CURSO DE MESTRADO EM ENGENHARIA DE PRODUÇÃO TURMA ESPECIAL FOZ DO IGUAÇU
SILVANA BORGHELOT CORDEIRO
AS PRÁTICAS DE GESTÃO ESCOLAR DAS INSTITUIÇÕES
PÚBLICAS DE ENSINO FUNDAMENTAL E MÉDIO EM
FOZ DO IGUAÇU-PR
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
FLORIANÓPOLIS
AS PRÁTICAS DE GESTÃO ESCOLAR DAS INSTITUIÇÕES
PÚBLICAS DE ENSINO FUNDAMENTAL E MÉDIO EM
FOZ DO IGUAÇU-PR
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção da Universida-de FeUniversida-deral Universida-de Santa Catarina como requisito parcial pa-ra a obtenção do gpa-rau de Mestre em Engenharia de Pro-dução.
Orientadora: Profª. Angelise Valladares, Dra.
Cordeiro, Silvana Borghelot.
As práticas de gestão escolar das instituições públicas de ensino fundamental e mé-dio em Foz do Iguaçu-PR
Silvana Borghelot Cordeiro. -- Florianópolis, SC : [.], 2004 Orientadora: Angelise Valladares.
Dissertação (mestrado) - Universidade Federal de Santa Catarina, Engenharia de Produção e Sistemas.
1. Gestão da educação. 2. Produção da gestão educacional. 3. Participação. 4. Gestão de sistemas produtivos educacionais. I. Valladares, Angelise. II. Universidade Federal de Santa Catarina. III. Título.
AS PRÁTICAS DE GESTÃO ESCOLAR DAS INSTITUIÇÕES
PÚBLICAS DE ENSINO FUNDAMENTAL E MÉDIO EM
FOZ DO IGUAÇU-PR
Esta dissertação foi julgada e aprovada para a obtenção do grau de Mestre em Engenharia de Produção no Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção da Universi-dade Federal de Santa Catarina.
Florianópolis, 20 de fevereiro de 2004.
______________________________ Prof. Edson Pacheco Paladini, Dr.
Coordenador do Programa
BANCA EXAMINADORA
__________________________________ Profª. Angelise Valladares, Drª. Universidade Federal de Santa Catarina
Orientadora.
__________________________________ Prof. Gerson Rizzatti, Dr.
Universidade Federal de Santa Catarina
__________________________________ Profª. Marli Dias de Souza Pinto, Drª. Universidade Federal de Santa Catarina
Ao Sergio, companheiro das aventuras, ao re-bento Lucas e à Vó Rosa Gambim Miotto.
AGRADECIMENTOS
Agradeço à minha querida avó Rosa, por me ensinar que a sabedoria é uma conquista diária.
Aos meus pais, Selvino e Lurdes, que sempre trabalharam muito e tem como le-ma:‘estudo é o melhor capital que podemos te dar e o único que ninguém pode te tirar’.
Ao meu esposo, por todas as vezes que não permitiu que eu desistisse desse sonho.
Em especial à Profª. Angelise Valladares, que soube ser sutil, sensível, estratégica, en-fim, uma orientadora competente.
A educação é o cimento da construção do de-senvolvimento humano sustentável. É preciso elaborar estratégias e programas de educação relacionados com o ambiente que abranjam tanto o ensino escolar como a educação info r-mal, que adotem a perspectiva da educação permanente a serem desenvolvidas pelos pode-res públicos, o setor produtivo, o comércio e as comunidades locais.
RESUMO
CORDEIRO, Silvana Borghelot. As práticas de gestão escolar das instituições públicas de ensino fundamental e médio em Foz do Iguaçu-PR. 2004. Dissertação (Mestrado em Enge-nharia de Produção) – Programa de Pós Graduação em EngeEnge-nharia de Produção, UFSC, Flo-rianópolis-SC.
O objetivo geral desta pesquisa é identificar e analisar que fatores influenciam as práticas de gestão dos diretores das escolas estaduais de ensino fundamental e médio pertencentes ao Núcleo Regional de Educação de Foz do Iguaçu no estado do Paraná. Com base em uma pes-quisa do tipo exploratória e descritiva, de natureza qualitativa, foram realizados levantamen-tos bibliográficos e análises em documenlevantamen-tos técnicos e especializados sobre as formas de Administração Escolar, com foco em um estudo a respeito da sociedade e de como a escola retrata em seu cotidiano as relações reais de sua existência. Os dados primários foram coleta-dos por meio de quatro tipos de questionários encaminhacoleta-dos para quatro conjuntos amostrais distintos (diretores, equipe pedagógica, professores e funcionários). Os resultados demons-tram os desafios que os gestores encondemons-tram no cotidiano da escola, dentre eles destacam-se: o princípio da dicotomia entre concepção e execução, preconizada pela sociedade capitalista, que perpassa os cursos formadores de profissionais da educação permeando a divisão técnica do trabalho, o qual fragmenta o trabalho pedagógico; os princípios da autonomia e sua rela-ção com as formas de provimento do cargo de diretor; a importância da funrela-ção do gestor, sua participação nas atividades nucleares da escola e no processo ensino-aprendizagem como, também, os arranjos e relações de poder que são estabelecidas.
Palavras-chave: Gestão escolar; produção da gestão educacional; participação; gestão de sis-temas produtivos educacionais.
ABSTRACT
CORDEIRO, Silvana Borghelot. The practices of management in primary and secondary public institutions in Foz do Iguaçu-PR. 2004. Dissertation (Mate`s degree in Production Engineering) – Graduate Program in Production Engineering, UFSC, Florianópolis-SC.
The general aim of this research work is to identify and anlyze the factors that influence the management of principals in primary and secondary schools which are linked to the Regional Educational Agency of Foz do Iguaçu in the state of Paraná. Based on anexploratory and de-scriptive survey of a qualitative nature, bibliographical research and analysis of technical and specialized documents with to the methods of School Management were carried out, focus-sing on a study about society and how the scoll portrays in its daily routine the real relation-ship of its existence. The primary data were collected by means of four kinds of question-naires sent to four different sample groups (principals, pedagogical backup team, teachers and other workers). The results show the challenges that the the managers run up against in the day-to-day routine of the school; these are a few that stand out: the dichotomy principle be-tween conception and execution, proclaimed by the capitalist society, which is present in the pre-service courses for educational professionals, premeating the technical division of work, which fragments the pedagogical work; the autonomy and its relation with the ways a princ i-pal is appointed; the impotance of the school manager, his/her participation in the nuclear activities in the school and in the teaching and learning process as well as the arrangements and power relationships that are established.
Key-words: educational management; educational management production; participation; management by productives systems educational.
