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AVALIAÇÃO DA EFICIÊNCIA NA APLICAÇÃO DE RECURSOS
PÚBLICOS EM FINANCIAMENTO DE PROJETOS DE INICIATIVA
COMUNITÁRIA COMO ALAVANCADOR DO DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO
AUTORA: ILIANAALVESCANOFF
ORIENTADORA: PROFESSORADOUTORAADELAIDEFIGUEIREDO
ILIANA ALVES CANOFF
A
VALIAÇÃO DAE
FICIÊNCIA NAA
PLICAÇÃO DER
ECURSOS PÚBLICOS EMF
INANCIAMENTO DEP
ROJETOS DEI
NICIATIVAC
OMUNITÁRIA COMOA
LAVANCADOR DOD
ESENVOLVIMENTOE
CONÔMICOBrasília 2005
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação “Strictu Sensu” em Economia de Empresas da Universidade Católica de Brasília como parte dos requisitos para a obtenção do título de Mestre em Economia de Empresas.
FICHA CATALOGRÁFICA
TERMO DE APROVAÇÃO
Ficha elaborada pela Divisão de Processamento do Acervo do SIBI – UCB.
C227a Canoff, Iliana Alves.
Avaliação da eficiência na aplicação de recursos públicos em financiamento de projetos de iniciativa comunitária como alavancador do desenvolvimento econômico / Iliana Alves Canoff ; orientadora Adelaide Figueiredo – 2005.
217 f. : il. ; 30 cm.
Dissertação (mestrado) – Universidade Católica de Brasília, 2005.
Política Pública. 2. Financiamento público - projetos.
3. Desenvolvimento econômico. I. Figueiredo, Adelaide, orient. II. Título.
TERMO DE APROVAÇÃO
Dissertação Defendida e aprovada como requisito parcial para obtenção do título de Mestre em Economia de Empresas, defendida e aprovada em 25 de novembro de 2005, pela banca examinadora constituída por:
PROF. ADELAIDEFIGUEIREDO, DOUTORA
(ORIENTADORA)
PROF. CARLOSEDUARDOGASPARINI, DOUTOR– UFPE/PIMES
(EXAMINADOR INTERNO)
PROF. PEDROHENRIQUE ZUCHI DACONCEIÇÃO, DOUTOR-USP/ESAL
(EXAMINADOREXTERNO)
Aos meus pais, Lourenço e Noeli, que me deram a oportunidade de estar neste mundo e construir meu próprio caminho.
À minha orientadora, Professora Adelaide Figueiredo, pela paciência e orientação.
Ao José Carlos Jacob de Carvalho, meu agradecimento especial, pelo apoio e colaboração fundamental para que eu concluísse este trabalho.
Ao meu amigo, Professor Wilson Cano, pelos comentários e sugestões.
Ao meu amigo André Luiz Ferro de Oliveira, e aos Professores Carlos Eduardo Gaparini e Pedro Zuchi da Conceição pela paciência na leitura, suas críticas e sugestões.
“Temos enormes potencialidades e enormes desigualdades. Precisamos retomar o hábito de pensar pela nossa cabeça qual o modelo que mais nos convém”.
RESUMO
Muitos são os projetos de desenvolvimento local financiados com recursos públicos. Este
trabalho tem como objetivo avaliar a eficiência na aplicação desses recursos em projetos de
iniciativa comunitária, como alavancador do desenvolvimento econômico. Para essa análise
foi escolhido como objeto de estudo o Programa de Apoio às Iniciativas Comunitárias
(PAIC), financiado com recursos oriundos de empréstimo do Banco Mundial, no âmbito do
Plano Agropecuário e Florestal do Estado de Rondônia (Planafloro). Para atingir o objetivo
inicial, os valores referentes ao financiamento das comunidades foram agregados por
município e foi construído o Índice de Desenvolvimento do Município (IDM), com o objetivo
de verificar o desenvolvimento sócio econômico das comunidades. Para testar a eficiência na
aplicação dos investimentos foi utilizada a Análise de Envoltória de Dados - Data
Envelopment Analysis (DEA), modelo que permite elaborar um ranking de eficiência técnica
quanto aos resultados da aplicação dos recursos investidos nos municípios. Com esta técnica
utilizada foi possível observar quais os municípios que apresentam eficiência relativa, bem
como o seu comportamento em comparação ao IDM. Foi possível analisar ainda, os
resultados apresentados pelos municípios com infra-estrutura disponível em àqueles
localizados em áreas com predominância de reservas florestais e indígenas. Verificou-se que
estas técnicas de análise podem ser utilizadas como importante instrumento para a formulação
de políticas públicas que visem o desenvolvimento sócio-econômico das localidades.
PALAVRAS-CHAVE: Desenvolvimento Regional, Avaliação de Projetos, Índice de
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ...14
1.1. OBJETIVOS...19
1.2. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA...19
1.3. HIPÓTESE...23
1.3.1. Hipótese principal...23
1.3.2. Hipótese secundária...23
1.4. DELIMITAÇÃO DO ESTUDO...23
1.5. ABORDAGEM METODOLÓGICA...24
2. REFERENCIAL TEÓRICO...26
2.1. AVALIAÇÃO DE PROJETOS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL...26
2.2. CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL...28
2.3. GEO-REFERENCIAMENTO...31
2.4. ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO...33
2.5. ANÁLISE DE ENVOLTÓRIA DE DADOS (DEA)...33
3. UM OLHAR SOBRE O ESTADO DE RONDÔNIA...38
3.1. DISCUSSÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL NO ESTADO DE RONDÔNIA...38
3.2. CONSIDERAÇÕES SOBRE A FORMAÇÃO DO ESTADO DE RONDÔNIA...40
3.3. O PLANO AGROPECUÁRIO E FLORESTAL DE RONDÔNIA (PLANAFLORO)...43
3.4. CONCEPÇÃO DO PROGRAMA DE APOIO ÀS INICIATIVAS COMUNITÁRIAS (PAIC)...44
4. ESTRUTURA E ANÁLISE DA PESQUISA...47
4.1. DADOS...49
4.2. CONSTRUÇÃO DO ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO DO MUNICÍPIO (IDM)...51
4.2.1. Construção dos indicadores...55
4.2.2. Cálculo dos indicadores...60
4.2.3. Concepção das dimensões...63
4.2.5. Cálculo do IDM...66
4.2.6. Análise dos resultados dos índices de desenvolvimento do município...66
4.3. ANÁLISE DE ENVOLTÓRIA DE DADOS...80
4.3.1. Adequação das variáveis...82
4.3.2. Orientação do modelo...87
4.3.3. Resultado e análise dorankingde eficiência técnica...88
4.4. ANÁLISE COMPARATIVA ENTRE OS RESULTADOS ENCONTRADOS COM O IDM E A EFICIÊNCIA TÉCNICA VERIFICADA POR MEIO DA APLICAÇÃO DO MODELO BCC DO DEA...96
5. CONCLUSÕES...100
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...105
ANEXO A – DADOS BASE UTILIZADOS...111
ANEXO B – CÁLCULOS DO IDM...127
ANEXO C – MAPAS DO GEO-REFERENCIAMENTO DO IDM E MAPAS DO ESTADO DE RONDÔNIA...142
ANEXO D – ADEQUAÇÃO DAS VARIÁVEIS UTILIZADAS PARA O DEA E RESULTADO DO MODELO BCCDA DEA...145
ANEXO E – RESULTADO DA REGRESSÃO SIMPLES ...180
APÊNDICE A – ARCABOUÇO TEÓRICODA DEA...185
LISTA DE TABELAS
Tabela 1: Resultados dos Indicadores – 1991\2000...61
Tabela 2: Resultados dos Indicadores – 1991\2000...62
Tabela 3: Resultados dos Sub-Índices...65
Tabela 4: Resultados do IDM e Recursos Transferidos pelo PAIC...67
Tabela 5: Indicadores Utilizados para o Cálculo da DEA...83
Tabela 5.1: Ajuste dos Indicadores de saída...85
Tabela 6: Indicadores Ajustados...86
Tabela 7: Dados Utilizados para Rodar o Modelo BCC da DEA...90
Tabela 8: Solução do Modelo BCC para os indicadores (saídas) e transferências de recursos do PAIC, (entrada)...92
Tabela 9:Rankingde Eficiência Técnica...93
Tabela 10: Municípios que apresentaram queda no IDM...98
Tabela 11: Municípios onde o IDM manteve-se no mesmo nível...98
Tabela 12: Municípios que apresentaram melhora no IDM...99
Anexo A Tabela 1: Detalhamento das receitas municipais...112
Tabela 2: Convênios PAIC realizados no período de 1997 a 1998...113
Tabela 3: Dados 1991...120
Tabela 3.1: Dados 1991...121
Tabela 3.2: Dados 1991...122
Tabela 4: Dados 2000...123
Tabela 4.1: Dados 2000...124
