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Gestão estratégica: oportunidades e desafios para as instituições públicas – Maria das Graças Murici, 2010.
1. Introdução
A gestão estratégica das organizações públicas insere-se na trajetória de modernização da administração pública brasileira em um contexto de democratização e da existência de patamares mais elevados de consciência crítica por parte dos cidadãos (Motta, 2007). Por um lado a intensificação das comunicações e o maior acesso às informações, e, por outro, a inserção do país no contexto internacional, com a utilização de referenciais comparativos com outras nações, que estimulam os anseios de elevação dos índices de qualidade de vida e da elevação da eficiência em gestão pública.
As organizações públicas enfrentam desafios para se adaptar às novas realidades onde o alcance dos propósitos e dos resultados em educação, em saúde, em segurança pública, na infra-estrutura e no desenvolvimento econômico e sócio-cultural torna-se condição essencial para a melhoria da qualidade de vida dos cidadãos. Há incertezas decorrentes do desconhecimento sobre o futuro e dos anteriores traços culturais tradicionais que muitas vezes limitam a capacidade de inovação, somados às exigências de desenvolvimento dos dirigentes, gestores e das equipes de trabalho em processo de educação contínua para que sejam produtivos e capazes de acompanhar as mudanças com a entrega dos resultados requeridos pela sociedade.
Esforços têm sido empreendidos pelas instituições educacionais e organizações públicas para desenvolver um conjunto coerente de instrumentos de gestão e de conhecimentos que contribuam para a eficácia das mudanças. Destacam-se medidas direcionadas para a efetividade e qualidade do uso dos recursos orçamentários; para a modernização da estrutura e da dinâmica das organizações; para a institucionalização da cultura de planejamento de longo, médio e curto prazos - com estratégias claras, implementadas e sistematicamente acompanhadas, voltadas para o alcance dos resultados das instituições e, também, dentre outras, as iniciativas em gestão de pessoas, que valorizem o mérito, a profissionalização; a flexibilidade; a recompensa e o reconhecimento dos servidores produtivos.
O texto, a seguir, tem o objetivo de estimular a análise, a reflexão e trata do alinhamento estratégico, de conceitos fundamentais, do valor público agregado e de alguns desafios requeridos para a gestão estratégica das instituições públicas.
Material elaborado pela Profa Maria das Graças Murici – Curso Capacitação para Gestores da Prefeitura Municipal de Porto Alegre, RS, Brasil, FGV In Company, 2010. Página 2 2. Alinhamento estratégico e conceitos de estratégia
Por um lado, o alinhamento estratégico dos gestores e das equipes à política global das organizações tem sido considerado como condição indispensável para a implementação das estratégias das organizações (Kaplan e Norton, 2000). Por exemplo, o apoio da gestão de pessoas tradicional de caráter técnico-funcional torna- se insuficiente. Mais recomendada, a gestão estratégica de pessoas, por sua vez, busca assegurar à instituição o senso de direção, a continuidade no longo prazo, flexibilidade e agilidade, ou seja, faz-se uma opção por gestão de pessoas estrategicamente alinhadas (Teixeira, 2005).
Estratégia origina-se do grego strategía e para Mintzberg (1995) tem sido freqüentemente relacionada com planejamento, com modelos, com posicionamento, com perspectiva e tem servido para concentrar esforços, dar rumo, dar sentido às coisas e propiciar coerência interna às organizações. Chemawat (2000) ao analisar o desenvolvimento do conceito de estratégia afirma que esse recebeu contribuições inicialmente das organizações militares ligadas à guerra e da sociologia das organizações. Seu uso é retomado após a Segunda Revolução Industrial, com destaque para o período a partir da terceira década do século XX até os dias de hoje.