1. INTRODUÇÃO ... 12
1.1 Tema e problema de pesquisa ... 12
1.2 Objetivos ... 14
1.3 Justificativa ... 14
1.4 Estrutura da dissertação ... 17
2. FUNDAMENTOS TEÓRICOS ... 19
2.1 Os pressupostos da administração na sociedade ... 19
2.2 Os paradigmas da administração escolar ... 28
2.2.1 A administração escolar na perspectiva da administração tradicional ... 32
2.2.2 A administração escolar na perspectiva da gestão escolar ... 38
2.3 O provimento do cargo de diretor escolar ... 44
2.3.1 Retrospectiva histórica da formação do diretor escolar ... 45
2.3.2 As diferentes estratégias de escolha do diretor escolar ... 47
3. METODOLOGIA ... 52
3.1 Perguntas de pesquisa ... 52
3.2 Definição dos termos ... 52
3.3 Caracterização da pesquisa ... 54
3.4 Sujeitos do estudo ... 55
3.5 Instrumentos de coleta dos dados ... 56
3.6 Limitações da pesquisa ... 58
4. DESCRIÇÃO E ANÁLISE DOS DADOS ... 60
4.1 Descrição da coleta de dados ... 60
4.2 Categorias de análise ... 61
4.3 Caracterização das escolas em estudo ... 66
4.4 Caracterização do perfil do diretor pesquisado ... 71
5 APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS ... 73
5.1 Apresentação dos resultados obtidos na pesquisa... 73
5.1.4 Participação dos pais... 91
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 96
6.1 Conclusões ... 96
6.2 Recomendações para trabalhos futuros ... 102
REFERÊNCIAS ... 103
APÊNDICES ... 108
APÊNDICE A - Carta de Apresentação ... 108
APÊNDICE B - Instrumento de coleta de dados: questionário para o Diretor ... 109
APÊNDICE C - Instrumento de coleta de dados: questionário para a Equipe Pedagógi- ca (supervisores e orientadores) ... 112
APÊNDICE D - Instrumento de coleta de dados: que stionário para os Professores ... 114
APÊNDICE E - Instrumento de coleta de dados: questionário para os funcionários da Área Administrativa ... 116
APÊNCICE F - Roteiro de entrevista com a chefe do Núcleo Regional de Educação de Foz do Iguaçu ... 118
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 1 - A relação entre os elementos da pesquisa e os instrumentos da coleta ... 57 Quadro 2 - Demonstrativo das categorias de análise ... 61 Tabela 1 - Demonstrativo do universo escolar pesquisado ... 56 Tabela 2 - Demonstrativo do “porte” das escolas conforme o número de alunos
atendi-dos em cada período ... 69 Tabela 3 - Demonstrativo da composição da Equipe Escolar ... 69 Tabela 4 – Dados sócio-econômicos das famílias dos alunos que freqüentam as escolas pesquisadas ... 70 Tabela 5 – Perfil profissional e pessoal dos Diretores das escolas pesquisadas ... 72 Gráfico 1 - Procedência das famílias dos alunos que freqüentam as escolas pesquisa- das ... 70 Gráfico 2 - Perfil dos Diretores das escolas pesquisadas ... 71 Gráfico 3 - Os problemas mais graves encontrados no início do trabalho como Dire tor ... 74 Gráfico 4 - As reuniões de maior relevância que o diretor considera imprescindível sua participação ... 75 Gráfico 5 - A preocupação básica do Diretor, na visão dos professores ... 76 Gráfico 6 - A opinião da comunidade escolar sobre o trabalho do Diretor ... 77 Gráfico 7 - Como o diretor procede quando necessita chamar a atenção de algum funcio nário ... 81 Gráfico 8 - O relacionamento do diretor com os funcionários da escola ... 84 Gráfico 9 - Como o Dire tor procede quando orienta o funcionário da área administrati- va sobre seu trabalho ... 85 Gráfico 10 - Experiência Docente ... 88 Gráfico 11 - A participação dos pais na vida escolar segundo a perspectiva do dire - tor ... 91 Gráfico 12 - Os momentos que os pais mais participam da vida escolar ... 93
LISTA DE SIGLAS
ANFOPE - Associação Nacional pela Formação dos Profissionais da Educação CEE / PR - Conselho Estadual de Educação do Paraná
LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional LDBEN - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional LDBN - Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional NRE - Núcleo Regional de Educação
SEED - Secretaria Estadual de Educação
1. INTRODUÇÃO
A gestão escolar é uma atividade social, pois, inserida num determinado tipo de sociedade, absorve as características e reflete-as em seu cotidiano de organização e prática. Não pode ser tratada como uma atividade neutra, por não ocorrer no vazio ou no imaginário das pessoas; ela é concreta e prática, materializando-se em condições historicamente determinadas para atender as necessidades e interesses de grupos e/ou de pessoas.
Para compreender a gestão escolar, deve-se ter como mote o modo como a sociedade se organiza, como satisfaz suas necessidades e como ocorrem as relações sociais inerentes ao processo de produção. A gestão escolar está ligada à sociedade onde ela se localiza, presta seus serviços, é ali que ela encontra a fonte de seus condicionantes.
1.1 Tema e problema de pesquisa
As condições atuais relativas às novas demandas socioeconômicas e culturais do mundo contemporâneo apontam a qualificação intelectual e o desenvolvimento emocional e afetivo como as fontes principais de competência no mundo moderno e a escola como o lugar de construção e desenvolvimento dessa qualificação, que vem sendo entendida como maior capacidade de integração, de tomada de decisões, de trabalho em equipe, de assimilação de mudanças, de desenvolvimento de autonomia e de exercício de solidariedade. Esses conhecimentos/habilidades requeridos têm um alto nível de complexidade e é a escola a instituição responsável pelo seu desenvolvimento.
As novas políticas públicas nacionais de educação exigem uma nova postura dos integrantes da instituição escolar. Redirecionar as ações, saindo de uma ênfase burocrática e de controle para um posicionamento de construção coletiva, de tomada de decisões em grupo, de participação efetiva de todos os segmentos da escola, de autonomia escolar enfim, uma gestão democrática. Quando se compreende com clareza o papel da educação para a construção da cidadania em uma sociedade democrática, é possível desenvolver uma
gestão democrática. Contudo, essa compreensão nem sempre está presente entre aqueles que trabalham com educação.
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB 9394/1996, ao propor a descentralização do sistema, dando à escola progressivos graus de autonomia pedagógica, administrativa e de gestão financeira coloca para ela a responsabilidade de elaborar um planejamento que a leve a atingir esses progressivos graus de autonomia. Especialmente nos artigos nº 12 e nº 13 que definem, respectivamente, as responsabilidades dos estabelecimentos de ensino e dos docentes e o artigo nº 14 que indica como princípio da gestão democrática a participação dos profissionais da educação e da comunidade escolar na construção do projeto pedagógico da escola.
Com a premissa que o desempenho do aluno é influenciado pela qualidade da escola que freqüenta, foram criados programas governamentais que estimulam a autonomia da escola. Essa autonomia exige que o gestor escolar liderando e sendo assessorado pela sua equipe planeje, decida e estabeleça prioridades com vistas à garantia da qualidade do ensino que a escola oferece.
No cotidiano da escola interesses contraditórios geram conflitos entre o diretor e os subgrupos. O trabalho burocrático evidencia as divergências ideológicas e as relações de poder, que são permanentes no sistema educacional. A existência de níveis hierárquicos diferenciados dentro da escola é indiscutível, por isso, a necessidade de definir com clareza as responsabilidades que cada um deve assumir, considerando que todos devem ter seu espaço de participação garantido pelo diretor.
No quadro das relações de poder a postura do diretor frente esses conflitos, sua competência e habilidade em administrar tais situações são determinantes para sua manutenção no cargo. O diretor preocupado com sua autoridade e seu papel na escola teme que relações mais igualitárias possam alterar as relações de poder formalmente estabelecidas e, ao priorizar o trabalho burocrático, se afasta das questões pedagógicas deixando de garantir os princípios éticos da autonomia, da responsabilidade, da solidariedade e do respeito ao bem comum.
Diante desses referenciais elaborou-se a seguinte pergunta de pesquisa:
Quais as práticas de gestão escolar adotadas pelas instituições públicas de ensino fundamental e médio em Foz do Iguaçu – PR, segundo a percepção dos diretores, da equipe pedagógica, dos professores e dos funcionários da área administrativa?
1.2 Objetivos
O objetivo geral desta pesquisa é conhecer a percepção dos diretores, da equipe pedagógica, dos professores e dos funcionários da área administrativa sobre as práticas de gestão escolar adotadas pelas instituições públicas de ensino fundamental e médio em Foz do Iguaçu - PR.
Este trabalho tem como objetivos específicos:
a) Contextualizar os aspectos históricos da gestão escolar no Brasil, com foco no estado do Paraná;
b) Caracterizar as escolas objeto de estudo;
c) Verificar as práticas de gestão escolar que estão sendo adotadas nas instituições públicas de ensino fundamental e médio em Foz do Iguaçu - PR.
1.3 Justificativa
A escola é uma instituição social, inserida num contexto político, econômico e social, de um determinado modo de produção. Assume em sua organização interna e nas expectativas de seu trabalho os aspectos desse modo de produção. Na sociedade capitalista, a escola é determinada pela economia e política, isto é, reproduz em seu interior as relações sociais capitalistas por intermédio de sua própria organização.
