DESAFIOS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DE UM CADASTRO MULTIFINALITÁRIO RURAL NO BRASIL

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DESAFIOS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DE UM CADASTRO MULTIFINALITÁRIO RURAL NO BRASIL

Andrea Flávia Tenório Carneiro

Universidade Federal de Pernambuco. aftc@ufpe.br

Artur Caldas Brandão

Universidade Federal da Bahia. acaldas@ufba.br

Jurgen Philips

Universidade Federal de Santa Catarina. jphilips@gmx.de

Silvane Paixão

Instituto Tecnológico de Pernambuco. silvanepaixao@hotmail.com

RESUMEN: Desde 2001 o Brasil tem o desafio de implementar o Cadastro Nacional de Imóveis Rurais – CNIR, que deve ser gerenciado conjuntamente pelo INCRA, instituição responsável pela política fun- diária nacional, e pela Receita Federal do Brasil – RFB, que cuida da tributação dos imóveis rurais. Este texto trata de questões institucionais e técnicas envolvidas na implementação desse sistema, apontando alternativas que contribuam para viabilizar o cumprimento efetivo da sua função multifinalitária. Além da necessidade de adoção de medidas para a produção e disponibilização de cartografia em grande escala, é preciso promover a integração institucional interna e externa, a implementação de um sistema de análise da qualidade dos dados e de um programa de capacitação profissional em diversos níveis.

Palabras clave: cadastro rural no Brasil, Cadastro Nacional de Imóveis Rurais, reforma cadastral.

1. INTRODUÇÃO

Em 2001, uma lei federal determinou a criação do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais – CNIR, cuja gestão deve ser compartilhada entre o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA e a Receita Federal do Brasil – RFB. Além disso, a Lei 10.267 estabelece o georreferenciamento de imóveis rurais nos casos de transferência de titularidade, alteração de limites e ações judiciais. Exige ainda o intercâmbio de informações entre o INCRA e os cartó- rios, responsáveis pelo registro de propriedades imóveis. O INCRA é também o órgão respon- sável pelo credenciamento dos profissionais habilitados para a execução dos serviços de georreferenciamento e pela elaboração das normas técnicas e certificação dos levantamentos realiza- dos.

No que concerne à função multifinalitária, o Brasil enfrenta dificuldades tanto no cadastro rural quanto no urbano, embora seja importante reconhecer os avanços dos últimos anos, se não na implementação efetiva, ao menos na disseminação dos seus conceitos. O cadastro rural tenta vencer as dificuldades de implementação de um cadastro nacional com gestão compartilhada entre uma instituição com fins fundiários e outra com fins fiscais. Vencida essa etapa, é neces- sário compartilhar as informações produzidas com as demais instituições produtoras e usuárias de informações sobre o meio rural, o que representa um grande desafio, já que existem cadastros ambientais, indígenas, de terras públicas, com identificadores e sistemas diferentes. São ques- tões administrativas, políticas e legais que devem ser tratadas.

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efetivamente sua função multifinalitária. Além da necessidade de adoção de medidas urgentes para a disponibilização de cartografia em grande escala, é preciso promover a integração institucional interna e externa, a implementação de um sistema de análise da qualidade dos dados e de um programa de capacitação profissional em diversos níveis.

2. CADASTROS DE IMÓVEIS RURAIS NO BRASIL

A primeira referência na legislação agrária brasileira sobre o Cadastro de Imóveis Rurais apare- ce no artigo 46 do Estatuto da Terra, Lei n.4504, de 30 de novembro de 1964. Em seu artigo 49, parágrafo segundo, diz que “todos os proprietários rurais ficam obrigados, para os fins previstos nesta Lei, a fazer declarações de propriedade, nos prazos e segundo normas fixadas na regula- mentação desta lei”. A lei estabelece, ainda, que: “as declarações dos proprietários para forne- cimento de dados destinados à inscrição cadastral, são feitas sob sua inteira responsabilidade e, no caso de dolo ou má-fé, os obrigarão ao pagamento em dobro dos tributos realmente devidos, além das multas decorrentes e das despesas com as verificações necessárias.” (Carneiro,2003).

Em 1972, a Lei 5.868 instituiu o atual Sistema Nacional de Cadastro Rural – SNCR, de responsabilidade do INCRA, instituição federal cuja principal função é promover a reforma agrária.

Trata-se de um cadastro de natureza declaratória, embora os imóveis de interesse para reforma agrária tenham suas informações produzidas pelo próprio instituto.

