CENTRO DE CIÊNCIAS JURÍDICAS DEPARTAMENTO DE DIREITO
WILLIAM MOURA SILVA
Direitos e Vantagens do Servidor Público Federal: como legitimá-los em face do que os Agentes Políticos recebem?
FLORIANÓPOLIS 2015
Direitos e vantagens do servidor público federal: como legitimá-los em face do que os agentes políticos recebem?
Trabalho de conclusão de curso de graduação, realizado em cumprimento de parte dos requisitos para obtenção do grau de bacharel em Direito pela Universidade Federal de Santa Catarina.
Orientador: Luiz Henrique Urquhart Cademartori
FLORIANÓPOLIS 2015
Gratidão é um sentimento que se faz necessário em todos os momentos da vida. A gratidão no presente texto deve ser a todos: amigos, familiares e profissionais que me ajudaram a alcançar o ponto a que cheguei. Muito obrigado.
Principalmente o agradecimento deve ser aos genitores que me deram a vida: Maria da Cruz Moura Silva e João José da Silva Filho, pessoas que aceitam meu pior lado de coração aberto. Obrigado por me aceitarem como sou.
Por fim, agradeço ao Deus de meu coração por ter me dado a chance de desabrochar a Rosa de minha Alma nesta vida.
relações; desta forma descobrirás os deveres da vida e serás orientado em todos os teus caminhos.
Não comeces a falar ou agir antes que tenhas pesado tuas palavras e examinado a direção de cada passo que pretendes dar; assim, a desgraça fugirá de ti, e em tua casa a vergonha será desconhecida; o arrependimento não te visitará, nem a tristeza pousará em tua face nesta vida e em muitas outras vidas futuras.
O homem irrefletido não refreia sua língua; fala a esmo e se embaraça na insensatez de suas próprias palavras.
Assim como aquele que corre apressadamente e salta por cima de uma cerca pode cair num fosso que talvez haja do outro lado e ele não tenha visto, assim ocorre com o homem que se lança bruscamente à ação sem ter considerado suas conseqüências e a compensação que a Lei exige.
Escuta, portanto, a voz da Ponderação; suas são as palavras da sabedoria, e seus caminhos te conduzem à segurança e à verdade.
AMORC, 1988. 147p.)
RESUMO
Busco com esta pesquisa demonstrar o quanto os servidores públicos são deslegitimados quando a sociedade os critica a respeito das parcelas remuneratórias por eles recebidas. Para tanto, no capítulo inaugural exponho os principais argumentos constitucionais que envolvem a matéria como hipótese de validar que aquilo que é por eles recebido nada mais é do que uma parcela valorativa de contraprestação, enquanto que aquilo que os agentes políticos recebem é que constitui, sim, um gasto excessivo às contas públicas. No segundo capítulo foi analisado o Estatuto do Servidor Público Federal em questões legislativas, sumulares, doutrinárias e jurisprudenciais a respeito dos direitos e vantagens que possui o servidor público federal. Já no último capítulo será explicado a respeito de como os agentes políticos são remunerados através de subsídio, concluindo-se assim a que o subsídio auferido pelos agentes políticos é excessivo em relação ao quanto recebem os servidores públicos.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...9
CAPÍTULO I - O SISTEMA REMUNERATÓRIO DO SERVIDOR PÚBLICO ASSEGURADO NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL ...13
1.1 ELEMENTOS FORMADORES DA SUPREMACIA CONSTITUCIONAL...13
1.2 SISTEMA REMUNERATÓRIO CONSTITUCIONAL DOS AGENTES PÚBLICOS...16
CAPÍTULO II - DIREITOE E LIMITES REMUNERATÓRIOS ESTABELECIDOS NO REGIME JURÍDICO ÚNICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS FEDERAIS...37
2.1 A REMUNERAÇÃO DO SERVIDOR PÚBLICO E SUAS PROBLEMÁTICAS...37
2.2 PAGAMENTO DE INDENIZAÇÕES AO SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL COMO GARANTIA DE JUSTIÇA...41
2.3 PAGAMENTO DE GRATIFICAÇÕES E RETRIBUIÇÕES AO SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL COMO GARANTIA DE JUSTIÇA...52
2.4 PAGAMENTO DE ADICIONAIS AO SERVIDOR PÚBLICO FEDERAL COMO GARANTIA DE JUSTIÇA...58
CAPÍTULO III - É LEGÍTIMO OS VALORES DE SUBSÍDIO AUFERIDOS PELOS AGENTES POLÍTICOS EM RELAÇÃO À REMUNERAÇÃO GANHA PELOS SERVIDORES PÚBLICOS EM FACE DA QUANTIDADE DE TRABALHO QUE AMBOS REALIZAM?...75
3.1 AGENTES POLÍTICOS E O SUBSÍDIO...75
3.2 JUÍZO DE FATO...83
3.3 JUÍZOS DE FATO E JUÍZOS DE VALOR...87
CONSIDERAÇÕES FINAIS...97
INTRODUÇÃO
É comum, tanto no meio jurídico quanto no meio da sociedade em geral, o questionamento a respeito das parcelas remuneratórias a que tem direito o servidor público. Para alguns, tais parcelas constituem um meio de vida; para outros, um exorbitante gasto com o dinheiro público. O presente escrito é uma tentativa de resposta à sociedade e aos juristas, sem a pretensão de esgotar o tema, a respeito de ser ou não justo que os servidores públicos recebam os valores que recebem a título de indenizações, gratificações, adicionais e todas as parcelas remuneratórias, quando comparados tais valores com aqueles recebidos pelos agentes políticos.
