fd 5ee94b091736790>. Acesso em: 30 nov. 2016. 11 Consulta de Cursos - Graduação. Sistema Integrado de Gestão de Atividades Acadêmicas - SIGAA, Natal. Disponível em: < https://sigaa.ufrn.br/sigaa/public/curso/lista.jsf?nivel=G&aba=p -graduacao>. Acesso em: 30 nov 2016.
12 Departamentos da UFRN. Sistema Integrado de Gestão de Atividades Acadêmicas - SIGAA, Natal. Disponível em: < https://sigaa.ufrn.br/sigaa/pub lic/departamento/lista.jsf?aba=p-academico>. Acesso em: 30 nov 2016.
13 UFRN. Resolução 08/07. Aprova o Regimento Interno do Centro de Ensino (...). Boletim, Natal, RN, 19 dez
2007. Disponível em: <
https://sigrh.ufrn.br/sigrh/downloadArquivo?idArquivo=77959&key=407670428b61171fd 5ee94b091736790>. Acesso em: 30 nov. 2016.
Ilustração 5 – Organograma do Centro A
Fonte: Autor
O Conselho Deliberativo do Centro é o órgão máximo de deliberação desta unidade, com funções consultivas e normativas sobre matérias acadêmicas, científicas, culturais, artísticas, administrativas, orçamentárias, financeiras e de recursos humanos do Centro A. A Direção de Centro, por outro lado, é o órgão executivo, encarregado do planejamento, da superintendênc ia, da coordenação, da avaliação e do controle de todas as atividades desta Unidade da Instituição. As assessorias competem prestar auxílio à Direção em questões de ordem administrat iva, acadêmica, financeira, patrimonial e de infraestrutura.
A Secretaria Geral é o órgão central do sistema administrativo do Centro, tendo funções de controle de protocolo e arquivo, transporte, gestão de pessoas e planejamento. Os demais setores se encarregam de funções específicas de orçamento e finanças, gestão do patrimônio , tecnologia da informação, bibliotecas, laboratórios e almoxarifado. Além disso, há uma unidade
Conselho Deliberativo Direção de Centro Assessorias Secretaria Geral Almoxarifado Patrimônio Setor de Execução Orçamentária Bibliotecas Setoriais Museu Departamentos Coordenações
suplementar, um museu, localizado no centro do município Caicó, fora do campus. Dentro dessa estrutura estão alocados 55 servidores integrantes da carreira técnico-administrativa em educação e 158 servidores da carreira do magistério superior, incluindo aí efetivos e temporários. (set/2017)14
A missão da universidade e, por consequência, do Centro A é
“(...) educar, produzir e disseminar o saber universal, preservar e difundir as artes e a cultura, e contribuir para o desenvolvimento humano, comprometendo -se com a justiça social, a sustentabilidade socioambiental, a democracia e a cidadania.” (UFRN, 2010)15
Não há missão ou visão oficializadas para a instituição. Desta forma, para avaliar o ambiente macro e micro-organizacional, propõe-se uma análise pela matriz SWOT, que permite emitir uma “radiografia” da situação atual da organização. A utilidade da ferramenta está em oferecer uma avaliação do ambiente interno (forças e fraquezas) e externo (ameaças oportunidades), “que quando interconectadas fornecem uma base sólida na tomada de uma decisão.” (GONÇALVES et al. 2010, p. ) A principal utilidade desta ferramenta é permitir identificar “o grau em que as forças e fraquezas atuais são relevantes para, e capazes de, lidar com as ameaças ou capitalizar as oportunidades” no ambiente onde a organização atua”. (JOHANSSON E SCHOLES, 2007) O resultado da análise SWOT é mostrado a seguir.
14 Total de técnicos e docentes por unidade. Sistema Integrado de Gestão de Recursos Humanos - SIGRH, Natal. Disponível em: <https https://sigrh.ufrn.br/sigrh/public/home.jsf>. Acesso em: 01 set 2017.