Tabela 4.2: Dados 2000...125
Tabela 5: População do Estado de Rondônia 1991 e 2000...126
Anexo B Tabela 1: Cálculo do indicador de pobreza – 1991...128
Tabela 2: Cálculo do indicador de pobreza – 2000...129
Tabela 3: Cálculo dos indicadores de concentração de renda, expectativa de vida e saúde – 1991...130
Tabela 4: Cálculo dos indicadores de concentração de renda, expectativa de vida e saúde – 2000...131
Tabela 6: Cálculo do indicador de escolaridade – 2000...133
Tabela 7: Cálculo do indicador de receita própria – 1991...134
Tabela 8: Cálculo do indicador de receita própria – 2000...135
Tabela 9: Cálculo do indicador de presença de conselho – 1991...136
Tabela 10: Cálculo do indicador de presença de conselhos – 2000...137
Tabela 11: Cálculo do indicador de renda – 1991...138
Tabela 12: Cálculo do indicador de renda – 2000...139
Tabela 13: Cálculo dos sub-índices – 1991...140
Tabela 14: Cálculo dos sub-índices – 2000...141
Anexo D Tabela 1: Base de dados - 1991 - para o cálculo do modelo BCC da DEA...146
Tabela 2: Base de dados - 2000 - para o cálculo do modelo BCC da DEA... 147
Tabela 3: Inversão dos indicadores – 1991...148
Tabela 4: Inversão dos indicadores – 2000...149
Tabela 5: Recursos transferidos pelo PAICper capita...150
Tabela 6: Cálculo da variação e ajuste dos índices: percentual de pobres, índice de gini, mortalidade até um ano, probabilidade de vida, número de médicos por 1000 habitantes...151
Tabela 6.1: Cálculo da variação e ajuste dos índices: taxa de alfabetização, receitas tributárias, presença de conselhos e rendaper capita...152
Tabela 7: Média, desvio padrão e limites superior e inferior das variáveis...153
LISTA DE FIGURAS
Figura 1: Fluxograma dos passos metodológicos e técnicas na estrutura
e análise de dados ...48
Figura 2: Composição do Índice de Desenvolvimento do Município...52
Figura 3: Gráfico dos Índices de Desenvolvimento do Município 1991 e 2000...68
Figura 4: Mapa do Índice de Desenvolvimento do Município 1991 e 2000 ...70
Figura 5: Mapa da Dimensão Vulnerabilidade Social...70
Figura 6: Mapa da Dimensão Acesso ao Conhecimento...71
Figura 7: Mapa da Dimensão Disponibilidade de Recursos...71
Figura 8: Mapa da Dimensão Receita dos Municípios...72
Figura 9: Mapa da Dimensão Participação Social...72
Figura 10: Mapa do Zoneamento Socioeconômico-Ecológico do Estado de Rondônia...74
Figura 11: Divisão política do Estado de Rondônia...77
Figura 12 Gráfico da eficiência técnica...95
Anexo C Figura 7: Mapa das áreas indígenas do Estado de Rondônia...143
Figura 9: Mapa das unidades de conservação do Estado de Rondônia...144
1.
INTRODUÇÃO
A sociedade brasileira é caracterizada por contrastes profundos, sendo que o principal deles é
a enorme concentração da renda nacional, que coloca o país na 4ª posição, conforme o
ranking mundial de concentração de renda, do Índice de Desenvolvimento Humano -IDH
elaborado pela Organização das Nações Unidas (ONU), só perdendo para Serra Leoa,
República Sul Africana e Suazilândia (BORGES, 2003). O índice de Gini, que afere a
concentração da renda, assume a média nacional de 0,54, chegando a 0,84 no município de
Amuturá no Estado do Amazonas (LEMOS, 2005) .
Essa forte concentração da renda nacional reflete-se nos indicadores sociais e econômicos.
Em que pese o Brasil estar situado entre o grupo de países classificado pela ONU como
intermediários, no que se refere à renda per capita, esta não é a realidade se a análise for feita
por região. Um exemplo disto é a assimetria entre o Produto Interno Bruto - PIB per capta
médio brasileiro e o da Região Nordeste. Enquanto o PIBper capita médio do Brasil em 1988
era de US$ 4.527,77 e em 1998 de US$ 4.793,26, na Região Nordeste era de US$ 2.496,59
em 1998 e US$ 2.689,96 em 1998 (LEMOS, 2005).
Após os Planos Nacionais de Desenvolvimento (PNDs), da década de 1970 e início da década
de 1980, o Estado brasileiro não tem se preocupado em elaborar um projeto nacional que vise
uma estratégia de desenvolvimento econômico e social, e na falta de uma política nacional de
desenvolvimento regional o poder público brasileiro tem utilizado paliativos que minimizem
as conseqüências da ausência de um planejamento global, que vise uma mudança realmente
estrutural na distribuição de renda no Brasil. Muito embora a criação do Ministério da
Integração Nacional, em 2000, tenha como objetivo buscar alternativas para o
crescimento da economia, aumentando a parcela destinada a diminuir as desigualdades sociais
e as diferenças regionais.
Entre as alternativas adotadas pelo governo federal, observam-se diversos projetos isolados
entre si, financiados com recursos do orçamento fiscal, ou oriundos de financiamentos de
organismos internacionais, como Banco Mundial (BIRD) e Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID). Estes projetos e programas visam oferecer alternativas para o
desenvolvimento, através do financiamento de pequenos produtores rurais, micro empresas e
pequenas industrias, como é o caso do Programa das Mesoregiões Diferenciadas, do
Ministério da Integração Nacional, do Projeto de Reforma Agrária e de Combate à Pobreza –
Cédula da Terra, do Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (FUMBIO), entre outros.
Dada a ausência de um projeto nacional o que se verifica é a pulverização de um volume
considerável de recursos públicos em programas cuja concepção e implementação padece de
alguns problemas básicos. Entre eles, pode-se destacar: a falta de diagnósticos
sócio-econômicos iniciais das localidades onde os recursos serão investidos e a baixa, quando não
nula, participação da comunidade que será beneficiada, na concepção dos projetos.
Em muitos casos, esta concepção segue um padrão que não atende a todas as comunidades e
que, em geral, têm características próprias e hábitos culturais específicos, acabando, muitas
vezes, por inviabilizar as iniciativas. Ao fim da implementação dos projetos, e após os
investimentos, na maioria dos casos, não são realizadas avaliações que permitam visualizar
com clareza os resultados gerados pelos investimentos aplicados.
Os fatores acima destacados, tanto a falta de um diagnóstico inicial, quanto a avaliação dos
resultados finais dos projetos implementados, levam a um questionamento essencial que é
públicos com vistas ao desenvolvimento das localidades. Esta é a preocupação levantada neste
trabalho, em que se busca uma alternativa que permita verificar os impactos sociais e
econômicos gerados pela implementação dos de apoio às iniciativas comunitárias.
Para realizar este estudo, optou-se por avaliar o Programa de Apoio às Iniciativas
Comunitárias (PAIC), financiado pelo governo federal, com recursos oriundos de empréstimo
do Banco Mundial, no âmbito do Plano Agropecuário e Florestal de Rondônia (Planafloro),
no Estado de Rondônia. Segundo o Manual Operativo do PAIC (PNUD, 1997), seus
objetivos são: “viabilizar o financiamento e a implementação de projetos concebidos a partir
das necessidades, iniciativas e prioridades de ação definidas pelas próprias comunidades,
visando o melhoramento das condições de vida, emprego, renda, tecnologia e produção, ao
fortalecimento da cidadania, organização social, participação e autogestão e conservação
ambiental”.