Ao mesmo tempo em que a escola é determinada, pode ser determinante. De um lado, contribui para a reprodução do sistema capitalista, por outro lado, mesmo dentro das limitações das condições econômicas e da tentativa de controle de suas ações por parte dos detentores do monopólio, do poder e do Estado, pode e tem condições, por intermédio de sua função, de instrumentalizar a sociedade como um todo, com o conhecimento científico, histórico e social.
O papel precípuo da escola é a transmissão de conhecimentos. O grande ápice da questão é saber de quais conhecimentos se trata. Se os conteúdos forem concebidos como autônomos e esta percepção for trabalhada nas escolas, com os alunos provenientes das classes trabalhadoras, cair-se-á no que Karl Marx denominou de fetiche, nesse caso, não da mercadoria, mas sim dos conhecimentos.
Os conhecimentos perpassam os comportamentos humanos associados à organização da sociedade, se pensado na perspectiva de transformação da sociedade. É reconhecida a potencialidade da escola em transformar-se numa instituição provedora de mudanças, devido a sua especificidade em oportunizar momentos de elaboração da consciência crítica dos educandos.
A escola pública passa por problemas sérios que interferem em sua atuação; dentre eles, os baixos salários, a falta de recursos financeiros e humanos, o sistema de distribuição de aulas e a forma de gerenciamento do sistema escolar. O profissional da educação, por questão de sobrevivência, distribui sua jornada de trabalho em várias escolas, em diferentes turnos para preencher sua carga horária reduzindo seu tempo de permanência em cada escola. Para Silva (1996), essa dispersão inviabiliza a realização de um projeto de trabalho pedagógico articulado com os diferentes segmentos da escola e que possibilite a participação da comunidade escolar.
Entretanto, a desqualificação da escola e do seu processo educativo não pode ser medida somente como resultado das insuficiências humanas ou materiais, mas também como o tipo de mediação que se efetiva no interior da sociedade capitalista. Dos problemas que atravessam a escola pública, vários são externos, por causa do próprio sistema de produção capitalista, além desses, os internos são intensos e muito eficazes, no sentido de colaborar negativamente para a implementação de novos modelos de organização ou como concretizar seu objetivo primeiro.
Na sua organização intrínseca, a escola conta com diversos profissionais, cada qual com sua função específica, mas que deveriam transformar-se em totalidade, na prática escolar. No entanto, sem generalizar, o que ocorre muitas vezes, é que cada profissional se limita à sua área de atuação, tornando a escola um lugar de subsistemas, não convergindo para a totalidade. Isso ocorre por motivos diversos, mas principalmente sendo reflexo da divisão social do trabalho.
Os princípios da Administração Burocrática são encontrados na prática dos diretores, podendo estar dissimulados sob novas teorias. Na realidade, a divisão técnica do trabalho fragmenta o trabalho pedagógico. Para detectar esse aspecto, basta reportar ao princípio da dicotomia entre concepção e execução preconizada pela sociedade capitalista. Os professores possuem uma formação precária (tanto em nível médio quanto em nível superior), o que resulta em dificuldades de trabalhar os conteúdos de maneira diferenciada
e com significado. Passam anos de sua carreira trabalhando o aluno ideal, perdendo de vista o aluno real, concreto, que freqüenta a escola e enfrenta inúmeros problemas.
Aliada a isso, a remuneração do trabalho docente colabora para desqualificar ainda mais seu trabalho, como já mencionado. Sua carga horária cinde em mais de um local de trabalho, não conseguindo participar da escola em sua totalidade. Em termos de seu aperfeiçoamento profissional, o problema se complexifica: se continuar seus estudos será por conta própria ou nos cursos de reciclagem ofertados pelas secretarias de educação, os quais nem sempre vêm de encontro às suas necessidades imediatas, ou seja, nem sempre conseguem sanar as dúvidas que surgem no dia-a dia não garantindo a melhora na qualidade do trabalho docente.
O professor carece estar sempre em constante aperfeiçoamento, ou seja, necessita de formação continuada para não estagnar no tempo e na sociedade. A formação do profissional da educação é fator vital à escola. A nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB 9394/96 traz essa preocupação, entretanto, é preciso refletir sobre a formação com a qual ela se preocupa, pois, somente com uma formação sólida em termos de conteúdos e com compromisso político, o professor aprenderia a lidar com o aluno real.
A escola retrata, em seu cotidiano, as relações reais de existência, muitas delas relacionadas com o mercado de trabalho através de fatores tais como a divisão do trabalho pedagógico que contribui para o esvaziamento do fazer pedagógico, há um outro aspecto importante a ser ressaltado: os conteúdos transformam-se em acessórios diante de tantas outras atividades que a escola abarca. Por isso, “[...] perdeu-se de vista a atividade nuclear da escola, isto é, transmissão dos instrumentos de acesso ao saber elaborado” (SAVIANI, 1984, p.11).
No âmago da escola, atuam diversos profissionais, dentre eles: o professor, o supervisor, o orientador educacional, o diretor. “As relações de poder no interior da escola se manifestam por conflitos ideológicos, disputas pelo poder, afrontas à disciplina e, mesmo, desacato à própria legislação” (LUCCHESI, 2000, p.245). Pautada numa forma piramidal de funções e na divisão do trabalho, encontra-se no cargo mais elevado da escola, a figura do diretor. Provém dele as ordens e a responsabilidade de fazer com que os demais profissionais cumpram com seu papel na hierarquia, sua participação nas atividades nucleares da escola é fundamental no processo de ensino-aprendizagem. É nesse contexto que se apresenta o grande desafio: desenvolver uma educação para a cidadania.
Esse trabalho justifica-se por poder contribuir com os dirigentes dos sistemas de ensino e os gestores da educação fornecendo subsídio para atuarem de maneira reflexiva e crítica em seus sistemas escolares buscando analisar suas ações e decisões num contexto sociocultural. Acredita-se que as informações aqui apresentadas podem contribuir para o estabelecimento de estratégias de gestão democrática nas escolas públicas do Estado do Paraná.
Em termos teóricos este estudo pode contribuir para a teoria da gestão escolar buscando motivar novos estudos a respeito, formulando, a partir dos dados coletados, sugestões para trabalhos futuros. Para a realização do estudo, procurou-se desenvolver e aprofundar a fundamentação teórica a respeito da sociedade, da escola, da gestão escolar, da escola formadora de administradores escolares, das formas de provimento do cargo e da função do diretor.
1.4 Estrutura da dissertação
O presente trabalho está dividido em seis capítulos para fins unicamente didáticos e de organização, visto que os assuntos a serem analisados e discutidos estão interligados e influenciam-se constantemente.
O primeiro capítulo apresenta o tema e problema de pesquisa, os objetivos e a justificativa teórica e prática que nortearam o estudo.
No segundo capítulo, foi analisada a escola nos parâmetro da sociedade capitalista, pois inserida que está num determinado modo de produção, traz os reflexos em sua organização e no bojo de suas relações.
A escola em seu interior está organizada numa estrutura piramidal de funções onde cada profissional tem determinada sua função com objetivos a serem cumpridos. No ápice da hierarquia, está a função do diretor escolar.
Analisou-se também neste capítulo o curso de Pedagogia como um dos mecanismos formador de dirigentes escolares e os diferentes processos de provimento da função de diretor escolar: concurso público, nomeação por autoridade estatal, listas tríplices, eleição e esquema misto.
O terceiro capítulo aborda o delineamento da pesquisa a partir das informações teóricas levantadas e da experiência da pesquisadora. Descreve a caracterização da
pesquisa, as perguntas de pesquisa, delimitação do estudo e os procedimentos que serão utilizados na coleta e análise dos dados.
O quarto capítulo apresenta os dados coletados, inclui a caracterização das escolas pesquisadas e dos diretores dessas escolas.
No quinto capítulo faz-se uma avaliação dos dados coletados, verificando se os mesmos confirmam ou não o delineamento da pesquisa.
O último capítulo apresenta as principais conclusões obtidas com este estudo, bem como recomendações para estudos futuros e limitações detectadas.
2. FUNDAMENTOS TEÓRICOS
O presente capítulo apresenta as influências histórico-sociais a respeito da organização dos sistemas e seus condicionantes para as instituições sociais, principalmente a escola. Demonstrando que, com o desenvolvimento da sociedade capitalista, as tarefas se tornaram complexas, os objetivos a serem atingidos se multiplicam e o número de trabalhadores envolvidos no processo de trabalho tornou-se grande.