15 UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE. Plano de Desenvolvimento Institucional 2010-2019. Disponível em: < http://www.ufrn.br/resources/documentos/pdi/PDI-2010-2019-final.pdf>. Acesso em: 01 set 2017.
Ilustração 6 – Matriz SWOT do Centro A
Fonte: Autor
PO NTO S FORTES • GESTÃO MACRO • - Acessibilidade da gestão
• - Estrutura organizacional mais flexível e menos ‘engessada’, permitindo inovações • ESTRUTURA FÍSICA
• - Reformas estruturais recentes nos blocos de aulas e laboratórios
• - Instalações físicas nova de apoio ao ensino, como auditório e laboratórios de pós-graduação
• GESTÃO DE PESSOAS
• - Proximidade (física) entre os colaboradores de trabalho, permitindo uma maior agilidade nos processos
PONTOS FRACOS • GESTÃO MACRO
• - Distanciamento e falta de autonomia em relação à Administração Central • - Pulverização da gestão em dois campi (Caicó e Currais Novos)
• - Falta de padronização dos processos organizacionais • - Comunicação organizacional
• ACADÊMICO
• - Baixa quantidade de projetos de pesquisa e extensão
• - Quantidade incipiente de cursos stricto sensu (mestrado e doutorado)
• - Falta de cursos vocacionados para o desenvolvimento socio-econômico da região • ORÇAMENTO E FINANÇAS
• - Recursos limitados (se comparados a outros Centros) • GESTÃO DE PESSOAS
• - Baixa retenção de servidores técnico-administrativos • - Dificuldades de retenção de professores doutores • - Rotatividade de pessoal (turnover)
• - Baixo quantitativo de servidores • ESTRUTURA FÍSICA
• - Estrutura física deficiente nos prédios administrativos
• - Falta de equipe, equipamentos e estrutura de segurança nos Campi
OPORTUNIDADES • ACADÊMICO
• - Aumento da quantidade de projetos de pesquisa e extensão, voltados e integrados com a comunidade
• - Criação de novos cursos (graduação, mestrado e doutorado) vocacionados para a região • - Oportunidades de financiamento junto à entidades de fomento (ex: FINEP, CAPES) • GESTÃO MACRO
• - Oportunidade de uma maior descentralização da gestão junto à Administração Central AMEAÇAS
• IMPACTO ORÇAMENTÁRIO
• - Crise econômica com diminuição de recursos • LEIS, REGULAMENTOS E NORMAS
• - Disfunções burocráticas e procedimentos demorados • GESTÃO MACRO
• - Dificuldades da Política de Interiorização pela Administração Central (alheio ao Centro A)
• POLÍTICO-SOCIAL
• - Falta de políticas públicas para conter a evasão escolar em virtude das condições socio-econômicas dos alunos da região
Depreende-se que o fator orçamentário é um dos maiores riscos a continuidade da gestão do Centro A, sobretudo quando se verifica nas resoluções de distribuições dos recursos orçamentários que o Centro A é um dos últimos Centros em termos de recursos orçamentár ios. Abaixo uma série histórica do período 2010-2017:
Ilustração 7 – Evolução orçamentária do Centro A. Valores em reais (R$).
Fonte: Autor
Em 2010, o orçamento do Centro A era de R$ 738.445, o mais baixo entre os Centros Acadêmicos existentes até então, já que nesse mesmo ano todos os outros Centros já possuíam um orçamento de despesas correntes acima de R$ 1 mi.16
Em 2014, o Conselho de Administração (CONSAD) da universidade instituiu a Resolução nº 060/2014, que definiu novos critérios para a distribuição orçamentária dos recursos de despesas correntes entre os Centros Acadêmicos e Unidades Acadêmicas Especializadas da instituição. A resolução prevê um período de 04 (quatro) anos, a contar de 2014, para adequação das unidades aos critérios do novo modelo e instituiu um Fundo de Compensação Orçamentária, que cobrirá eventuais perdas dos Centros e Unidades (em relação ao orçamento de 2014) que obtiverem um decréscimo após a aplicação do modelo.17
16 O orçamento interno de distribuição de “outras despesas correntes ” demonstra que o Centro A era o único Centro Acadêmico da instituição que não tinha atingido um orçamento da ordem de R$ 1 mi no ano de 2010. Para mais informações, ver: UFRN. Resolução 010/2010-CONSA D. Aprova a distribuição interna do orçamento da Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN, para o exercício financeiro de 2010. Boletim, Natal, RN,
20 mai 2010. Disponível em:
<https://sigrh.ufrn.br/sigrh/downloadArquivo?idArquivo =297115&key=31d618810501e 47f0a 7d356ca3ff2536>. Acesso em: 01 set. 2017.