A tarefa de levar a cabo a missão de avaliar os impactos da implementação deste programa
mostrou-se bastante complicada, em razão da falta de um diagnóstico inicial das comunidades
beneficiadas pelos projetos e a impossibilidade de levantamento de dados após a conclusão
dos mesmos, por falta de recursos financeiros. Isto exigiu que se buscasse uma metodologia
que permitisse a avaliação dos resultados dos projetos utilizando-se dados secundários, por
município, divulgados pelos institutos de pesquisas oficiais do governo federal.
Para cumprir o objetivo inicial deste trabalho, que é o de avaliar a eficiência na
implementação de programas de apoio às comunidades, como alavancador do
desenvolvimento econômico, procurou-se alternativas através da mensuração do
desenvolvimento local por meio de um conceito de desenvolvimento ampliado, de maneira
que ali estivesse contemplado o desenvolvimento humano. Inicialmente, buscou-se um índice
investimentos do programa, realizados nos municípios. Com esta perspectiva foi desenvolvido
o Índice de Desenvolvimento do Município – IDM.
Os resultados do IDM foram apresentados em mapas do Estado de Rondônia, onde é possível
observar o comportamento do desenvolvimento nos dois períodos abordados. Este
geo-referenciamento permite a visualização do comportamento dos índices no espaço geográfico
do estado e ainda a comparação com o mapa do zoneamento socioeconômico-ecológico. Esta
análise comparativa oferece a oportunidade para uma série de observações quanto à presença
de reservas florestais e de reservas indígenas, bem como a destinação da ocupação do solo e o
comportamento dos indicadores econômicos e sociais frente a este desenho da ocupação do
estado.
Outra forma encontrada para observar os reflexos dos investimentos nos municípios foi a
utilização do método Data Evelopment Analysis (DEA), ou em português, Análise de
Envoltória de Dados. Este método permite verificar a eficiência na aplicação dos recursos
investidos pelo programa nos municípios.
A DEA oferece diversos modelos que podem ser utilizados, sendo que nesta pesquisa foi
utilizado o modelo BCC, desenvolvido por Banker, Charnes e Cooper (PASTOR, 1996). O
modelo BCC verifica se estão presentes ganhos variáveis de escala. O que está implícito neste
modelo é que as DMUs são comparadas com outras de porte similar e o resultado está
depurado dos efeitos de escala de produção. Com este método de análise foi possível construir
um ranking de eficiência dos municípios quanto à aplicação dos recursos investidos pelo
A apresentação desta pesquisa está estruturada em cinco capítulos. No primeiro capítulo, além
desta introdução, são apresentados os objetivos, a definição do problema, as hipóteses, a
delimitação do estudo e a metodologia utilizada.
No Capítulo 2 é apresentado o referencial teórico, onde inicialmente são abordadas
metodologias de avaliação de projetos de desenvolvimento regional. Em seguida, discutem-se
os conceitos de desenvolvimento econômico e na seqüência apresenta-se o
geo-referenciamento bem como as técnicas para o tratamento de dados socioeconômicos.
Apresentam-se ainda as bases teóricas para a elaboração do IDM.
Finalizando este capítulo, são apresentados dois estudos que utilizam o método DEA para
avaliar a eficiência do desenvolvimento sócio-econômico. No Apêndice 1 é apresentado o
método de Análise de Envoltória de Dados – DEA, onde são abordadas as bases da DEA, a
orientação e os principais modelos utilizados. É realizada ainda uma comparação entre os
métodos paramétricos e não paramétricos e as vantagens e limitações da DEA.
No Capítulo 3, por sua vez, contextualiza-se o Estado de Rondônia e apresenta-se o Plano
Agropecuário e Florestal do Estado de Rondônia - Planafloro e o Programa de apoio às
Iniciativas Comunitárias – PAIC.
No Capitulo 4 é discutida a estrutura e a análise da pesquisa. Inicialmente, são discutidos os
dados utilizados neste trabalho sendo, em seguida, demonstrada a construção do Índice de
Desenvolvimento do Município – IDM, bem como os conceitos, cálculos e os resultados do
índice. Na seqüência, estes resultados são apresentados na forma de mapa, por meio do
método de geo-referenciamento, e realizada uma análise comparativa com o mapa do
A análise da eficiência na aplicação dos recursos é realizada por meio do modelo BCC da
DEA, sendo discutidas as adequações das variáveis utilizadas e a orientação do modelo. Após
a obtenção dos resultados, é montado o rankingde eficiência técnica na aplicação de recursos
pelos municípios. Por fim, traça-se uma análise comparativa entre os resultados encontrados
com índice de desenvolvimento do município e a análise de eficiência verificada por meio da
DEA. A conclusão do trabalho é apresentada no Capítulo 5.
1.1.OBJETIVOS
O presente trabalho visa estudar os impactos sociais e econômicos gerados pela
implementação do projeto de financiamento às Iniciativas Comunitárias (PAIC).
Os Objetivos Específicos são:
- Identificar se a implantação de projetos financiados com recursos públicos, mais
especificamente recursos oriundos de financiamentos de organismos
internacionais, promoveram o desenvolvimento econômico do Estado de
Rondônia.
- Avaliar os impactos gerados nos índices de desenvolvimento econômico, a parir da
implantação dos projetos;
- Avaliar se o impacto destes índices está relacionado com o volume de
investimentos aplicados nos projetos de desenvolvimento local.
1.2. DEFINIÇÃO DO PROBLEMA
Muitos são os programas e projetos de desenvolvimento regional implementados no espaço
brasileiro, desde a década de 1960, com a criação da SUDENE, tem se preocupado em buscar
formas alternativas de injetar recursos públicos no setor econômico, buscando vencer as
disparidades entre as regiões e intra-regionais.
Mais recentemente, já na década de 1990, a criação do Ministério da Integração Nacional e a
consolidação do programa das Mesorregiões diferenciadas demonstram, por um lado, a
preocupação do governo federal com o desenvolvimento regional, por outro refletem uma
contradição, uma vez que este mesmo governo não apresenta uma política nacional de vise o
desenvolvimento.
Uma das formas observadas para a destinação de recursos é a criação de fundos sociais, que,
conforme destaca (WEISS, 2000) “em geral, se originam como parte de processos de reforma
estrutural das economias em vários países, normalmente consistindo de elementos de
contenção fiscal, redução de déficits, privatização e proteção social” .
Os Fundos Sociais, segundo o Banco Mundial, “são agentes com função similar a
intermediários financeiros que canalizam recursos, segundo critérios pré-determinados de
elegibilidade, a pequenos projetos de grupos vulneráveis de baixa renda, formulados e
implementados por agências públicas ou privadas, tais como governos locais, ONGs ou os
próprios grupos comunitários” (WEISS, 2000).
Dentre os programas e projetos do Governo Federal, com características de fundo social,
voltados ao desenvolvimento das regiões, existem diversos financiados e/ou apoiados com
recursos de instituições internacionais, como o BIRD. Como exemplo destes programas
podem-se citar: Projeto de Combate à Pobreza Rural de Pernambuco, Rio Grande do Norte e
Maranhão; Projeto Reforma Agrária e de Combate à Pobreza – Cédula da Terra do Estado de
de Bahia; Projeto de Manejo de Recursos Naturais e Alívio à Pobreza do Rio Grande do Sul –
Pró-Rural 2000; Projeto de Manejo de Recursos Naturais e Alívio à Pobreza do Paraná –
Funparaná; Programa Nacional de Meio Ambiente – Projeto de Execução Descentralizada
(PED); Programa de Apoio Direto às Iniciativas Comunitárias (PADIC), componente do
Projeto de Desenvolvimento Agroambiental de Mato Grosso – Prodeagro; Programa de Apoio
às Iniciativas Comunitárias (PAIC), componente do Plano Agropecuário e Florestal de
Rondônia – Planafloro; Projetos Comunitários/DST-AIDS I; Fundo de Apoio às Parcerias
(FAP), componente do Programa de Pequenas Doações; Projeto RESEX; Projetos
Demonstrativos (PD/A); Projeto de Conservação e Utilização Sustentável da Diversidade
Biológica Brasileira (PROBIO) e Fundo Brasileiro para a Biodiversidade (FUMBIO).