Diante desses fatores aparece a necessidade das funções administrativas. A partir da exposição das correntes da Administração Geral, foi tecida a analogia entre elas e a Administração Escolar, observando que, pela falta de um arcabouço teórico próprio e pela necessidade de afirmar-se com cientificidade, a Administração Escolar pauta-se nas correntes administrativas, colocando-as em prática na organização escolar. Nesse aspecto, a teoria concretizada na prática dos diretores escolares, pauta-se nas diversas correntes da administração geral.
2.1 Os pressupostos da administração na sociedade
Um dos grandes expoentes da Administração Geral foi Friederick Wilson Taylor. Sua posição era de defesa diante da divisão do trabalho, justificando-a como meio de tornar o trabalhador mais produtivo, por meio da submissão à direção. Ele intensificou e especializou o trabalho com a separação entre planejamento e execução, alegando que o trabalhador não teria nem condições físicas nem materiais para estar ao mesmo tempo planejando e executando as tarefas. A dicotomia entre planejamento e execução incorporava os princípios da sua teoria de uma Administração Científica.
A Administração Científica considerava o home m um ser estático e determinado pelo fator econômico, não preconizava o bem-estar deste na oficina, por concebê- lo como parte integrante da máquina. Devido à deficiência da Administração Científica, no tocante às necessidades do trabalhador, surge uma corrente preocupada com o homem e suas relações. A preocupação, porém, não residia na pessoa do trabalhador, e sim, na melhoria das condições para melhor produzir. Um dos defensores desta corrente foi Elton Mayo.
A escola das Relações Humanas considerava os conflitos como indesejáveis e prejudiciais para a produção, procurando amenizá- los através do controle aos grupos informais dos trabalhadores. Em contrapartida a essa escola, uma corrente começa a conceber os conflitos como necessidade para compreender os ajustamentos estruturais urgentes, buscando demonstrar as funções sociais do conflito e discordando de qualquer forma de apaziguá- lo: o Estruturalismo.
Segundo Hora (2004), um dos grandes nomes do Estruturalismo foi Max Weber. Dentre os conceitos estudados por Weber, encontra-se o da burocracia, a qual ele define como um sistema racional, no qual a divisão do trabalho ocorre com objetivos pré-determinados.
O burocrata obedece à hierarquia, abandonando suas convicções e interesses pessoais, assumindo os da empresa. A questão da racionalidade é o aspecto primordial da ação do administrador. O Estruturalismo salientou a relação das partes com o todo e a relação entre organização e ambiente. Contudo, foi uma corrente muito respaldada em aspectos técnicos como a burocracia, a racionalidade, a eficiência e a produtividade.
No enfoque sistêmico a organização é considerada um sistema aberto, que possui relação com seu meio, captando desse as informações necessárias para direcionar seus objetivos. Os elementos formadores da organização são concebidos em conjunto, através de suas relações e interdependência.
Com o desenvolvimento da sociedade capitalista, a administração torna-se mais complexa. A complexidade das tarefas, a escassez dos recursos disponíveis, a multiplicidade de objetivos a serem seguidos e o grande número de trabalhadores envolvidos, são fatores que demonstram a necessidade desses trabalhadores terem suas funções coordenadas, controladas e supervisionadas por pessoas ou órgãos com funções denominadas administrativas.
O sentido geral da administração, apontado por Paro (1996, p.18) refere-se a “[...] utilização racional de recursos para a realização de determinados fins.” Utilizar racionalmente os recursos significa adequá- los aos objetivos usados e empregados de forma econômica. O homem relaciona-se com a natureza através do trabalho. Nessa relação apropria-se dos recursos materiais e transforma-os conforme suas necessidades de sobrevivência. Da mesma forma, o processo de trabalho altera o estado natural dos recursos para utilizá- los da melhor maneira possível.
O termo racionalização do trabalho perpassa o fato do trabalhador utilizar-se dos materiais naturais de forma econômica e produtiva, bem como a economia de tempo e a devida adequação do esforço humano gasto no processo de produção. Nesse sentido, a administração se ocupa do esforço humano-coletivo, ou seja, coordenar grupos de homens para obter os fins visados por um único empregador.
A complexidade da administração ocorre através de dois aspectos essenciais: a racionalização do trabalho no âmbito da relação homem com a natureza e a coordenação homem/homem. A sociedade se organiza com bases nas relações de produção, ou seja, aquelas que o homem estabelece com a natureza e entre si na produção de sua subsistência, determinadas pela propriedade dos meios de produção, configurando o modo de produção capitalista.
Faz-se necessário então, elucidar algumas características do modo de produção capitalista que é diferente do modo de produção do feudalismo ou do modo de produção escravista. No primeiro modo de produção citado, o trabalhador é aparentemente livre de constrições legais para vender sua força de trabalho. Esse aspecto constitui um paradoxo, já que sendo livre e não detentor dos meios de produção, o trabalhador carece vender sua força de trabalho para sua sobrevivência e de sua família e, ao vendê- la ao sistema capitalista por salário, procede à sua condição de explorado.
A teoria da Administração divide-se em três grandes grupos. O primeiro seria formado pelos enfoques prescritivos: o Movimento da Administração Científica e o Movimento das Relações Humanas; o segundo, pelos enfoques explicativos: o Behaviorismo, o Estruturalismo e a Abordagem dos Sistemas Abertos e o terceiro, pelos enfoque prescritivo-explicativo: o Desenvolvimento Organizacional.
Nas palavras de Motta (1982, p.4), o pensamento central da administração científica “[...] pode ser resumido na afirmação de que alguém será um bom administrador à medida que planejar cuidadosamente seus passos, que organizar e coordenar racionalmente as atividades de seus subordinados e que souber comandar e controlar tais atividades.”
O mais expressivo expoente dessa corrente foi Friederick Taylor. Ao estabelecer a noção de controle de um trabalhador sobre o outro, através da gerência, respalda a idéia central da Administração Científica na qual seu fundamento essencial consistia na dicotomia entre a concepção e execução no trabalho das oficinas, das fábricas e também das escolas.
Após detalhados estudos, Taylor impôs às fábricas um ritmo de trabalho acelerado afirmando que existe um homem para cada tipo de trabalho e que cabe ao administrador proporcionar a adequação e o treinamento dos indivíduos extraído a máximo de cada um.
Nesse âmbito, pode-se constatar a função básica da administração em determinar a maneira de executar o trabalho, e quem o fará. O controle do processo de produção fica com o administrador que se apropriou do conhecimento prático do trabalhador por intermédio da divisão entre concepção e execução. Nos tempos atuais, essa apropriação continua, porém com mecanismos mais sutis, ou seja, o trabalhador não percebe a forma como é controlado.
Henri Fayol é outro expoente da Administração Científica.. É dele a clássica divisão das funções do administrador em planejar, organizar, coordenar, comandar e controlar. Para a Administração Científica o trabalho subordina-se ao capital e ao controle do processo produtivo por parte da direção, através de princípios como divisão do trabalho, autoridade, unidade de comando, unidade de direção, subordinação de interesses, hierarquia, ordem e lealdade. Princípios esses com o intuito de assegurar a estrutura capitalista.
A Administração Científica considerava o homem um ser estático e determinado pelo fator econômico. Não preconizava o bem-estar deste na oficina, mas o incorporava enquanto parte da máquina, como já afirmado anteriormente. Devido à deficiência da Administração Científica, no tocante às necessidades do trabalhador e à percepção, nas fábricas, do descontentamento com o tratamento dado pelos administradores aos trabalhadores, surge uma corrente preocupada com o homem e suas relações. Porém, essa preocupação não tem como premissa uma condição de vida digna, e sim, a satisfação do trabalhador, em melhor produzir.
Um dos defensores dessa corrente foi Elton Mayo. Sua defesa incorpora três novos conceitos: novo conceito de homem, baseado em melhor conhecimento de suas complexas necessidades; novo conceito de poder, baseado na colaboração e na razão; novo conceito de valores organizacionais, baseado numa concepção humanista. Ao desconsiderar os problemas do nível econômico-político, restringe-os ao nível psicológico deslocando o foco de interesse da administração para a organização de grupos informais e suas inter-relações.