A tributação dos imóveis rurais esteve sob a responsabilidade do INCRA até 1990, quando a competência para a administração das receitas arrecadadas do Imposto sobre a Propriedade Ter- ritorial Rural - ITR passou a ser da Receita Federal do Brasil – RFB. Inicialmente, a RFB ad- ministrou o ITR com base nas informações cadastrais disponibilizadas pelo INCRA. Posterior- mente, foi criado o Cadastro de Imóveis Rurais – CAFIR, que é a base de dados utilizada atualmente para a arrecadação do ITR.

Nascimento (2007) afirma que a evasão fiscal do ITR é significativa. A cobrança é feita tendo como base o valor da terra nua declarado pelo contribuinte e esses valores são frequentemente incorretos. Para a autora, o contribuinte considera que o risco de fiscalização é pequeno e na maioria dos casos a autoridade administrativa carece de informações técnicas atualizadas (que poderiam ser proporcionadas por um cadastro eficiente). Souza (2004) observa que a arrecada- ção anual do ITR corresponde a apenas 0,1% da arrecadação tributária federal, um percentual muito aquém dos 3% da França e Itália, 4,5% do Chile e 6% do Uruguai. A Tabela 1 apresenta o montante arrecadado através dos principais impostos federais no período de 1992 a 2002, demonstrando o percentual irrisório do ITR, quando comparado com outros impostos.

Além desses cadastros fundiário e fiscal, existem os cadastros ambientais, de terras indígenas, de terras públicas da União, cada um com base própria de informações descritivas e gráficas.

Em 2001, foi publicada a Lei 10.267 que estabeleceu a criação do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais – CNIR, com gestão de responsabilidade do INCRA e RFB e compartilhamento com instituições produtoras e usuárias de informações sobre o meio rural e com os cartórios de registro de imóveis. O desafio desde então é a efetiva implementação do CNIR. A Figura 1 resume as mudanças trazidas pela nova legislação.

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veis. Um trabalho interessante foi publicado por Mateus(2009), que apresenta uma análise do custo benefício da implantação de um cadastro multifinalitário em Portugal.

O desafio institucional da implementação do CNIR consiste no estabelecimento de uma vincu- lação interinstitucional, inicialmente entre INCRA e RFB, e em seguida com as diversas organi- zações que farão parte do sistema. Além da necessária vinculação técnica e administrativa, deve existir uma definição das responsabilidades, a fim de que efetivamente se possam alcançar os objetivos pretendidos por todos os atores envolvidos. Na prática, buscando a experiência do projeto de reforma do cadastro mexicano (Valverde,2010), o modelo de cadastro deve atender a princípios básicos, como a gestão alinhada a planos de desenvolvimento; priorização da função tributária; aumento da eficiência, eficácia, transparência, certeza e qualidade dos serviços e pro- dutos a serem oferecidos aos cidadãos e usuários em geral; maior certeza jurídica da propriedade imóvel; estratégias de aperfeiçoamento e atualização com base em diagnósticos específicos de cada entidade.

É importante que sejam elaboradas normas que padronizem o processo adotado por todas as superintendências do INCRA e RFB. Algumas destas foram publicadas recentemente, no que diz respeito ao processo de análise do levantamento de imóveis para certificação. O atraso no estabelecimento de um procedimento padrão provavelmente foi uma das causas que prejudica- ram o andamento dos trabalhos e as decisões tomadas em diferentes comitês de certificação.

Como se observa em outros países, o cadastro brasileiro sofre com a influência política sobre a gestão e, consequentemente, sobre o funcionamento do cadastro. As instituições responsáveis pela implementação do CNIR têm se esforçado para atender aos seus objetivos, mas apesar da crescente responsabilidade a estas atribuídas, não tem sido estruturadas na mesma escala em que aumentam suas funções. Assim, a tarefa de implementar um sistema tão complexo não tem tido continuidade ao longo dos anos. As equipes responsáveis pelas atividades referentes à concreti- zação do CNIR são também responsáveis pela difícil tarefa de prover informações para o atendimento a questões rotineiras e urgentes, como a regularização fundiária, a reforma agrária e outras ações voltadas à arrecadação.

É necessário que seja dada prioridade à implementação do CNIR, para que o trabalho seja realizado com dedicação exclusiva da equipe responsável. Desde 2008, o INCRA e a RFB tem trabalhado em ações voltadas para a implementação do CNIR. Uma das tarefas do grupo é estabelecer como se dará a gestão do cadastro. É importante ainda estabelecer um marco legal que defina as funções, responsabilidades, necessidades em termos de estrutura física e de recursos humanos, para que funcione a gestão compartilhada das duas instituições.