Quanto à eficácia deste tipo de projeto, relatório do Banco Mundial destaca comentários feitos
por ONGs envolvidas com fundos sociais. Segundo ele, os fundos “desempenham um papel
útil, porém limitado; devem ser implementados no contexto de uma estratégia ampla de
redução da pobreza e de uma reforma econômica que apóie - e não penalize - o pobre; não
substituem programas nacionais de desenvolvimento social; não devem ser motivo de
abandono de políticas de redução de pobreza de longo prazo; quando são implementados
através de unidades autônomas com recursos externos, faltam garantias para sua inserção
nos programas do governo e sua eventual sustentabilidade” (WEISS, 2000).
Observa-se ainda que estes programas, projetos e fundos sociais, em que pesem as louváveis
iniciativas, padecem de alguns problemas básicos. Entre eles pode-se destacar: a falta de
diagnósticos iniciais das localidades onde os recursos serão investidos; a baixa, quando não
nula, participação da comunidade que será beneficiada; a concepção dos projetos acaba
seguindo um padrão que não atende a todas as comunidades, que em geral têm características
Ao fim dos projetos, e após os investimentos, na maioria dos casos, não são realizadas
avaliações que permitam visualizar com clareza os resultados gerados pelos investimentos
aplicados. Isto se dá em função de diversos motivos, entre eles pode-se destacar: a mudança
na orientação política, ou seja, a mudança do comando político do governo estadual ou
federal; a falta de previsão de recursos para realizar tais avaliações; a tentativa de encobrir
desvios na aplicação dos recursos, ocorridos durante a implementação dos projetos; a falta de
um diagnóstico inicial que permita uma simples analise comparativa entre o momento anterior
e o momento posterior, entre outros.
Os fatores acima destacados, tanto a falta de um diagnóstico inicial, quanto a avaliação dos
resultados finais dos projetos implementados, levam a um questionamento essencial que é
justamente a dificuldade em visualizar os resultados obtidos na aplicação de recursos públicos
com vistas ao desenvolvimento das regiões subdesenvolvidas.
Para se ter uma idéia da falta de uma avaliação que permita visualizar os resultados deste tipo
de projeto, pode-se recorrer ao próprio material pesquisado para a realização deste trabalho. A
Avaliação final do Planafloro de 2002, (PNUD, 2002), elaborado pelo Governo do Estado de
Rondônia, e o relatório final do Banco Mundial, Implementation Completion Report de 2003,
apresentam uma discussão bastante rápida e pouco aprofundada no que se refere ao Projeto de
Apoio às Iniciativa Comunitária – PAIC, objeto deste estudo.
Diante destas observações, pode se perguntar: este tipo de investimentos em comunidades é
um fator indutor do desenvolvimento econômico e da melhora da qualidade de vida das
1.3. HIPÓTESE
1.3.1. Hipótese principal
O financiamento às comunidades promove o desenvolvimento econômico e garante uma
melhoria na qualidade de vida das mesmas.
1.3.2. Hipótese secundária
O resultado depende do volume de recursos aplicados na continuidade.
1.4 DELIMITAÇÃO DO ESTUDO
Inicialmente pensou-se em estudar os resultados apresentados pelo Programa de Apoio Direto
às Iniciativas Comunitárias (PADIC), implementados no Estado de Mato Grosso, no âmbito
do Programa de Desenvolvimento Agroambiental (Prodeagro). Observou-se, porém, que o
Estado de Mato Grosso apresentou um crescimento extraordinário na última década, em
função de fatores diversos e que não são objeto de estudo neste trabalho. Isto dificultaria a
identificação dos verdadeiros reflexos dos investimentos realizados pelo PADIC.
Esta constatação, e considerando, por outro lado, que no Estado de Rondônia foi
implementado o PAIC, programa semelhante ao PADIC, porém situado em uma região com
carcteristicas específicas quanto à intervenção do Estado, no que diz respeito à ocupação
teritorial e a sua própria formação econômica. Estas caracteristicas levaram à conclusão de
que este seria um cenário propício para o estudo dos municípios do Estado de Rondônia em
relação aos recursos transferidos pelo Projeto de Apoio às Iniciativas Comunitárias (PAIC),
1.5. ABORDAGEM METODOLÓGICA
São diversos os métodos que podem ser utilizados para o desenvolvimento de uma pesquisa,
cada ciência conta com critérios próprios e específicos de investigação, para orientar a busca
de respostas às perguntas formuladas pelos pesquisadores. Quanto à diversidade de métodos,
conforme destaca (MUNHOZ, 1989) “Dentre os vários métodos podem ser destacados,
portanto, os métodos analítico, sintético, indutivo e dedutivo, além dos métodos objetivo e
subjetivo, métodos de investigação histórica e método histórico de investigação, métodos
estático e dinâmico, microeconômico e macroeconômico. A tais métodos se agregam os
chamados métodos auxiliares, com os métodos matemático, estatístico e contábil”.
Este trabalho foi desenvolvido com base no método indutivo, que admite para casos
particulares a validade de conclusões geradas para comportamentos mais gerais. “Enquanto a
indução chega a conclusões empíricas, extraídas da experiência, a dedução estabelece
conclusões lógicas, ou enquanto as proposições do método indutivo são conclusões que
estabelecem como são os fenômenos, suas causas e efeitos reais, as do método dedutivo são
abstrações que tratam de estabelecer o significado dos fenômenos segundo o raciocínio do
investigador”(MUNHOZ, 1989).
O método é a forma que será utilizada para desenvolver a pesquisa ou, a linha de raciocínio
que será utilizado para responder à pergunta que está sendo feita. Enquanto que a técnica é o
sistema de normas e princípios que será utilizado para desenvolver a pesquisa. Este trabalho
foi realizado no campo da pesquisa empírica, uma vez que tem por objetivo observar o
comportamento dos indicadores sócio econômicos. Será realizada com base em um arcabouço
de hipóteses ainda em discussão, como é o caso dos indicadores sintéticos, da análise
Portanto, para o desenvolvimento da pesquisa foi realizada uma extensa pesquisa empírica e
utilizados dados estatísticos secundários, colocados à disposição pelos órgãos de pesquisas
oficiais do governo brasileiro. A análise de resultados se deu com a aplicação da análise
espacial de dados, por meio do geo-referenciamento em diferentes escalas, levantamento dos
índices de desenvolvimento do município para avaliar os índices sócio-econômicos, e a
Análise de Envoltória de Dados (DEA), que teve o objetivo de avaliar a eficiência da
2. REFERENCIAL TEÓRICO
2.1. AVALIAÇÃO DE PROJETOS DE DESENVOLVIMENTO
O período compreendido entre as décadas de 1960, 1970 e até meados da década de 1980 foi
muito profícuo no debate quanto ao planejamento, implementação e avaliação de projetos de
desenvolvimento. Neste período foi publicada farta literatura sobre o assunto, em especial pela
Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) da ONU, IPEA, BNDE, e
diversas universidades brasileiras.
É importante destacar a existência de pelo menos duas vertentes quando se trata de avaliação de
projetos. A primeira refere-se àqueles projetos, em geral, associados aos esforços do Estado em
promover o crescimento econômico. Este tipo de avaliação gira em torno do investimento e do
retorno financeiro. A outra vertente é a avaliação de projetos orientados para o desenvolvimento
sócio-econômico.
Antes, porém, de se discutir os aspectos referentes à metodologia é fundamental definir o conceito
de projeto. “Os projetos são convencionalmente considerados como a menor unidade de
planejamento; no entanto, para que isso seja verdade e para que a análise de projetos tenha um
caráter seletivo é preciso que se tenha um planejamento efetivo e que os objetivos de política não
se restrinjam aos mais gerais, descendo particularmente ao nível setorial” (ARAÚJO e
MODENESI, 2002).