No cerne dessa transposição da preocupação do econômico-político ao psicológico, do formal ao informal, sobrepuja a necessidade do controle. Nesse sentido, faz-se
necessário um “[...] maior controle por parte da administração sobre os grupos informais, evitando a geração de conflitos entre esses grupos e a organização formal”. (TRAGTENBRG,1992, p. 39).
A ênfase dada aos grupos informais pela escola humanista deve-se ao fato de conceber os conflitos como algo maléfico ao andamento da empresa, o que prejudica a produtividade. Um meio de evitar tal dano seria o controle dessas relações.
O que houve foi a descoberta de que outros incentivos, além dos altos salários, favoreceria a ampliação das taxas de mais-valia. Ao deslocar o conceito de grupos informais das ciências comportamentais e aplicá- lo à prática administrativa, Elton Mayo obteve mérito, porém esvaziou sua teoria, por adotar uma atitude essencialmente empirista.
Em contrapartida à Escola das Relações Humanas, a qual considera os conflitos como indesejáveis e procura recursos para amenizá- los, o Estruturalismo os considera como ponto de partida, como necessidade para compreender os ajustamentos estruturais urgentes. Assim sendo, o Estruturalismo busca demonstrar as funções sociais do conflito, discordando de qualquer forma artificial de apaziguá- lo.
Segundo Motta (1982, p.54), é importante para o estruturalismo o relacionamento das partes com o todo pois
[...] estruturalismo implica totalidade e interdependência, já que exclui os conjuntos cujos elementos sejam relacionados por mera justaposição. Simplificando, os conjuntos que interessam aos estruturalistas apresentam como característica básica o fato que o todo é maior do que a simples soma das partes.
Um dos grandes nomes do Estruturalismo é Max Weber que construiu seu referencial teórico pautado na administração isenta dos sentimentos humanos, pautada na racionalidade, ou seja, uma administração profissional desempenhada por profissionais, os quais possuíam autoridade através dos postos ocupados na hierarquia da empresa.
Ao discorrer sobre a burocracia defende-a como um sistema racional, no qual a divisão do trabalho ocorre com objetivos pré-determinados. O burocrata obedece à hierarquia, abandonando suas convicções e interesses pessoais, assumindo os da empresa. A concepção de burocracia é permeada pelo conceito de autoridade, que se apresenta em três tipos: a legal, a tradicional e a carismática. Para ele, a mais coerente e eficaz é a legal, por basear-se na promulgação, e o seu tipo mais puro é a burocracia.Este tipo de autoridade é o ‘racional- legal’, o verdadeiro condizente com uma estrutura formal,
pois o tradicional é pautado na crença e o carismático é dependente das qualidades pessoais de liderança.
Na concepção estruturalista, dois tipos de autoridade são incompatíveis: a autoridade administrativa é impessoal, já a autoridade do conhecimento é pessoal e intransferível. Consistindo a racionalidade como aspecto primordial da ação do administrador. Sendo assim, o administrador deveria esvaziar-se de sua historicidade, de seus valores e interesses, para empunhar os da empresa. Ao assumir o cargo, troca-se a noção de indivíduo pela de defensor racional da empresa.
O Estruturalismo contribuiu com a teoria das organizações por salientar a relação das partes com o todo, pela atenção destinada aos grupos informais e também pelo destaque à relação entre organização e seu ambiente. Contudo, parece-nos claro sua limitação ao analisar essa relação organização e ambiente de maneira unilateral, muito respaldada em aspectos técnicos como a burocracia, a racionalidade, a eficiência, e a produtividade.
Uma outra forma de compreender a administração é dada pelo enfoque sistêmico, no qual predomina o sistema aberto das organizações apresentando uma estabilidade relativa com capacidade de ajustamento às mudanças necessárias dada a sua capacidade de reorganização, o que garante a revitalização constante, impedindo o seu desaparecimento. Tal enfoque recorre a conceitos variados das demais disciplinas para explicar a realidade e o funcionamento da organização, por intermédio da função administrativa. Sua ênfase recai nas relações da organização com o ambiente exterior.
Para Alonso (1988), a organização é um sistema aberto, pois possui relação com seu meio, captando deste as informações necessárias, direcionando seus propósitos. Os sistemas fechados acabam por transformar as organizações em redomas fechadas em si mesmas, sem estabelecer relação com o todo social. Considera-se que, nesse ponto de vista, o enfoque sistêmico é mais avançado do que os anteriores. Os elementos formadores da organização são concebidos em conjunto, através de suas relações e interdependências, as funções administrativas não consideram apenas alguns aspectos no seu funcionamento, mas sua totalidade.
Essa autora considera o enfoque sistêmico o mais propício para análise das organizações, inclusive da escola, por oportunizar uma compreensão ativa da organização devido à sua relação com o meio ambiente exterior. Em contraponto, Félix ressalta que esse enfoque, quando utilizado na escola, não considera os determinantes
econômico-sociais dessa realidade; assim suas explicações possuem um alto grau de generalidade e abstração.
Na análise da escola, tem-se como parâmetro a sociedade capitalista que, tendo como fim a acumulação e reprodução do capital, traz no bojo de suas relações sociais a exploração de uma classe pela outra. Nesse prisma,
[...] o Estado Capitalista necessita do sistema educacional, não só por sua contribuição ao processo de acumulação e legitimação, mas porque a própria escola é a instituição legítima, por excelência, na sociedade moderna. Por outro lado, seu financiamento colide com necessidades mais diretas de investimento e de fornecimento para o processo de acumulação (SILVA, 1992, p.183).
A relação mais comentada e difundida entre escola e sociedade é a preparação de mão-de-obra especializada, essa é uma delas, porém não a única, uma vez que a sociedade se desenvolvia, aumentava a necessidade de trabalhadores qualificados para não colocar em risco a expansão do capital, tarefa primeira do modo de produção capitalista, pois este
[...] exige mão-de-obra mais educada, mais modernizada, com novos valores de eficácia, amor ao trabalho, dedicação; e mão-de-obra mais produtiva, mais qualificada. Exige-se do sistema escolar que se expanda, mas sempre ajustado ao sistema econômico e à sua capacidade de incorporar os egressos da escola às necessidades da força de trabalho (ARROYO, 1979, p.38).
O acesso à escola foi concebido como um fator de ascensão social, para poder melhorar as condições de vida mediante um melhor emprego. Tal pensamento foi muito difundido entre as camadas desfavorecidas. A escola foi criada com um caráter utilitário, seu surgimento não foi natural, uma vez que possui objetivos, conteúdos e profissionais específicos, os mesmos são permeados por uma concepção de homem, de mundo e de sociedade que se queira construir ou protelar.
Devido à deficiência nos outros setores sociais como o da saúde, a falta de emprego dos pais e as condições precárias de sobrevivência, a escola assumiu e ainda assume um caráter assistencialista, ou seja, atende às crianças no tocante à merenda, à assistência médica, à distribuição de materiais escolares, cond ições essas importantes para o aprendizado.
Ao se envolver com estes problemas de cunho social e político, a escola corre o risco de esvaziar a principal função da escola que é a transmissão sistemática dos
conteúdos historicamente produzidos pela humanidade, instrumentalizando-se, assim, as classes desfavorecidas na superação do estado de exploração e alienação. Dessa forma, a escola não desempenha um papel fundamental na reprodução do capital, sua função primordial é a formação de habilidades básicas necessárias ao trabalho, assumindo assim um papel de mediação.
A concepção da classe burguesa sobre a escola está pautada na Teoria do Capital Humano que para Frigotto (1993), representa a forma pela qual a percepção burguesa reduz a prática educacional a um ‘fator de produção’, a uma ‘questão técnica’. Por isso, a classe burguesa considera necessária a escolarização das classes trabalhadoras, não como processo emancipatório das mesmas, pelo contrário, como processo de doutrinamento através do desenvolvimento das habilidades requeridas pelo mercado de trabalho, contribuindo, assim, para a acumulação do seu capital.