Não há reforma cadastral que não implique em mudanças nos processos administrativos. No caso do CNIR, uma das prioridades deve ser a integração interna entre os diversos setores usuá- rios e produtores de informações territoriais. A Figura 2 mostra a estrutura da Diretoria de Or- denamento da Estrutura Fundiária do INCRA, à qual estão subordinadas quatro coordenações que produzem informações sobre imóveis rurais que precisam ser integradas para constituir o CNIR.

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Figura 2. Estrutura da Diretoria de Ordenamento da Estrutura Fundiária do INCRA.

Fonte: www.incra.gov.br

4. DESAFIOS TÉCNICOS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DO CNIR

Os principais pré-requisitos técnicos para a implementação de um cadastro multifinalitário en- volvem a padronização que viabiliza o compartilhamento. Devem ser estabelecidos critérios uniformes quanto à unidade cadastral e sua identificação que sejam independentes da unidade utilizada por cada instituição, bem como ser adotado um sistema de georreferenciamento oficial.

A estrutura tecnológica também deve ser similar, ou ao menos compatível.

4.1. A unidade territorial do cadastro rural

Uma das condições para o estabelecimento de um cadastro multifinalitário é a utilização de uma unidade territorial comum com identificador único. Este é o primeiro desafio para a implemen- tação do CNIR. O INCRA utiliza como unidade cadastral o imóvel rural definido por lei como

“o prédio rústico, de área contínua, qualquer que seja a sua localização, que se destine à explo- ração extrativa agrícola, pecuária ou agro-industrial, quer através de planos públicos de valori- zação, quer através de iniciativa privada.” Para fins tributários, a RFB considera o imóvel rural, para efeito do ITR, a área contínua, formada de uma ou mais parcelas de terras confrontantes, do mesmo titular, localizada na zona rural do município, ainda que, em relação a alguma parte da área, o declarante detenha apenas a posse. Para fins legais, o registro de imóveis registra apenas áreas contínuas e legais.

Paixão (2010) ilustra através da Figura 3 essa multiplicidade de unidades cadastrais. No Caso 1, se um imóvel (Lote A) tem um uso rural, será cadastrado no sistema do INCRA. Caso esteja localizado parcialmente em uma área urbana, a tributação incide apenas sobre a parte situada na área rural. No Caso 2, se o imóvel (Lote B) tem um uso rural e está localizado em uma área

DIRETORIA DE ORDENAMENTO DA ESTRUTURA FUNDIÁRIA ‐DF

COORDENAÇÃO GERAL DE CADASTRO RURAL

DIVISÃO DE ORGANIZAÇÃO, CONTROLE E MANUTENÇÃO DO CADASTRO

DIVISÃO DE FISCALIZAÇÃO E CONTROLE DE AQUISIÇÃO DE TERRAS POR ESTRANGEIROS

COORDENAÇÃO GERAL DE CARTOGRAFIA

DIVISÃO DE GEOMENSURA

DIVISÃO DE GEOPROCESSAMENTO

COORDENAÇÃO GERAL DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

DIVISÃO DE ARRECADAÇÃO E REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA

DIVISÃO DE DESTINAÇÃO E INTEGRAÇÃO INSTITUCIONAL

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rém sem destinação de caráter rural (agrícola, pecuária), esse Lote C é cadastrado pela RFB, mas não pelo INCRA.

Figura 3. Unidades territoriais no INCRA e RFB. Fonte: Paixão, 2010.

A proposta para resolver a questão é a adoção da parcela, definida como unidade territorial com regime jurídico único. As informações sobre a parcela, quanto à área ou aos direitos e obriga- ções, referem-se a uma unidade territorial contínua (Larsson, 1991).Assim, cada imóvel rural, de acordo com a definição legal específica, será constituído por uma ou mais parcelas.

Um dos desafios da implementação do CNIR, no caso da adoção da parcela, é a definição do tratamento e integração das informações existentes, onde a unidade considerada é o imóvel.

4.2. O identificador do imóvel rural

O Certificado de Cadastro de Imóvel Rural - CCIR é o documento fornecido pelo INCRA aos proprietários ou detentores de imóveis rurais cadastrados no Sistema Nacional de Cadastro Ru- ral - SNCR, sem o qual não poderão os proprietários, sob pena de nulidade, desmembrar, arren- dar, hipotecar, vender ou prometer em venda os imóveis rurais. Em caso de sucessão causa mortis, nenhuma partilha, amigável ou judicial, poderá ser homologada pela autoridade compe- tente sem apresentação do referido Certificado.