Outros autores destacam ainda que: “A análise de projeto deverá evidenciar não só a sua
viabilidade sob a ótica microeconômica, mas também, como se insere no contexto mais amplo,
setorial e macroeconômico. Neste sentido, avalia os aspectos microeconômicos sob a abordagem
da inter-relação destes com os efeitos buscados em nível de planejamento”. Como se vê, os
projetos devem estar contidos em um plano mais estratégico, ou em uma política de
Araújo e Modenesi, destacam que a avaliação de projetos que visam o crescimento econômico e,
portânto, mais centrados em retornos financeiros, está concentrada em três aspectos principais: a
avaliação da capacidade gerencial; a análise de mercado do bem final; e a análise de mercado dos
fornecedores e em especial da matéria-prima principal. É importante frisar que esse tipo de
avaliação é realizada na concepção do projeto e trata basicamente de investimentos privados, que
podem ser, ou não, financiados pelo poder público. Em geral, este tipo de projeto não apresenta
grandes dificuldades quanto à avaliação posterior à sua implementação, uma vez que, em geral,
não tem como objetivo beneficiar uma coletividade.
Quando se trata da vertente voltada para a avaliação de projetos que visam o desenvolvimento
sócio-econômico, destaca-se o citado no relatório da Oficina de Avaliação do BID (1997),
Evaluación: Una herramienta de gestión para mejorar el desempeño de los proyectos: “Em
muitos projetos tem sido difícil determinar o seu êxito, e de verificar se na hora de desenhar o
projeto não se entendeu bem a problemática e não ficou bem estabelecida a sua vinculação com a
solução proporcionada pelo projeto”.
O que se verifica é uma carência de metodologias que permitam a avaliação dos resultados dos
projetos orientados para o desenvolvimento social e econômico e sejam capazes de abordar os
amplos aspectos que envolvem esse tipo de projeto.
Alguns pesquisadores têm se debruçado sobre este tema. Lage e Barbieri (2002), propõem uma
metodologia para avaliar o desenvolvimento sustentável baseado nas dimensões do
desenvolvimento, quais sejam: dimensão ecológica; dimensão econômica; dimensão social;
dimensão espacial; dimensão cultural; dimensão tecnológica; e dimensão política. Esta
metodologia demonstra a necessidade de analisar as implicações dos projetos públicos da sua
implementação e fundamentalmente testar, ao final, se os resultados de fato beneficiaram à toda a
comunidade envolvida e se trouxeram perspectivas para um desenvolvimento sócio-econômico
2.2. CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO ECONÔMICO
Há muito, o conceito de desenvolvimento econômico vem sendo objeto de discussão entre os
teóricos da economia, em especial entre aqueles que se dedicaram ao estudo da economia
regional. Para Souza (1999), não existe uma definição universalmente aceita de
desenvolvimento. Uma primeira corrente de economistas, de inspiração mais teórica,
considera crescimento como sinônimo de desenvolvimento. Já uma segunda corrente, voltada
para a realidade empírica, entende que o crescimento é condição indispensável para o
desenvolvimento, mas não é condição suficiente.
Enquadram-se, no primeiro grupo, os modelos de crescimento de tradição neoclássica, como o
de Meade e o de Solow, além dos de inspiração Keynesiana, como os de Harrod, de Domar e
de Kaldor. Na segunda corrente, economistas como Lewis, Hirschman, Myrdal e Nurkse,
embora com raízes ortodoxas, realizaram análises e elaboraram modelos mais próximos da
realidade das economias subdesenvolvidas.
Pode-se destacar ainda a contribuição fundamental da CEPAL em especial Prebisch e Celso
Furtado, como pioneiros na discussão que resultou na construção de uma Teoria do
Subdesenvolvimento Econômico (CANO, 2005).
O Relatório sobre o Desenvolvimento Humano no Brasil (PNUD, 1996), em sua introdução,
discute com muita propriedade o conceito de desenvolvimento humano. Para aqueles autores:
“Desenvolvimento humano é um conceito amplo e integral que pode ser definido como o
processo para a ampliação da gama de opções e oportunidades das pessoas. Dentro deste
espectro, três opções básicas estão presentes em todos os níveis de desenvolvimento e
aparecem como condição para as demais: desfrutar uma vida longa e saudável, adquirir
as opções humanas não se esgotam aí; são infinitas e se modificam ao longo do tempo, à
medida que avança o próprio processo de desenvolvimento. Assim, para dar conta dessa
amplitude, o conceito de desenvolvimento humano deve incorporar múltiplas dimensões em
que se manifestam essas opções: econômica, social, política, cultural e ambiental”.
Para Sachs “outra maneira de encarar o desenvolvimento consiste em reconceituá-lo em
termos de apropriação efetiva das três gerações de direitos humanos: direitos políticos, civis
e cívicos; direitos econômicos, sociais e culturais, entre eles o direito ao trabalho digno,
vitricamente importante, por motivos intrínsecos e instrumentais; direitos coletivos ao meio
ambiente e ao desenvolvimento” (SACHS, 2004).
O conceito de desenvolvimento sustentável foi discutido por Rocha e Bacha (2000). Os
autores discutem os conceitos de desenvolvimento sustentável, na perspectiva de visualizar a
forma como este pode ser alcançado. Inicialmente, fazem uma discussão a fim de buscar uma
definição para crescimento e desenvolvimento sustentável. Para os autores, o crescimento
“...é um aumento em quantidade, não tem possibilidade de ser sustentável indefinidamente
em um mundo finito”. Já o desenvolvimento “é uma melhoria da qualidade de vida, sem
gerar, necessariamente, uma elevação na quantidade dos recursos consumidos – pode ser
sustentável”.
Os autores entendem que “desenvolvimento sustentável, segundo a concepção do Relatório
Nosso Futuro Comum, é aquele que atende às necessidades atuais da população sem limitar
as possibilidades de consumo das gerações futuras”. “Quando se fala em desenvolvimento
sustentável não se deve olhar apenas os aspectos materiais e econômicos, mas um conjunto
multidimensional e multifacetado que compõe o fenômeno de desenvolvimento, com os seus
na sustentabilidade conjunta de suas partes”. (STAHEL, 1995), citado por Rocha e Bacha
(2000).
Ao tratar de Economia Ecológica os autores buscam enfocar a relação entre economia,
sociedade e ambiente. Destacam: “Para a Economia Ecológica, as políticas públicas bem
sucedidas são aquelas que conciliam crescimento econômico, com preservação ambiental,
estimulando o uso ordenado dos recursos naturais, com o objetivo de tornar disponível ao
menos a mesma quantidade, desses recursos, às populações futuras, alcançando um
desenvolvimento sustentável. Para tanto, ao serem formuladas, devem ser precedidas de uma
política de meio ambiente que organize e coloque em prática as várias ações que possuem
como meta primordial atender às solicitações sociais e à proteção ambiental. Essa política
deve estar calcada em instrumentos técnicos, econômicos e regulamentos que amenizem as
discordâncias entre os interesses dos agentes do Estado e da sociedade civil. A economia
ecológica propõe dois desses instrumentos, que são a gestão ambiental e o zoneamento
econômico-ecológico”.
Assim, a economia, que é, na sua essência, uma ciência humana, não pode ignorar o ser
humano. Se não existisse o ser humano, não existiria a economia. Nesta linha de raciocínio,
não se pode falar em desenvolvimento econômico, dissociado do desenvolvimento humano,
por uma razão simples e que deveria ser obvia e clara: a economia está para o ser humano.
Portanto, pretende-se aqui ampliar o conceito de desenvolvimento econômico elevando-o à
categoria de economia humana.
A economia humana coloca o ser humano no centro da discussão e leva em consideração,
além do processo de crescimento da produção, da produtividade e do estoque de capital, os
reflexos deste crescimento na qualidade de vida das pessoas, considerando como fatores
acesso à saúde, o comportamento da aplicação dos recursos públicos e a participação da
sociedade nas decisões dos agentes de organização do estado.
2.3. GEO-REFERENCIAMENTO
O geo-referenciamento vem sendo muito utilizado para a realização de estudos das técnicas de
análise espacial de dados sócio-econômicos, em diferentes escalas espaciais e temporais. Este
é um poderoso instrumento para o diagnóstico, formulação e monitoramento de políticas
públicas de inclusão social. Estudos desta natureza vêm sendo desenvolvidos pelo Núcleo de
Seguridade e Assistência Social da PUC/SP, em parceria com o Instituto de Pesquisas
Espaciais – IMPE, entre outros centros de pesquisa.