As palavras ensino vocacional, treinamento e a formação profissional são os temas centrais da concepção de educação de Smith, as quais também fundamentam a teoria do capital humano.
Para Frigotto (1993, p.41),
O processo educativo, escolar ou não, é reduzido à função de produzir um conjunto de habilidades intelectuais, desenvolvimento de determinadas atitudes, transmissão de um determinado volume de conhecimentos que funcionam como geradores de capacidade de trabalho e, conseqüentemente, de produção. De acordo com a especificidade e complexidade da ocupação, a natureza e o volume dessas habilidades deverão variar. A educação, passa, então, a constituir-se num dos fatores fundamentais para explicar economicamente as diferenças de capacidade de trabalho e, conseqüentemente, as diferenças de produtividade e renda.
Do ponto de vista da teoria do capital humano, o acesso à escola é um fator de equalização social. À medida que o indivíduo apropria-se dos conhecimentos, aumentam suas chances de poder aquisitivo.
Ao retroceder na história da educação brasileira, depura-se o vínculo estabelecido pela teoria do capital humano com a tendência tecnicista da educação. Na década de 1950, o tecnicismo está em pleno desenvolvimento, ocorrendo a supremacia dos métodos e técnicas sobre os conteúdos. A teoria do capital humano reforça a necessidade de salvar o sistema educacional e o tecnicismo oferece a metodologia adequada para construir o processo educativo como um investimento, o capital humano. Para essa teoria, a educação se limita a fator de produção.
A teoria referida enfatiza os aspectos cognitivos na explicação do sucesso profissional e de sua rentabilidade, não leva em consideração as diferenças sociais e econômicas oriundas do modo de produção capitalista e tampouco evidencia a relação dos trabalhadores com a empresa e com a escola. Nesse sentido, a escola colabora para preparar a mão-de-obra socialmente requerida pelo capitalismo, cultivando nos estudantes uma mentalidade burocrática.
A relação da escola, com o mercado de trabalho, é a de desenvolver nos indivíduos habilidades compatíveis com as exigidas no mercado capitalista. Assim, indivíduos com um grau elevado de obediência e, controlados estão aptos a ingressar no mercado de trabalho. Além disso, com conhecimentos técnicos necessários para desempenhar seu papel e contribuir como capitalista na acumulação do seu capital.
Portanto, constata-se que a meritocracia é pano de fundo da teoria do capital humano. A rentabilidade de cada um está diretamente relacionada ao seu mérito, sedo esse definido em relação aos talentos individuais e, motivação para superar privações iniciais com a finalidade de ascensão futura. Tal condição é reafirmada na escola de forma reduzida.
O acesso e a permanência na escola pública foi bandeira de educadores, principalmente na década de 1980, quando a discussão sobre a democratização do país estava no auge após um regime de ditadura. O inusitado debate acerca da escola pública não pode ser visto apenas como uma conquista das classes trabalhadoras, apesar de também o ser.
A ampliação da escolarização serviria, então, a um mesmo tempo, para que o capital pinçasse de seu bojo tanto aqueles necessários à produção imediata como aqueles que se alocam nos serviços criando, dentro desse âmbito, a elevação constante dos requisitos educacionais, e também funcionando como justificativa de prolongamento da escolaridade e conseqüente retardamento do ingresso dos jovens no mercado de trabalho, fazendo da própria escola um mercado improdutivo. Esse processo nada teria a ver com a oferta e demanda da mão de obra qualificada (FRIGOTTO,1993, p.99).
Mas a escola não apregoa somente a preparação de trabalhadores qualificados. a contribuição da escola para qualificar mão-de-obra imediata é quase nula. Ao passo que a sociedade capitalista se desenvolve, sua contribuição diminuiu.
O resultado do trabalho escolar não retorna imediatamente à sociedade. O indivíduo entra na escola, mas sua formação percorre anos até findar um grau de ensino.
Esse aspecto diferencia a escola da fábrica. Na segunda, o resultado é imediato à disposição do mercado.
Sob a ótica capitalista, o trabalho desenvolvido na e pela escola é improdutivo, pois só é “[...] produtivo o trabalho que gera diretamente mais-valia, isto é, que valoriza o capital” (MARX, 1985, p.109). Mesmo realizando um trabalho improdutivo, a escola é necessária ao capitalismo para a sua sustentação e continuidade. A controvérsia na afirmação de que a escola realiza trabalho improdutivo, é esclarecida por Frigotto (1993, p.156):
O sistema educacional se constitui, em si mesmo, numa ampla gama de atividades que se articulam especialmente com o processo de realização da mais-valia. Sistema que tende, nos países onde o capitalismo é mais avançado, a se constituir num local onde mais e mais pessoas são levadas a um prolongamento 'forçado' de sua escolaridade, como forma de contemporizar sua entrada no mercado de trabalho.
A escola participa da circulação do capital. Um aspecto assistencialista como a merenda escolar que, além de ser uma medida paliativa ao problema social da fome, contribuindo para velar a função específica da escola, é uma forma de movimentar capital, através das licitações realizadas para a compra da mesma. Esse aspecto é notório também na questão, da aquisição de computadores, televisores, assinaturas de canais alternativos que, ao mesmo tempo em que são instrumentos de avanço educacional, são reflexos da circulação do capital no âmbito escolar.
A própria questão da expansão da escolaridade deve ser interpretada não apenas como uma simples armadilha do governo, tampouco como o meio da equalização social, mas como um processo de movimento do capital, de circulação e realização de produção, processos úteis à manutenção da ordem capitalista. Portanto, a relação da escola com o capitalismo não está restrita à formação da mão-de-obra qualificada, mas perpassa também pela circulação do capital, contribuindo, assim, para sua reprodução e ampliação.
Vale salientar que a expansão da escolaridade às classes trabalhadoras representa também uma resposta à pressão das mesmas diante dos governos. A elevação dos patamares escolares pode ir além do esperado pela burguesia, podendo afetar a funcionalidade do capitalismo.
2.2 Os paradigmas da administração escolar
Os estudos da administração escolar no Brasil surgem no ano de 1932, como disciplina do curso Pedagógico do Instituto de Educação do Rio de Janeiro. Porém, a disciplina de Administração Escolar só foi adotada no currículo do curso de Especialização de Administradores Escolares do Instituto de São Paulo no ano seguinte.
A inclusão da disciplina de Administração Escolar no currículo de Pedagogia da Faculdade de Filosofia da Universidade do Brasil ocorreu em 1939. Em 1946, a Lei Orgânica de Ensino Formal, estimulou a criação de cursos de administração de ensino primário em outros estados. O curso de pedagogia era dividido em habilitações, aspecto este que colaborava para a dicotomia entre concepção e execução do processo educativo.
A dissociação entre a concepção e execução perpassa a educação. Na primeira consideram-se os pensadores sobre a educação, seja nas instâncias federais, estaduais ou municipais, enquanto na segunda, o trabalho docente é que ganha maior destaque.
As discussões de leis, decretos, planejamento e avaliação ficam a cargo dos conselheiros e dos secretários, que as proferem aos professores para a execução em suas aulas, por intermédio dos especialistas em educação. Às vezes, os professores são surpreendidos com consultas sobre os problemas educacionais, porém quase sempre as soluções já foram encontradas e estão em andamento, ocorrendo aquilo que se denominou de falsa democracia.
No cenário capitalista, a administração escolar não tem autonomia frente ao contexto político, econômico e social, em virtude da não participação dos diretores no planejamento da educação, nem na elaboração das políticas educacionais. Em um âmbito mais restrito, como a escola, a separação permanece.
A figura do diretor representa as funções administrativas deliberativas, ancoradas pela presença do supervisor escolar e orientador educacional reportando à defesa de Taylor, sobre a presença de um segundo homem, pensador e observador das práticas que ocorrem no processo.