Pela lei 10.267, o imóvel será identificado no CNIR pelo número do imóvel no CCIR. Nos atuais SNCR (cadastro do INCRA) e CAFIR (cadastro da RFB), o imóvel é identificado respec- tivamente pelo número no CCIR e pelo NIRF (identificador do imóvel no CAFIR). O registro de imóveis utiliza o número de matrícula para identificar as propriedades. Os identificadores citados referem-se ao imóvel, que pode ser constituído por uma ou mais parcelas, de acordo com as definições apresentadas anteriormente. No caso da adoção da parcela, cada uma poderá ser identificada por um identificador seqüencial, desde que haja um código de ligação com o imóvel a qual pertence.

Além destes identificadores, cada instituição que poderá compartilhar informações com o novo sistema possui o seu identificador próprio. Os suportes técnicos para o desenvolvimento e ma- nutenção dos sistemas podem ser de responsabilidade pública (SERPRO, EMBRATEL) ou privada. A Figura 4 apresenta os identificadores utilizados no cadastro fundiário (SNCR) do IN- CRA, cadastro de bens imóveis da União (SIAPA) da Secretaria de Patrimônio da União – SPU, cadastro fiscal (CAFIR) da Receita Federal do Brasil - RFB, cadastro ambiental (ADA)

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do Instituto Brasileiro de Meio Ambiente – IBAMA, cadastro de florestas públicas (CNFP) do Serviço Florestal Brasileiro, cadastro para fins estatísticos (CNEFE) do IBGE, cadastro de á- reas indígenas (SIT) da Fundação Nacional do Índio – FUNAI.

Estas são algumas das instituições que devem compartilhar informações através do CNIR, por isso é necessário a definição de um identificador que proporcione a integração entre essas bases de dados.

Figura 4. Identificadores utilizados por instituições produtoras de informações sobre imóveis rurais. Fonte: Paixão, 2010.

4.3. Conteúdo mínimo do CNIR

O Decreto 4.449, que regulamenta a Lei 10.267, determina que os critérios técnicos para im- plementação, gerenciamento e alimentação do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais - CNIR serão fixados em ato normativo conjunto do INCRA e da SRF. Todos os demais órgãos da Administração Pública Federal serão obrigatoriamente produtores, alimentadores e usuários da base de informações do CNIR.

No artigo 7º, o Decreto determina que são informações de natureza obrigatória “as relativas aos dados sobre identificação, localização, dimensão, titularidade e situação jurídica do imóvel, independentemente de estarem ou não acompanhadas de associações gráficas.”

Analisando o texto legal, verifica-se que é preciso definir com clareza o que será considerado identificação, localização, dimensão, titularidade e situação jurídica do imóvel. Os metadados do sistema devem estabelecer claramente estes conceitos, especialmente por se tratar da integra- ção de informações oriundas de instituição de naturezas distintas.

4.4. O mapeamento cadastral

Pode-se dizer que o mapeamento é o ponto crítico do cadastro brasileiro. As instituições respon-

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O mapeamento sistemático do país engloba as escalas de 1.000.000 a 1:25.000. A cartografia em escalas maiores é produzida por instituições estaduais, municipais ou por empresas que ne- cessitam desses mapas, de acordo com suas necessidades. Neste ponto, o desperdício de recursos e de esforços é gritante, pois são produzidas bases incompatíveis entre si, voltadas para o atendimento a finalidades específicas. Além disso, a falta de políticas cartográficas integradas a planos de desenvolvimentos regionais dificulta a publicidade e o compartilhamento das bases existentes. Nos últimos anos, alguns estados tem desenvolvido projetos de mapeamento dos seus territórios, devido à carência de cartografia sistemática em escalas maiores que 1:50.000, como mostra a Tabela 2.

Tabela 2. Cobertura do território brasileiro pelo mapeamento sistemático.Fonte: Castro Fº,2007 Escala Quantidade de

cartas para cobrir o território

Nº de cartas produzidas

Total de cartas % de cober- tura carto-

gráfica

DSG IBGE Outras

1:1.000.000 46 - 46 - 46 100

1:500.000 154 - 68 - 68 44

1:250.000 556 298 225 5 529 95,1

1:100.000 3049 1.268 690 129 2.087 68,4 1:50.000 11.928 831 751 59 1.641 13,7 1:25.000 47.712 203 191 154 548 1,2

Os cadastros rurais atualmente existentes são basicamente descritivos. A informação gráfica produzida é resultado de levantamentos isolados de imóveis georreferenciados, de projetos de regularização e de reforma agrária. A integração das instituições através do CNIR deve contri- buir de forma decisiva para a produção e disponibilização de cartografia em escala cadastral.