Galvão e Vasconcelos (1999), realizaram um diagnóstico, expresso na forma de mapas,
contemplando a tipologia espacial/territorial brasileira, com o objetivo de fornecer elementos
para a constituição de um fundo de apoio ao desenvolvimento regional. A tipologia
empregada pelos autores inspira-se no modelo utilizado pelo Fundo Europeu de
Desenvolvimento Regional (FEDER).
Inicialmente, os autores discutem as tendências mais recentes do desenvolvimento regional.
Abordam três fases do desenvolvimento brasileiro: “(a) fase do isolamento relativo ou do
arquipélago regional, representado pelos antigos complexos exportadores, que perdurou até o
princípio deste século; b) fase da articulação comercial, concomitante com a primeira etapa
da industrialização brasileira, que perdurou até os anos 60, e c) fase daintegração produtiva,
que alcança os anos 80. O período a partir de meados da década de 1980, segundo os autores
tende a caracterizar uma quarta fase do desenvolvimento econômico espacial. Deste período,
reconcentração da dinâmica econômica e outra que defende um processo de fragmentação
econômica do território nacional.
Para os autores“a tese da fragmentação do desenvolvimento do país em termos espaciais não
diverge radicalmente da idéia de uma tendência genérica de reconcentração da dinâmica da
economia em torno de um polígono localizado no interior do Centro-Sul, mas implica sua
qualificação, sobretudo quanto à necessidade de incorporar à análise algumas frações
exógenas ao território. Baseia-se na percepção de que, desde pelo menos o princípio dos
anos 80, o motor do crescimento nacional esteve associado crescentemente à exploração de
algumas poucas opções exportadoras, desatreladas de nexos mais orgânicos com a estrutura
produtiva implantada até então, como ocorria no passado. Estruturado em torno da
produção de bens intermediários industriais e dos oriundos da agroindústria, esse processo
autonomizou determinados circuitos produtivos e comerciais, e deu lugar ao surgimento de
dinâmicas localizadas de crescimento, as quais, no agregado, refletiam menor ritmo de
evolução da economia do país”.
Os autores demonstram a dinâmica regional brasileira, a partir de uma série de mapas que
destacam seis microrregiões geograficas. A partir da análise dos mapas é possível identificar
subespaços dinâmicos de menor nível de renda; subespaços estagnados de renda média e
subespaços deprimidos tradicionais.
Fundamentados nesse diagnóstico, os autores apresentam uma tipologia como base de um
fundo de desenvolvimento regional. Eles definem as características gerais para o fundo de
desenvolvimento, voltado para o financiamento de programas sub-regionais com
investimentos em infra-estrutura econômica de pequena e média escala e ações vinculadas a
2.4. ÍNDICE DE DESENVOLVIMENTO
Barros et. al. (2003), em “O Índice de Desenvolvimento da Família (IDF)”, desenvolveram
um índice calculado no nível de cada família, sendo que o objetivo dos autores foi o de criar
uma metodologia simples e que pudesse ser agregada para qualquer grupo demográfico. O
objetivo apresentado pelos autores é demonstrar que existe a possibilidade de construir um
índice sintético que seja similar ao Índice de Desenvolvimento Humano – IDH, com a
especial diferença de levar em consideração várias dimensões da pobreza, além da
insuficiência da renda. Essa proposta “permite acomodar qualquer número de indicadores e
dimensões e também qualquer sistema de pesos”.
Os autores apresentam como justificativa para a construção desse índice as “limitações
amplamente conhecidas do IDH”. O IDF, construído com base nos dados da PNAD, expande
consideravelmente o escopo do IDH, ao adotar várias dimensões e ampliar o número de
indicadores utilizados para a construção do índice. A principal vantagem do IDF é que este
pode envolver agregações não só de natureza espacial/geográfica, mas também se pode
agregar em termos de grupos sociais e demográficos.
2.5. ANÁLISE DE ENVOLTÓRIA DE DADOS (DEA)
Diversos são os estudos que vêem sendo desenvolvidos utilizando a Data Envelopment
Analysis (DEA) para verificar a eficiência do desenvolvimento sócio-econômico.
Karkazis e Thanassoulis (1998), utilizam a DEA para comparar a efetividade dos
investimentos públicos em infra-estrutura e incentivos para atrair investimentos privados para
as regiões do norte da Grécia. Os incentivos aos investimentos são responsáveis por uma
grande proporção de gastos públicos na Grécia, onde um dos seus objetivos declarados é
A DEA torna possível identificar regiões onde os incentivos e gastos em infra-estrutura
atraem com sucesso investimentos privados de tal forma que os fatores deste sucesso podem
ser analisados com vistas a melhorar a política de desenvolvimento regional no governo
grego. Ressaltam que dois instrumentos chaves utilizados pelo governo grego para atrair
investimentos privados são o investimento público em infra-estrutura e garantias de
investimentos regionalmente diferenciadas.
Os autores utilizaram como variáveis de saída os níveis de investimentos privados nos setores
de serviço, industria e agricultura. Estas variáveis tornam possível aferir o equilíbrio setorial
dos investimentos atraídos. Prefeituras gozando de grandes linhas costeiras podem ter melhor
potencial de atrair investimentos em serviços, especialmente turismo, enquanto que
prefeituras gozando áreas cultivadas podem ser mais capazes de atrair um volume maior de
investimentos em agricultura. O modelo de aferição enfatiza estes setores e ainda, se eles
oferecem vantagem para uma dada prefeitura em comparação com outras.
São consideradas duas variáveis de entrada: investimentos públicos e incentivos aos
investimentos. Estas duas variáveis são os meios usados pelo estado para atrair investimentos
privados. Os investimentos públicos incluem gastos em rodovias, portos, escolas,
universidades e assim por diante. Esses investimentos alteram a imagem da prefeitura e níveis
mais altos de investimento público deveriam levar a níveis maiores de investimentos privados.
Gastos em incentivos monetários são usados como uma garantia para os investimentos feitos
para o período correspondente. Esta variável influencia as variáveis de saída de duas formas.
Em primeiro lugar, investimentos privados feitos durante o período imediatamente anterior ao
período de aferição geram o potencial para investimento durante o período de aferição. Em
investimentos em infra-estrutura, e assim podem influenciar o nível de investimentos futuros
para a área. As variáveis de input são denominadas gastos públicos.
Claramente, pode ser esperado que os gastos públicos afetarão os níveis das variáveis de
output com uma defasagem. O que é menos claro é o tamanho dessa defasagem. Os autores
escolheram uma defasagem de no mínimo um ano e no máximo de 10 anos, identificando
como impacto do gasto público em atrair novos investimos, que cai com o tempo, é o ponto
principal, mas que não é totalmente tratado neste trabalho.
Portanto, segundo os pesquisadores, existem duas deficiências no modelo, primeiro ele ignora
quaisquer investimentos gerados pelas variáveis input fora do período de análise, e segundo é
que ignora o impacto do gasto público na atração de novos investimentos no mesmo período
de analise.
Os autores consideram mais apropriado o modelo BCC1 que verifica retornos variáveis de
escala, uma vez que permite avaliar melhor a capacidade que duas prefeituras que fazem
gastos públicos semelhantes e tem de capacidade específica de atração de investimentos
privados. O modelo foi orientado para output, pois desta forma é possível observar o máximo
nível de investimentos privados em cada setor.
O método DEA permitiu aos autores concluir que das vinte prefeituras avaliadas cinco
apresentaram baixa eficiência atraindo, quando muito, 20% a 25% do investimento privado
possível, em qualquer setor da economia dado um determinado gasto público, outras oito
prefeituras tiveram eficiências medianas, de 40% a 60%. Desta forma mais da metade das
prefeituras parecem atrair pouco investimento privado para o seu nível de gasto público.
1O Apêdice A deste trabalho apresenta o arcabouço teórico sobre o qual se sustenta a Análise de
Muitos outros autores têm discutido a utilização da DEA para avaliar o desenvolvimento
sócio-econômico, Despotis (2005), destaca que em geral a literatura sobre desenvolvimento
adotou a renda per capita como uma medida de desenvolvimento em diversos paises, ainda
que isto tenha sido criticado desde a década de 50.