No ambiente organizacional, estratégia tem sido considerada como um conceito e prática de grande complexidade, que engloba todas as atividades críticas de uma organização, provendo-a no longo prazo de um senso de coesão, de direção, de propósito e por facilitar as mudanças necessárias decorrentes do ambiente, com o objetivo de garantir um posicionamento diferenciado. O pensamento estratégico requerido dos dirigentes públicos requer competências e habilidades múltiplas, tais como: considerar a diversidade e a complexidade das variáveis ambientais; saber prospectar para poder posicionar-se de maneira antecipada e agir ao longo do tempo com visão sistêmica. Requer conhecer, saber utilizar várias fontes de recursos humanos, financeiros, materiais, tecnológicos, informacionais e saber utilizar parcerias e integrá-las às cadeias produtivas. Requer saber ouvir, priorizar e comunicar-se com stakeholders; conhecer a linguagem da administração pública, dos negócios, dos mercados. Requer criar a cultura organizacional e os sistemas e os mecanismos requeridos para a aprendizagem organizacional. Requer, ainda, saber analisar as conseqüências das decisões no processo decisório; conhecer o âmbito de atuação da organização para a qual trabalha e saber identificar oportunidades, ameaças e vantagens colaborativas.
Hitt (2003) conceitua a intenção estratégica das organizações, enquanto a alavancagem dos recursos internos, de suas capacidades e competências, ou seja, o que a organização é capaz de fazer em função de suas competências essenciais e missão estratégica enquanto a declaração de propósitos, a qual deve ser inspiradora e pertinente a todos os interessados. Esses públicos interessados, denominados stakeholders, são os indivíduos ou grupos capazes de afetar ou serem afetados pelos resultados estratégicos alcançados e que possuam reivindicações aplicáveis e vigentes a respeito do desempenho organizacional (Hitt, 2003:26-28).
Material elaborado pela Profa Maria das Graças Murici – Curso Capacitação para Gestores da Prefeitura Municipal de Porto Alegre, RS, Brasil, FGV In Company, 2010. Página 3 Mintzberg (1998), reconhecido autor na área, considera que talvez não haja nenhum outro processo nas organizações que seja mais demandante para a cognição humana do que a formulação de estratégias. A formulação requer conhecimento tácito e conhecimento explícito, esse interdisciplinar (Murici, 2001). Mas, pensamento e ação estratégica requerem, também, percepção acurada, ampliada e focalizada; adequada interpretação de informações originadas de diversas fontes; capacidade de síntese;
comunicação eficaz; flexibilidade para mudar referenciais mentais e lidar com incertezas e mudanças contínuas; criatividade; efetividade decisória; negociações múltiplas; delegação, dentre outras habilidades comportamentais.
Portanto, estratégia apresenta diversas lógicas, distintos conceitos, enfoques, modelos e tem sido utilizada como um processo imbricado por lógicas diferenciadas e complementares. Por exemplo, a Gestão Estratégica de Pessoas pressupõe vinculação das políticas e da gestão das soluções de captação, de treinamento, de desenvolvimento, de gestão das carreiras e dos sistemas de recompensa e de reconhecimento dos funcionários às estratégias globais. Os dirigentes públicos desempenham diferentes papéis, na análise, na formulação, na implementação e no controle das estratégias.
Mintzberg (1998) compara a estratégia a um elefante de dez partes e sistematiza grandes linhas ou escolas de pensamento, organizadas em três grupos, quais sejam:
escolas de natureza normativa, que focalizam o modo como as estratégias são formuladas (escolas de design, do planejamento e do posicionamento); as escolas focalizadas no processo de concepção (escolas do espírito empreendedor, cognitiva, do aprendizado, do poder, da cultura empresarial e do ambiente). Para Mintzberg (1998), as escolas formulam a estratégia de maneiras distintas: a de design como um processo de concepção; a do planejamento como um processo formal; a do posicionamento como um processo analítico; a empreendedora como um processo visionário; a cognitiva como um processo mental; a de aprendizado como um processo emergente, a do poder como um processo de negociação; a cultural como um processo coletivo; a ambiental como um processo reativo e a de configuração, como um processo de transformação. A estratégia é vista, também, como uma ferramenta gerencial, que utiliza o planejamento e os modelos para orientar, concentrar esforços, definir a organização e ser fonte de coerência interna.