4.5 Controle de qualidade do cadastro

Ao mesmo tempo em que existe um esforço no sentido de se efetivar a implementação do CNIR em áreas rurais, e dos Cadastros Territoriais Multifinalitários – CTM em áreas urbanas, também encontra-se em desenvolvimento a Infraestrutura de Dados Geoespaciais Nacional – INDE.

O compartilhamento de informações cadastrais determinado por esses sistemas exige o estabelecimento de uma estrutura bem definida de controle da qualidade da informação cadastral, tan- to descritiva quanto gráfica. Assim, é importante observar as normas internacionais referentes a qualidade dos dados, especialmente as diretrizes propostas pelo Projeto INSPIRE no que diz respeito a parcelas cadastrais.

Segundo Ariza (2010), as bases de dados cadastrais devem atender a exigências especiais de rigor, quando comparadas com outras bases de dados temáticos, e este rigor deve se referir não apenas aos seus componentes geométricos, mas também aos temáticos ou descritivos.

Para o CNIR, existem normas técnicas definidas pelo INCRA para o controle de qualidade posi- cional do levantamento dos imóveis que requerem certificação. Exige-se uma precisão posicio- nal de 50 cm na determinação das coordenadas dos vértices de limites. No entanto, de 2003 a 2010, apenas 0,2% do total de imóveis rurais cadastrados foi objeto de certificação, o que signi-

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fica que o CNIR deve ser constituído, no início, principalmente por dados descritivos e dados geométricos de menor precisão. Esta situação deve estar clara para os usuários do sistema.

Além disso, é preciso estabelecer as normas de controle de qualidade dos dados descritivos, como a identificação dos titulares e a situação jurídica da parcela. Na Espanha, são utilizados indicadores como o número de recursos e de solicitações de retificação apresentados pelos cida- dãos, como esclarece Ariza (2010).

4.6 Capacitação de profissionais

O país carece de profissionais especializados em atividades cadastrais nos diversos níveis – técnicos, graduados e pós-graduados. A maioria dos profissionais que trabalha na área de cadastro não possui formação específica, nem existem programas de capacitação sistemática. A partir do modelo de cadastro com fins legais definido pela lei 10.267, passou-se a exigir credenciamento do profissional e certificação do levantamento realizado.

Para se credenciar para a execução dos serviços, o profissional que não possui formação especí- fica (engenheiro cartógrafo ou agrimensor), deve apresentar comprovação de conhecimentos na área de topografia, cartografia e ajustamento.

No caso do CNIR, o projeto de implementação deve incluir planos de capacitação dos profissionais que trabalham com cadastro e cartografia no INCRA, RFB e também nas instituições par- ceiras.

5. CONCLUSÕES

A Lei n º 10.267/2001 tem sido referência na gestão territorial brasileira não só porque depois desta lei as propriedades rurais devem ser georreferenciadas, mas também porque pela primeira vez a legislação brasileira determina a implementação de um cadastro multifinalitário, o CNIR.

As agências colaboradoras (ex.:FUNAI, SFB, SPU, IBAMA, Cartórios) alimentam grandes expectativas quanto ao efetivo estabelecimento do CNIR.

Uma análise preliminar das necessidades dos usuários realizada por Paixão (2010) vem auxili- ando os gestores do CNIR a identificar problemas e critérios para a implementação do sistema.

Os desafios da interoperabilidade têm cunho técnico, organizacional e político, que se tornam ainda mais complexos devido à falta de harmonização do conceito da unidade territorial.

Espera-se que o CNIR, uma vez implantado, possa auxiliar na identificação das terras rurais brasileiras, constituindo-se num instrumento valioso para o processo de regularização fundiária e reforma agrária, e que as informações territoriais sejam disponibilizadas para o usuário em geral, atendendo às determinações legais.

6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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Mateus, A. (2009). Interesse e Valia do Sistema Nacional de Exploração e Gestão de Informa- ção Cadastral SiNERrGIC à luz de uma análise custo-benefício. Revista Ingenium, n.109. Lis- boa.

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