Nas duas últimas décadas é totalmente reconhecido que indicadores econômicos puros não
podem, por si só, capturar a multidimensionalidade do desenvolvimento humano. Numa
tentativa de considerar diferentes aspectos da vida quando relacionados ao desenvolvimento
humano, o Programa de Desenvolvimento das Nações Unidas introduziu em 1990 o Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH).
O autor critica o IDH no sentido de que pesos iguais são tomados para os três componentes do
índice, quais sejam: longevidade, educação e padrão de vida. Isto afeta em alguma extensão a
posição relativa no ranking do IDH, as posições dos países podem ser atribuídas a duas razões
principais: uma é estrutural e está relacionada aos dados em si mesmo, e a outra está
relacionada ao esquema particular de pesos atribuídos no IDH.
De fato, determinados países vão assumir algumas posições no IDH em função destes pesos,
posições estas que seriam totalmente alteradas se o esquema de pesos fosse outro. Em função
deste problema, Mahlberg e Obersteiner (2001)2 introduziram a idéia de utilizar o DEA para
medir a performance relativa dos países em termos de desenvolvimento humano. Neste
sentido, os autores sugeriram uma orientação para o produto, assumindo retornos constantes
de escala. No seu modelo todos os indicadores individuais são considerados como output e
umadummy inputigual a 1 é assumida para todos os país.
Para restringir a flexibilidade do modelo na seleção de pesos eles introduziram restrições
arbitrárias nas razões dos pesos e inverteram os resultadosda DEApara torna-los comparáveis
ao IDH.
O autor aplicou a DEA às regiões da Ásia e do Pacífico. Dentro do contexto da DEA ele
estimou a eficiência dos países na conversão de renda em conhecimento e oportunidade de
vida. A capacidade dos países em converter prosperidade econômica em melhores condições
de vida para o seu povo pode ser modelada e aferida se a renda é vista como um meio para
expandir conhecimento e oportunidade de vida para além do alcance de um padrão de vida
decadente.
Esta é uma mudança na abordagem do desenvolvimento humano que coloca renda no lado da
entrada e expectativa de vida e educação no lado da saída. Ele utiliza a renda real per capita
no paradigmainput-outputpara refletir a expansão da capacidade da população em acessar os
recursos necessários para adquirir conhecimento e para alcançar uma vida mais longa e
saudável.
O modelo de retornos variáveis de escala é usado para medir a performance relativa dos
países. Para o autor o uso da DEA tem como vantagem em relação ao IDH o fato de usar
pesos menos arbitrários e contestáveis.
Outros autores que utilizam o modelo DEA para analisar a eficiência do setor público, é o
caso de Wang (2005), que busca medir a performance dos investimentos estatais nas
províncias da China utilizando os modelos BCC e CCR da DEA, e Sampaio (2005) que
3. UM OLHAR SOBRE O ESTADO DE RONDÔNIA
Antes de discutir a estrutura e análise desta pesquisa, apresenta-se uma síntese da formação do
Estado de Rondônia, que tem em suas características parâmetros que ajudam explicar o seu
processo de desenvolvimento. Neste capitulo, foi lançado um rápido olhar sobre o processo de
formação do Estado de Rondônia, buscando fornecer informações básicas quanto às
especificidades do território do Estado, localizado na região amazônica, cuja área territorial é
formada, em grande parte, por reservas indígenas e florestais. Foram abordadas as bases
conceituais do Plano Agropecuário e Florestal de Rondônia (Planafloro), programa ao qual
estão inseridos os Projetos de Financiamento às Comunidades (PAIC). Ao final são discutidos
os conceitos sob os quais o PAIC foi concebido.
3.1 DISCUSSÃO DO DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL NO ESTADO DE
RONDÔNIA
As políticas públicas referentes à ocupação do Estado de Rondônia são discutidas por Rocha e
Bacha (2000), e traçam um olhar sobre a posição de Rondônia como membro da Amazônia
Legal e as ações adotadas pelo governo federal, a parir de 1960, no sentido de integrar as
regiões brasileiras, por meio de estradas que ligassem a Amazônia às regiões nordeste e sul do
país.
Os autores analisam os fluxos migratórios do Estado de Rondônia a partir da década de 1970
e destacam os impactos da ocupação do seu território sobre as florestas. A ocupação do estado
ocorreu, por um lado, devido a fatores de expulsão, no sul e sudeste do País, provocada pela
diminuição das oportunidades de trabalho, decorrente da difusão dos sistemas mecanizados
Por outro lado, verificaram-se fatores de atração, determinados pela conclusão das obras da
BR 364 bem como pela possibilidade de se conseguir lotes de terrenos de 100 hectares, com
serviços básicos e infra-estrutura necessária, por preços baixos, nos diversos projetos de
colonização do Estado.
Estes projetos de colonização faziam parte dos Projetos Integrados de Colonização (PIC),
criados pelo Governo Federal na década de 1970, com o objetivo de assentar agricultores sem
terra e de baixa renda.
A pavimentação da BR 364, parte integrante dos objetivos do Polonoroeste, Projeto do
Governo Federal abrangendo parte do Estado de Mato Grosso e do Estado de Rondônia,
implementado na década de 1980, em parceria com o Banco Mundial, gerou novo fluxo
migratório e colaborou para a expansão significativa do setor de extração de madeira, em
especial madeira em tora, no Estado de Rondônia.
Ainda buscando “...obter um ordenamento da ocupação, de acordo com critérios mais
sustentáveis, houve a preocupação do Governo Estadual, por volta de 1986, em corrigir
alguns pontos de Polonoroeste, por meio da incorporação da idéia do ordenamento territorial,
numa visão de sustentabilidade de longo prazo ...” “...Com a criação do Plano Agropecuário e
Florestal de Rondônia (Planafloro)” Rocha e Bacha (2000).
Os autores abordam, ainda, o ICMS ecológico, que vem ser “a alocação específica de parte do
ICMS recolhido pelos estados aos municípios que preservem o meio ambiente”. Concluem
que “a preocupação com o desenvolvimento sustentável ampliou-se nas políticas estaduais
implementadas a parir da segunda metade da década de 80, mas não conseguiram, ainda,
3.2 CONSIDERAÇÕES SOBRE A FORMAÇÃO DO ESTADO DE RONDÔNIA
A ocupação e a formação do Estado de Rondônia estão diretamente ligadas à intervenção do
estado como agente responsável pela ocupação e desenvolvimento territorial.
Um breve olhar na história da ocupação do estado mostra que, dadas a localização e as
condições do território onde está localizado, tornou-se essencial que fosse estabelecida uma
política de ocupação do norte do país. A ocupação territorial, como é natural, ocorre
estimulada por questões econômicas.
No caso da região em que se encontra o Estado de Rondônia, os fatores de atração foram os
ciclos econômicos de extração mineral e vegetal: ciclo do ouro (século XVII), da borracha
(século XIX), do diamante, da cassiterita (meados do século XX) e da agricultura (inicio dos
anos 1970).
No século XVII a presença, na região, dos espanhóis fez com que a Coroa portuguesa,
preocupada com o domínio do território e com o grande volume de ouro extraído da região,
implantasse o Real Forte Príncipe da Beira, localizado em Guajará Mirim, iniciando com isto
a ocupação do território, basicamente uma ocupação militar, acompanhada de poucos
povoados de garimpeiros (AGRA, 2005).
Já no século XIX, com o ciclo da borracha e a necessidade de controle do território, a
Comissão Rondon, com a implantação das Linhas Telegráficas do Mato Grosso ao Amazonas,
proporcionou uma nova rota de ocupação, tendo como referência suas estações telegráficas.
Neste mesmo período, a construção da estrada de ferro Madeira-Mamoré, iniciada em 1903 e
concluída em 1912, atraiu alguns contingentes migratórios, principalmente de bolivianos,
Até meados do século XX, a região continuava pouco habitada, quando novos ciclos
econômicos tiveram importante papel na ocupação definitiva da região. Os grandes fluxos
migratórios, atraídos pela possibilidade de crescimento econômico da região e a falta da
presença do estado, geraram sérias tensões sociais, em especial pela posse da terra
(AGRA,2005).