Nesse aspecto, os dirigentes das organizações públicas ao gerir pessoas com enfoque estratégico as orientam para a realização de um conjunto de macro-ações, para o gerenciamento de projetos estratégicos, para o acompanhamento de indicadores de desempenho, para a implementação de planos de metas, planos de ações e para a efetividade do orçamento estratégico (Teixeira, 2005). Tem-se utilizado, também, um sistema de implementação da estratégia, denominado balanced scorecard, que detalha um mapa estratégico, organizado em quatro perspectivas, com a definição dos objetivos, dos indicadores, das metas e das iniciativas para se alcançar a visão de futuro desejada (Kaplan e Norton, 2000). Constrói-se, então, uma cultura de implementação e acompanhamento do planejamento, a partir de uma visão
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compartilhada do futuro, para a qual as instituições públicas adotam uma maneira de trabalhar com direcionamento.
Boyett (1999) mostra que Mintzberg difere estratégico. Afirma que a análise
conseqüências previstas, difere da
a estabilidade necessária ao planejamento. Criticou, também, a possibilidade de existência de uma seqüência r
organizacional. Considerou, por fim, a elaboração da estratégia como um processo de aprendizado.
Assim, os conhecimentos e práticas de estratégia municiam os dirigentes e gerentes para a competência de orientação
clareza do contexto, das prioridades, com racionalização dos recursos e com espírito público. Favorecem a constituição do pensamento estratégico, com o relacionamento dos fatores internos e externos de cada
capacidade de elaborar planos que garantam o alcance dos objetivos de longo, médio e curto prazos.
O termo gestão foi destacado pelo autor MOTTA (1991), ao analisar a evolução da teoria e da prática gerencial.
gestão contemporânea, evidenciou o termo
da gerência. Esse termo expressa, como menciona o autor, modernas. Por outro lado, esse termo
imprescindível natureza estratégica.
Figura 1. Esquema da gestão estratégica para as instituições públicas.
Dirigentes e equipes interdisciplinares, usualmente com o apoio de consul técnicas especializadas, realizam a análise e a formulação estratégica, que devem ser seguidas pela efetiva implementação e controle estratégico. O mundo muda, os
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compartilhada do futuro, para a qual as instituições públicas adotam uma maneira de trabalhar com direcionamento.
Boyett (1999) mostra que Mintzberg difere planejamento estratégico de pensamento análise realizada para as etapas do planejamento, com as conseqüências previstas, difere da síntese, que requer intuição e criatividade. Criticou a estabilidade necessária ao planejamento. Criticou, também, a possibilidade de existência de uma seqüência racional e ordenada de análise para a ação organizacional. Considerou, por fim, a elaboração da estratégia como um processo de
Assim, os conhecimentos e práticas de estratégia municiam os dirigentes e gerentes para a competência de orientação para resultados com capacidade de geri
clareza do contexto, das prioridades, com racionalização dos recursos e com espírito público. Favorecem a constituição do pensamento estratégico, com o relacionamento dos fatores internos e externos de cada instituição para a gestão pública, bem como a capacidade de elaborar planos que garantam o alcance dos objetivos de longo, médio
foi destacado pelo autor MOTTA (1991), ao analisar a evolução da Esse autor, que tem trazido grandes contribuições para a gestão contemporânea, evidenciou o termo gestão como o campo da administração e Esse termo expressa, como menciona o autor, generalidade e pureza Por outro lado, esse termo gestão parece trazer em si imbricada a imprescindível natureza estratégica.
Figura 1. Esquema da gestão estratégica para as instituições públicas.
Dirigentes e equipes interdisciplinares, usualmente com o apoio de consul técnicas especializadas, realizam a análise e a formulação estratégica, que devem ser seguidas pela efetiva implementação e controle estratégico. O mundo muda, os
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pensamento realizada para as etapas do planejamento, com as , que requer intuição e criatividade. Criticou a estabilidade necessária ao planejamento. Criticou, também, a possibilidade de acional e ordenada de análise para a ação organizacional. Considerou, por fim, a elaboração da estratégia como um processo de
Assim, os conhecimentos e práticas de estratégia municiam os dirigentes e gerentes para resultados com capacidade de geri-los, com clareza do contexto, das prioridades, com racionalização dos recursos e com espírito público. Favorecem a constituição do pensamento estratégico, com o relacionamento instituição para a gestão pública, bem como a capacidade de elaborar planos que garantam o alcance dos objetivos de longo, médio
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Figura 1. Esquema da gestão estratégica para as instituições públicas.