17 A resolução 060/2014-CONSA D prevê 07 (sete) critérios para distribuição dos recursos orçamentários entre as unidades da instituição. São contemplados esforço acadêmico, número de alunos, áre a construída, ações de
2010 738.445 2011 1.105.058 2012 1.286.305 2013 1.350.620 2014 1.496,513 2015 1.496,513 2016 1.496,513 2017 1.496,513
Nesse sentido, com a execução do modelo (2015, 2016, 2017) o Centro A obteve valores abaixo do orçamento de 2014, o que exigiu o acionamento do Fundo de Compensação Orçamentária para compensação das eventuais perdas. Como o limite para compensação é o valor do orçamento de 2014, o Centro A manteve os valores do orçamento de 2014. Isso é um ponto fraco que torna necessária a adoção de medidas para se atingir os critérios da referida resolução, o que consequentemente fomentará a adoção de mecanismos de expansão do ensino, pesquisa e extensão.18
pesquisa, extensão, entre outros. Mais informações, ver: UFRN. Resolução 060/2014-CONSA D. Institui modelo para distribuição dos recursos orçamentários de custeio entre os Centros Acadêmicos e as Unidades Acadêmicas Especializadas da UFRN. Boletim, Natal, RN, 29 dez 2014. Disponível em: <https https://sigrh.ufrn.br/sigrh/downloadArquivo?idArquivo=2314481&key=ea49fc578593936229b46ba721e 5f05a>. Acesso em: 01 set. 2017
4 RESULTADOS
Nesta etapa apresentam-se os resultados com o detalhamento das respostas do instrumento de coleta de dados (questionário) aplicado para a alta direção da unidade, bem como dos indicadores de desempenho propostos para a unidade. Apresenta-se ainda uma correlação dos indicadores propostos através de uma cadeia de valor. Os dados coletados na entrevista (questionário do Apêndice A) serviram de insumo para elaboração dos indicadores de desempenho.
4.1 APRESENTAÇÃO DOS DADOS
A primeira necessidade constatada pelo instrumento de coleta de dados é a falta de uma missão, visão e valores específicos para a unidade, tendo em vista que as realidades locais dos
campi em estudo são completamente diferentes da Administração Central da instituição,
localizada na capital. Com base na realidade local e nas pretensões da atual direção, propõe-se a seguinte missão: “fomentar o progresso socioeconômico da região através da promoção do ensino, pesquisa e extensão, sempre integrados as demandas e necessidades da comunidade e da realidade local, promovendo a justiça social, a cultura regional e o desenvolvime nto nacional”.
Essa proposta reflete a missão institucional (da universidade como um todo), mas preserva as características e o valor regional do Centro naquela comunidade. Os valores são aqueles comportamentos, atitudes e virtudes celebradas pela comunidade acadêmica e que contribuem para uma melhor eficiência nos processos de alcance de metas. Os valores propostos, com base nos resultados do instrumento de coleta de dados e do Plano de Desenvolvimento Institucional19 são: “cultura transparente”, “orientação para resultados”, “participação da comunidade nas decisões”, “humanização das relações”, “diversidade de opiniões”, “fortalecimento dos canais de comunicação” e “fomento a interiorização”.
19 UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE. Plano de Desenvolvimento Institucional 2010-2019. Disponível em: < http://www.ufrn.br/resources/documentos/pdi/PDI-2010-2019-final.pdf>. Acesso em: 01 set 2017.