Na década de 1970, o então governo militar, instalado no comando do país, definiu como uma
de suas metas integrar o norte ao resto do país. Neste período, foram gestados e implantados
os Planos Nacionais de Desenvolvimento, os PNDs. Entre seus objetivos estavam: a
colonização agrícola, a construção de estradas que ligassem o norte ao sul do País e diversos
incentivos fiscais, com vistas a incentivar novas atividades na região.
Na década de 1980, o governo federal, preocupado com a ocupação desordenada da região e
com a utilização desordenada dos recursos naturais, em conjunto com o Banco Mundial,
elaborou e implementou o Programa Polonoroeste. Parcialmente Financiado com recursos do
BIRD, foi bastante amplo e visava a integração nacional com a pavimentação da BR 364, que
liga a cidade de Cuiabá, no Mato Grosso a Porto Velho, Capital de Rondônia, dar condições a
uma ocupação ordenada dos dois estados, com aumento da produção, levando em conta a
preservação ambiental e a proteção das comunidades indígenas Rocha e Bacha (2000).
Os objetivos do projeto foram parcialmente atingidos, e em parte gerou externalidades muito
complicadas. Por exemplo, com a pavimentação da BR 364, trecho Cuiabá - Porto Velho,
deu-se a ocupação desordenada das áreas às margens da rodovia, gerando a exploração dos
recursos naturais sem a sutentabilidade, inicialmente pensada pelo Polonoroeste. O objetivo
de desenvolver a produção agrícola reduziu-se ao extrativismo, principalmente de madeiras
nobres, e à exportação destas em toras, sem passar por nenhum processo que agregasse valor e
Além disso, os próprios órgãos do governo federal, neste caso a SUDAN, financiavam
projetos totalmente dissonantes dos objetivos propostos pelo próprio governo federal, quando
da concepção do Polonoroeste, e os projetos financiados pela SUDAN, eram “mais voltados à
extração de madeira, não havendo a devida preocupação com a sustentabilidade da atividade
no longo prazo” (ROCHA E BACHA, 2000).
Como destaca a Avaliação de Meio Termo do Planafloro (PNUD, 1996) “O impacto
ambiental causou grandes repercussões e provocou a imediata reação de organismos
internacionais, principalmente os ligados às questões ambientais, que elegeram o Banco
Mundial como alvo principal, acusando-o de financiar o desmatamento da Amazônia”. As
severas críticas dirigidas ao Banco, aliadas à necessidade do governo do estado em obter
recursos para investimentos em infra-estrutura, criou um clima político favorável à realização
de um novo programa que pudesse reverter os resultados negativos do Polonoroeste. O Banco
buscava um Programa capaz de frear as crescentes taxas de desmatamento, voltado à
exploração sustentável dos recursos naturais e à proteção de grandes unidades de conservação
– este procedimento minimizaria as críticas e pressões a ele dirigidas.
Assim, a união dos interesses, de um lado do estado em lançar mão do crédito
internacional oferecido, que lhe garantiria investimentos e prestígio e, do outro, do Banco em
responder positivamente às críticas e pressões dos grupos ambientalistas internacionais,
resultou num acelerado processo de negociação de um Programa que partia dos sucessos e
insucessos do Polonoroeste. Sob esta ótica foi concebido, a partir de 1986, o Plano
Agropecuário e Florestal de Rondônia (Planafloro), que só iniciou sua implementação em
19913.
3Sobre este assunto ver: Projeto Úmidas, (Banco Mudial, 1999) e Avaliação Final do Planafloro,
Como se pode observar, a ocupação e a própria conformação e da sociedade do estado
tiveram a presença constante de programas do Governo Federal, com intervenção direta na
tentativa de promover, tanto a ocupação do território, quanto o crescimento e o
desenvolvimento da economia local.
Observa-se que a falta de planejamento e de uma política integrada de governo provocou
distorções nas tentativas de buscar o desenvolvimento, em especial nas ações desencadeadas a
partir de meados do século XX.
3.3 O PLANO AGROPECUÁRIO E FLORESTAL DE RONDÔNIA (PLANAFLORO)
Na base conceitual deste projeto está a necessidade de fazer o zoneamento territorial, que tem
como objetivo conhecer os recursos naturais disponíveis, planejar a ocupação e a exploração
do território.
O Planafloro foi um projeto multidisciplinar, sendo que os componentes originais do projeto
eram: zoneamento sócio-econômico-econlógico; regularização fundiária, de terras públicas e
privadas; estabelecimento, gestão e proteção de reservas, proteção de povos indígenas;
Monitoramento, fiscalização e controle; pesquisa agropecuária e agroflorestal, extensão rural,
crédito rural; serviços e infra-estrutura para educação e saúde; infraestrutura para transporte,
eletrificação rural, abastecimento de água; fortalecimento institucional, assistência técnica.
Estes componentes buscavam: demarcar e proteger Unidades de Conservação, Áreas
Indígenas, Florestas Públicas e Reservas Extrativistas, incentivo à produção em áreas aptas à
agricultura, e ao manejo florestal e a extração de produtos não madeireiros da floresta. Além
disso, visavam realizar investimentos dirigidos em infra-estrutura sócio-econômica, qualificar
instituições públicas e, principalmente realizar o Zoneamento sócio-econômico-ecológico de
todo o território do Estado de Rondônia (PNUD, 1996).
A insatisfação de segmentos da sociedade civil organizada do estado e as crescentes criticas
da comunidade internacional levaram o governo brasileiro e o BIRD a uma Revisão de Meio
Termo. Este foi um processo de negociação que envolveu o governo do Rondônia, ONGs e o
BIRD, resultando em mudanças significativas no desenho inicial do projeto.
Diversos componentes foram excluídos, restando, da concepção original, apenas quatro
componentes: Zoneamento; Conservação ambiental e Infraestrutura rodoviária. Foi também
criado o Componente Programa de Apoio ás Iniciativas Comunitárias – PAIC, projeto este
que foi concluído em 2001 (PNUD, 1996).
3.4 CONCEPÇÃO DO PROGRAMA DE APOIO ÀS INICIATIVAS COMUNITÁRIAS
(PAIC)
O PAIC foi concebido na Revisão de Meio Termo, do Planafloro. Segundo o Manual
Operativo do PAIC (PNUD, 1997) seu objetivo geral é “viabilizar o financiamento e a
implementação de projetos concebidos a partir das necessidades, iniciativas e prioridades de
ação definidas pelas próprias comunidades, visando o melhoramento das condições de vida,
emprego, renda, tecnologia e produção, ao fortalecimento da cidadania, organização social,
participação e autogestão e conservação ambiental em consonância com os objetivos do
O programa objetivava:
“- Melhorar as condições de vida das comunidades rurais e populações tradicionais, através
de investimentos de natureza econômico-social, de infra-estrutura básica de proteção e
conservação ambiental, que satisfaçam as demandas mais urgentes e prioritárias;
- Contribuir para a organização social e política das comunidades rurais e populações
tradicionais, fortalecendo a qualidade desses movimentos, estimulando o processo de
democratização para o exercício da cidadania;
- Incentivar a participação social local e a promoção de parcerias das instituições públicas
com ONGs na implantação do PAIC;
- Auxiliar a descentralização progressiva do processo de desenvolvimento sustentável,
criando capacidades técnicas e gerenciais que contribuam para a conservação e preservação
do meio ambiente, incluindo as áreas protegidas por lei;
- Garantir a consolidação do eixo ambiental do Planafloro, em todos os níveis, através de
ações programáticas e conscientização dos beneficiários diretos e indiretos do projeto
(PNUD, 1997).
O repasse dos recursos do programa era feito diretamente às comunidades, estas deveriam
estar organizadas em entidades legalmente constituídas como pessoa jurídica, sem fins
lucrativos, e que se enquadrassem nas normas legais vigentes, de maneira que permitisse
firmar convênio com o poder público, cujo projeto havia sido aprovado pela coordenação do
Os recursos eram transferidos por meio de conta bancária, em parcelas, que iam sendo
liberadas mediante a prestação de contas relativas à parcela anterior. No total, entre 1997 e
1998, foram firmados 201 convênios no Estado de Rondônia, conforme Tabela 2 do Anexo A