Sabe-se do perigo de generalização quando uma teoria é transposta de seu campo para outro. Nas palavras de Arroyo (1979, p.41):
[...] a tentativa de introduzir no sistema educacional mecanismos de racionalização usados na administração empresarial não deve ser vista como mera transferência de modelos formais para áreas em si diferentes e distantes. Entre a escola e a empresa há sem dúvidas relações profundas e a transferência de mecanismos semelhantes de administração vem confirmar tais relações. Em outros termos, é a tendência a
maior relação entre a escola e a empresa, entre o sistema escolar e o sistema de produção no processo capitalização da economia e da sociedade que reclama a adoção de formas semelhantes de administração.
A Administração Escolar busca seu suporte teórico na teoria da Administração de Empresas devido à ausência de uma teoria própria e à necessidade de firmar-se com cientificidade para comprovar sua importância como teoria capaz de assegurar o funcionamento satisfatório da organização escolar. Nesse sentido, muitos autores defendem este princípio como é o caso de Alonso (1988, p. 30),
[...] a administração escolar é uma particularização, um ramo da Administração Geral; está contida a idéia de que a escola é uma organização, e a sua função, um empreendimento com características sociais que devem ser consideradas em sua especificidade, muito embora a função administrativa seja basicamente a mesma onde quer que se apresente.
Grandes são as dificuldades para o desenvolvimento de uma teoria da administração escolar, devido às diferenças nas escolas e ao objeto de trabalho serem seres humanos: professores, funcionários, pais e alunos. Silva (1996, p. 69) afirma que “[...] a busca da identidade própria da administração escolar tende a aproximá- la muito mais da administração do que do escolar”. Deste modo, as dificuldades decorrem principalmente pelo fato de não existir um conjunto de regras ou uma convenção no modo de agir,pois se trata de um ato criativo.
Os teóricos da administração de empresas e da escola acreditam que embora as organizações possuam objetivos diferentes, são semelhantes, por suas estruturas serem parecidas, logo, podendo ser administradas conforme os mesmos princípios, ocorrendo apenas algumas alterações necessárias.
Para Ribeiro (1978, p.96) “[...] a administração escolar é uma das aplicações da administração geral; ambas têm aspectos, tipos, processos, meios e objetivos semelhantes”. Esse pressuposto trata da administração escolar apenas em seu aspecto técnico, dissimulando seu caráter político, ideológico e social, pois trata dos problemas administrativos de forma desvinculada dos problemas econômicos e sociais.
A esse respeito, Félix (1989, p.82) afirma que:
Quando se diz que as preposições teóricas da administração escolar reforçam e legitimam essa relação, destaca-se sua função ideológica. De fato, na medida em que a prática da administração escolar é tratada do ponto de vista ‘puramente’
técnico são omitidas as suas articulações com as estruturas econômicas, política e social, obscurecendo a análise dos condicionantes da educação. As normas técnico-administrativas que são propostas como normas para o funcionamento do sistema escolar constituem um produto desses condicionantes. No entanto, isentas das determinações econômicas e sociais.
A administração escolar não pode pautar-se apenas nos aspectos burocráticos ou administrativos. Hora (2004) afirma que sua ênfase deverá propiciar condições concretas, materiais e legais para o bom desenvolvimento do processo ensino-aprendizagem, tendo sempre como referencial o seu objeto de trabalho, ou seja, o aluno. Mas é imprescindível a retomada da especificidade da educação e dos seus fins e objetivos para tornar a Administração Escolar realmente uma teoria crítica. É nesse prisma que ocorre a diferença entre administração geral e escolar, no tocante ao objeto de trabalho e aos objetivos propostos.
A administração escolar, apesar de ser concebida por muitos educadores como tratamento dos aspectos legais da escola e como instrumento apenas burocrático, devido à estrutura organizacional escolar e ao poder centralizado na figura do diretor, seu real papel extrapola esses aspectos, pois direciona o processo educativo e as ações dos profissionais envolvidos.
Daí seu caráter político, ideológico e social. Dependendo como a concebem, os diretores escolares podem transformá- la num aparato de transformações das relações escolares ou protelar o estado de dominação da sociedade capitalista. Não se considerou que a administração escolar seja redentora da escola, mas sim que a mesma, quando bem dirigida, pode transformar-se num desafio na busca de explorar o mais eficazmente possível as condições para a construção da Educação Escolar.
Inserida no contexto capitalista a escola tem analogia com a empresa no tocante á sua estrutura tradicional e aos aspectos absorvidos do sistema; porém, seus objetivos diferenciam-se dos da empresa capitalista. Apesar de ser uma das suas funções, os objetivos da escola extrapolam os muros do mercado de trabalho. Superar o estado de dominação e de exploração de uma classe pela outra é um dos seus objetivos enquanto escola pública; pois ela é um lugar formador de identidades e só será pública se estiver a serviço dos interesses da maioria da população.
Hora (2004) afirma que a escola, enquanto parte de um organismo mais amplo que é a sociedade, ou de uma estrutura de que faz parte o órgão central do sistema educacional,
tem, em relação a eles, uma autonomia relativa. Não se trata de uma dependência absoluta ou de uma completa independência o que existe é uma interdependência.
2.2.1 A administração escolar na perspectiva da administração tradicional
A organização escolar pauta-se numa estrutura hierárquica, submetendo os profissionais às relações de mando e submissão. Neste sistema, no seu ponto mais alto, encontra-se o diretor escolar. Essa forma de organização de funções, relações e posições determinam ao diretor todo o poder de decidir sobre os rumos da escola, determinar as ações de seus subordinados e garantir a eficiência e eficácia do processo ensino-aprendizagem, dificultando o envolvimento participativo de todos na superação dos problemas escolares.
Para Alonso (1988, p.113) “[...] o diretor possui uma colocação hierárquica superior, com o fim de assegurar a integração dos demais papéis, e conseqüentemente, o alcance dos objetivos”. Obviamente, sua função diferencia-se das demais, sendo até de maior responsabilidade devido à complexidade de sua função e o alcance de suas ações. Mas, a escola só existe devido ao aluno e este precisa de alguém que realize a mediação dele com o conhecimento científico, centrado no professor, assim a escola é percebida como um movimento dialético, em que uma função não existe sem a outra.
A administração escolar sendo gerada num contexto social, econômico e político reflete interesses e características peculiares desse sistema. Apontada como um dos ramos da administração geral e influenciada pelos interesses capitalistas, o diretor possui como função organizar, controlar e administrar, com a percepção de que na sociedade dominada pelo capital “[...] as regras capitalistas vigentes da estrutura econômica tendem a se propagar por toda a sociedade, perpassando as diversas instâncias do campo social.” (PARO, 1990, p.48). Nessa perspectiva, a administração escolar é um instrumento de reprodução dos interesses capitalistas para o interior da escola.
O diretor escolar é um representante legítimo do Estado na escola imbuído de uma posição hierárquica privilegiada e responsável pelo cumprimento das ordens superiores. Assim, de acordo com Hora (2004):
[...] essa perspectiva administrativa contribui para que muitos diretores da escola pública venham a se tornar déspotas com seus dirigidos e subservientes aos dirigentes dos órgãos centrais, esquecendo que sua principal função, e a mais importante, é realizar, por intermédio da administração, uma liderança política, cultural e pedagógica, a fim de garantir o atendimento das necessidades educacionais de sua clientela, cuidando da elevação do nível cultural das massas [...]
Prossegue a autora afirmando que o diretor no cotidiano escolar se depara com a condição de se reduzir a um mero repassador de ordens, dispondo grande parte de seu tempo para assinar papéis de pouco significados para a educação, se tornando um organizador do prédio escolar e da limpeza .
Nessa concepção tradicional do trabalho do diretor, nota-se o não envolvimento com o pedagógico. Depara-se na escola com um diretor envolvido com os assuntos de ordem burocrática e preocupado com a arrecadação de recursos, o que torna inviável seu envolvimento com assuntos de ordem pedagógica, os quais acabam sendo deixados a cargo unicamente do supervisor. Entretanto,
[...] o especialista em Administração Escolar é, em princípio também um especialista em educação. Também, no caso não significa decorrência, mas concomitância necessária. Antes, a especialização em educação é que se apresenta como uma precondição para o exercício de sua administração. Não se pode administrar proficientemente uma atividade cuja natureza peculiar nos escapa. (SILVA, 1982, p.71).