Dirigentes e equipes interdisciplinares, usualmente com o apoio de consultorias técnicas especializadas, realizam a análise e a formulação estratégica, que devem ser seguidas pela efetiva implementação e controle estratégico. O mundo muda, os
Material elaborado pela Profa Maria das Graças Murici – Curso Capacitação para Gestores da Prefeitura Municipal de Porto Alegre, RS, Brasil, FGV In Company, 2010. Página 5 planejadores tentam reduzir a incerteza, aprendem a lidar com ela, e, com o apoio da abordagem prospectiva e probabilística, formulam racionalmente futuros prováveis, fundamentados em hipóteses e elaboram alternativas, diante do futuro incerto e indeterminado. Ao analisarem alternativas mais oportunas e de menor risco, os dirigentes realizam as escolhas estratégicas, que orientam a definição dos objetivos, que serão desdobrados em um conjunto de metas, cujo alcance é mensurado através de indicadores e que podem ser realizadas através de um conjunto integrado de iniciativas, compostas por planos de ações.
O processo de gestão estratégica envolve, portanto, decisões presentes tomadas a partir de seu impacto no futuro. Requer senso de direção, continuidade no longo prazo e flexibilidade e agilidade no dia a dia. A estratégia é implementada através de um processo decisório com ações inter-relacionadas e independentes que visam o alcance de objetivos pré-estabelecidos. A estrutura e a cultura organizacional são componentes da política global da organização que fornecem o equilíbrio e a liga necessários para a implementação da estratégia (Barros, 1993).
Por exemplo, se equilíbrio fiscal e qualidade do uso dos recursos orçamentários forem pressupostos da ação governamental, a gestão eficiente pressupõe monitoramento e controle dos resultados através de indicadores de desempenho; coordenação das ações; formulação e realização de políticas de incentivos e construção de pilares para a cultura organizacional requerida de qualidade do gasto. A figura 1, na página anterior, sintetiza um esquema conceitual útil para a gestão estratégica das instituições públicas.
3. Valor público agregado – resultados para os cidadãos
Esforços para o planejamento de longo, médio e curto prazos têm sido envidados pelos Governos nas instâncias da União, das Unidades Federativas e dos Municípios no Brasil que favoreçam a eficiência da gestão pública. A partir do conceito de valor público agregado - que pressupõe o alcance de resultados (Drucker, 1995) para os cidadãos – há formulação e realização de políticas públicas direcionadas para objetivos; realizadas por uma rede de instituições que, se geridas e coordenadas com efetividade, podem elevar os ganhos sinérgicos do setor público. Como mencionado, a efetiva implementação e controle do que é planejado requer alterações das estruturas organizacionais, suporte de sistemas integrados e redes, mudanças da cultura organizacional, instrumentos de gestão e investimentos em capacitação e desenvolvimento dos servidores. Esses esforços pretendem construir:
• Governos que sejam capazes de formular e alcançar os resultados de estratégias de desenvolvimento (Motta, 2007);
• Gestão efetiva dos recursos e criação de um ambiente favorável para o alcance dos objetivos, conjunto de iniciativas e ações planejadas.
Material elaborado pela Profa Maria das Graças Murici – Curso Capacitação para Gestores da Prefeitura Municipal de Porto Alegre, RS, Brasil, FGV In Company, 2010. Página 6 A elevação da efetividade da gestão pública ocorre, portanto, em um contexto no qual o Brasil reposiciona-se no contexto internacional, onde há anseios da sociedade, da iniciativa privada e do terceiro setor para que haja uso racional e com qualidade dos gastos públicos; elevação dos investimentos nas prioridades dos Estados e racionalização dos processos de trabalho, fatores esses contributivos para a modernização da Administração Pública.