Na perspectiva tradicional, não se percebe que há a necessidade do conhecimento por parte do diretor dos princípios do processo ensino-aprendizagem. Com isto não se quer dizer que deverá dominar todos os conteúdos das diferentes disciplinas e séries, mas sua presença no planejamento, nas reuniões pedagógicas e com os pais, nas visitas que se realizam em sala de aula não para vigiar o professor, mas para tomar ciência do que está ocorrendo é de suma importância, para o desenvolvimento qualitativo da escola pública.
O diretor é considerado a autoridade máxima da escola, o que lhe garantiria autonomia e poder por sua figura representar o Estado, ou seja, é de sua responsabilidade o cumprimento da Lei e da Ordem na escola. Assim, sua autonomia e poder limitam-se diante da execução das ordens prescritas pelas instâncias superiores, a serem cumpridas pela sua escola.
Portanto, dentro dessa concepção, no sistema escolar, o papel do administrador da educação é decisivo e assume o caráter de agente de controle . Por isso, o estado o forma notadamente em legislação do ensino e cobra dele o cumprimento dessa legislação que é a expressão jurídica da dominação, da dominação da classe que se apoderou do Estado. O administrador torna-se, então, um defensor dos interesses do Estado dentro da Escola e não defensor dos interesses da população. (GADOTTI, 1983, p.40).
Observa-se como o diretor escolar pode tornar-se um agente da reprodução da sociedade capitalista. Ao passo que representa o Estado e por isso acaba assumindo os valores capitalistas em sua prática, torna-se um instrumento eficaz de controle, em virtude de sua posição na hierarquia escolar. Com efeito, nega sua própria condição de educador e de trabalhador assalariado.
A ação do diretor é permeada por contradições. Nas palavras de Paro (1996, p 10), uma delas,
[...] advém do fato de que, por um lado, ele deve ter competência técnic a e um conhecimento dos princípios e métodos necessários a uma moderna e adequada administração dos recursos da escola, mas, por outro, sua falta de autonomia em relação aos escalões superiores e a precariedade das condições concretas em que se desenvolvem as atividades no interior da escola tornam uma quimera a utilização dos belos métodos e técnicas adquiridos (pelo menos supostamente) em sua formação de administrador escolar; já que o problema da escola pública no país não é, na verdade, o da administração de recursos, mas a falta de recursos.
Tais aspectos permitem inferir que nas escolas ocorrem dificuldades de recursos materiais, físicos e pessoais. Escolas com salas super lotadas, escassez de material e o limite cada vez maior em termos de funcionários são fatores explicados por meio do discurso, como o enxugamento da máquina estatal.
Numa sociedade que busca a modernização tecnológica e econômica, é inconcebível possuir um sistema educacional defasado em todos os sentidos. Logicamente, esse quadro não é algo natural, mas sim político e social. Contudo, é nessa realidade escolar que o diretor deverá atuar. Sua posição na instituição escolar acarreta-lhe um caráter autoritário, o qual é reforçado pelo Estado.
A esse respeito Paro (1996) destaca como maior obstáculo a forma que é colocada a função do diretor:
[...] que o coloca como autoridade última no interior da escola. Esta regra, assustadamente mantida pelo Estado, confere um caráter autoritário ao diretor, na medida que estabelece uma hierarquia na qual ele deve ser o chefe de quem
emanam todas as ordens na instituição escolar, leva a dividir os diversos setores no interior da escola, contribuindo para que se forme uma imagem negativa da pessoa do diretor, a qual é confundida com o próprio cargo, faz com que o diretor tendencialmente busque os interesses dos dominantes em oposição dos interesses dos dominados; e confere uma aparência de poder ao diretor que em nada corresponde à realidade concreta (PARO, 1996, p.12)
Na comunidade escolar, a função do diretor gera muitas tensões: considerado por uns como o fiscalizador das atividades escolares, por outros como instrumento de controle dos órgãos superiores à escola. Esse clima propicia muita resistência e comodismo dos profissionais, os quais preferem omitir-se a enfrentar os problemas juntos.
Nas palavras de Padilha (1997, p.91) os profissionais “[...] estão diante dos reflexos de um modelo de gestão escolar baseado numa estrutura administrativa autocrática, vertical e hierarquizada, fundamentada numa rede de ensino ou num sistema educacional burocrático e fechado”.
Na atual forma de organização e diante das relações de poder existente no interior da escola, a subordinação é conseguida em detrimento ao espírito de iniciativa e à criatividade. Dessa maneira, o diretor desperta em seus ‘subalternos’ o espírito de aversão e medo, devido à duplicidade de sua função, pois de um lado é a autoridade máxima na hierarquia escolar exercendo seu poder de mando e desmando, por outro lado sua autoridade é limitada aos muros escolares, porque num patamar externo a escola não possui poder para fazer atingir os objetivos educacionais ou implantar alguma política educacional ou até mesmo discuti- la.
Portanto, a função do diretor é permeada por ambigüidades. Isso está reafirmado através da citação de Tragtenberg (1992, p.49),
[...] o diretor vive, realmente, numa ambigüidade. Por um lado, ele é cobrado burocraticamente e a Escola funciona com uma relação burocrática formal (tem o diretor, os professores, o supervisor, etc) e, por outro, há uma situação de miséria social que impede que o diretor seja cobrado no exercício de algumas funções.
A escola é uma organização burocrática, na medida em que seus cargos são dispostos hierarquicamente. O funcionário cumpre suas tarefas com impessoalidade, formalismo e profissionalismo e com o máximo de racionalidade. É um sistema social administrado por critérios racionais, onde a divisão do trabalho é racionalmente realizada, tendo em conta os fins traçados. A organização hierárquica distribui as atividades de acordo com os objetivos a serem alcançados.
Para Weber, a burocracia é um sistema racional em que a divisão do trabalho se dá com vistas a fins predeterminados. Em termos gerais, o burocrata abandona suas convicções pessoais para obedecer à hierarquia. Tomando para si os interesses da organização, caracteriza sua ação pela impessoalidade e pela falta de sentimentos, agindo sempre de maneira racional. Nas palavras de Delorenzo Neto (1974, p.141):
A administração burocrática tem o exercício baseado no saber. Nisto, o seu significado fundamental. Esse é o traço que a torna especificamente racional. Consiste em conhecimento técnico que, por si só, é suficiente para garantir uma posição de extraordinário poder para a burocracia. Também se deve considerar que as organizações burocráticas, ou os detentores do poder que dela se servem, tendem a tornar-se mais poderosos ainda pelo conhecimento proveniente da prática que adquirem no serviço.
A eficiência da escola é avaliada devido aos resultados obtidos, traduzidos no preenchimento de requisitos burocráticos. “[...] Interessa apenas a quantidade, a execução rigorosa do planejamento, a disciplina instaurada, o cumprimento dos horários” (GADOTTI, 1983, p.41). A escola eficiente é aquela que consegue empregar seus recursos, com o mínimo de desperdício e o máximo de produtividade, assim como a empresa.
A autocracia presente nas escolas, essencialmente centrada nas funções do diretor, é uma forma de controle do estado sobre a escola, como também o é do diretor sobre o supervisor, deste sobre o professor, e deste sobre o aluno. Procedimentos como diário de classe, boletim, mapa de merenda, relatórios, são medidas técnicas que expressam o controle hierárquico de um nível sobre o outro, culminando com o controle do diretor em relação a toda escola.
Além desse controle, o trabalho burocrático contribui para o desaparecimento da concepção global do trabalho pedagógico, uma vez que “[...] a divisão das tarefas burocráticas, tornou desnecessário para a execução das mesmas, que o funcionário conheça o processo e a função global da qual, no entanto, ele é parte integrante [...]” (NOSELLA, 1987, p.96). Como reflexo disso, o profissional da educação perdeu a concepção de totalidade do seu trabalho.
Cada profissional limita-se em sua área de atuação desconhecendo a do outro profissional transformando a escola num local de trabalhos individualizados, sobrepujando ao trabalho coletivo. Sobre o assunto Severino (1992, p.84) afirma que: “[...] não se pode comprometer, por causa dessa especificidade, a universalidade e a unidade do fim do trabalho escolar como um todo”.