Governar em rede (Castells, 1998; Goldsmith, 2006) e em conjunto com a sociedade (Motta, 2007) são desafios relevantes para a Administração Pública e para tal, é imprescindível a gestão do capital humano. Quando as ações de desenvolvimento dos servidores públicos ocorrem com alinhamento estratégico, são potencializadas as oportunidades de favorecer a atmosfera e os atributos das instituições públicas que podem moldar e influenciar os comportamentos e as atitudes das pessoas, constituindo uma cultura inovadora propícia à efetividade da gestão pública (Melo e Murici, 2008). A gestão por competências tem sido utilizada como uma ferramenta que propicia esse alinhamento (Longo, 2004); direciona a capacitação e o desenvolvimento dos servidores e pode, ainda, integrar-se aos sistemas de avaliação do desempenho e de carreira. No entanto, a efetividade da gestão do capital humano requer a mudança dos modelos mentais dos dirigentes, gestores e funcionários e é construída no longo prazo.
Como a administração pública lida com contextos de continuidade e descontinuidade administrativas, a formulação de um plano não assegura a respectiva implementação (Trosa, 2001). Nesse sentido desafios para a gestão estratégica necessitam ser enfrentados, tais como:
• Fragmentação – quando os governos e as políticas de gestão caminham em direções não convergentes.
• Implementação – quando os resultados previstos não são alcançados.
• Desorientação – quando não há resultados de desenvolvimento que sirvam como orientação para a agenda de reformas ou modernização.
Em síntese, para se obter um objetivo comum, é requerida a gestão estratégica; a elaboração, implementação e acompanhamento de plano de desenvolvimento sustentável, tendo a democracia como um pressuposto. Para viabilizá-lo, há que se desenvolver a visão sistêmica (Senge, 1990; Senge, 1995) para a gestão de redes complexas de organizações para a evolução da qualidade dos serviços públicos.
Também, faz-se necessária a construção da cultura de inovação para superar os desafios contemporâneos, o que requer mudança da tradição burocrática- patrimonialista, com morosidade decisória, favoritismos, personalismo, impunidade e ineficiência. A governança requer liderança efetiva capaz de estabelecer os consensos temporários necessários para a entrega dos resultados para os cidadãos, ou seja, valor público agregado.
Material elaborado pela Profa Maria das Graças Murici – Curso Capacitação para Gestores da Prefeitura Municipal de Porto Alegre, RS, Brasil, FGV In Company, 2010. Página 7 4. Conclusão
A partir da conceituação de estratégia, de valor público, de gestão estratégica e da análise de alguns desafios para a administração pública, ressalta-se a necessidade de se ter clareza de quais concepções de planejamento e gestão são as mais adequadas para a realidade das instituições públicas, bem como assegurar que o êxito da gestão estratégica não se encontra apenas na análise e formulação, mas na efetiva implementação. Muitos dos modelos utilizados em gestão estratégica têm sua origem na iniciativa privada e deve-se ter cautela para utilizá-los no setor público, devido às particularidades que lhe são inerentes. Adequações devem ser realizadas para não se ater apenas aos modelos gerencialistas (Paula, 2005), mas também considerar a dimensão sócio-política do processo decisório nas instituições públicas e a complexidade das redes de relacionamentos interinstitucionais que perpassam a implementação das estratégias.
No entanto, há que se considerar que movimentos de modernização administrativa das últimas décadas das instituições públicas no país têm considerado o planejamento como uma condição básica para essas reformas, que ganham ares de modernidade em gestão, tanto em suas práticas inovadoras, quanto nos desafios de criação e de compartilhamento dos conhecimentos em gestão pública.
Provocada a reflexão para gestão estratégica, recomendamos flexibilidade dos dirigentes e equipes para incorporar melhorias de percurso; aprofundamento das soluções para a implementação e controle estratégicos, bem como a análise de instrumentos de gestão que, de maneira integrada, facilitem a ação integrada dos dirigentes públicos para a superação dos desafios enfrentados na administração pública.
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