Seja um gasto de dinheiro público ou um meio legítimo de viver, fato é que as referidas parcelas existem e devem ter seu gasto justificado, posto que o princípio da supremacia do interesse público sob o interesse do particular deve se fazer presente nas atuações da Administração Pública em geral, sob pena de desrespeito a princípios e valores basilares de um Estado que se propõe Democrático de Direito.
Para tanto, deve-se ter em mente o fato de que os rendimentos auferidos pelos servidores públicos em geral estão dispostos na legislação que rege a matéria e são assegurados pela Constituição Federal, o que faz com que seja respeitada a supremacia constitucional.
Além disso, a doutrina administrativista e a doutrina constitucionalista analisa de forma interessante os rendimentos auferidos pelos servidores públicos. Esta outra fonte de estudos constitui uma das formas de desenvolvimento do presente tema. Para tanto, será feito o uso do pensamento de renomados doutrinadores constitucionalistas e administrativistas para a análise da matéria a que se propõe o presente escrito.
A isso tudo deve ser acrescido ainda as informações e revelações a que a jurisprudência pátria fornece a respeito do tema, portanto, utilizou-se do pensamento exposto pelos Tribunais Superiores a respeito dos controvertidos assuntos em análise discutidos em seus julgados.
Mas não apenas de análise da jurisprudência o presente escrito tomou forma, mas também da análise das súmulas, vinculantes ou não, que fossem pertinentes à matéria.
A todo o exposto, acresça-se um toque pessoal para tentar responder à indagação de ser ou não justo que o agente público receba os valores que recebe a título de contraprestação pecuniária pelo trabalho que desempenha no exercício de suas funções legais, quando comparado com o que recebem os agentes políticos.
Não sendo a resposta simples e muito menos impassível de críticas metodológicas ou científicas, o presente texto constitui um escrito único, até o presente momento, a respeito do tema a que se propõe. Portanto, muita análise intelectiva ainda deve ser feita para que se chegue a uma resposta conclusiva que possa deixar todos os lados contrapostos, senão satisfeitos, pelo menos aceitando o outro lado da controvérsia.
A hipótese básica a que se parte é a de estarem todas as parcelas remuneratórias recebidas pelo servidor público dispostas na legislação que rege o tema. Portanto, se está na Lei e deve esta ser respeitada, seria legítimo o recebimento das referidas parcelas.
Tal entendimento é corroborado pela doutrina constitucionalista e administrativista, além do que as parcelas recebidas pelo servidor público também possuem respaldo no que determina a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, seria, portanto, legítimo o seu recebimento quando ocorre a hipótese legal.
Já quanto às hipóteses secundárias, estão elas dispostas no que a jurisprudência, a doutrina, as súmulas e o raciocínio jurídico diz a respeito do tema em questão. Também será acrescido aquilo que o entendimento pessoal do autor do presente escrito conseguiu intelectualizar a respeito até o momento.
O que o presente texto idealiza alcançar, após ocorrer a justificativa do recebimento das contraprestações pecuniárias do servidor público, é o fato de que tais parcelas são irrisórias quando são comparadas com o montante que recebem os agentes políticos.
Para tanto, será feita a análise do quem são estes agentes políticos e como recebem uma contraprestação pecuniária pelo trabalho legal que desempenham ao Estado.
Como a análise do presente escrito poderia ser feita de forma muito ampla pela quantidade de agentes públicos existentes e dadas as suas variadas categorias, fez-se necessário que os agentes públicos a que se destina a presente análise se restrinja à espécie de
agentes públicos administrativos da sub espécie "servidor público" e aos agentes públicos da espécie "agentes políticos".
Além disso, também se fez necessário que a esfera analisada fosse a Federal, tendo em vista a enorme quantidade de diferentes regimes jurídicos estaduais e municipais existentes no Brasil e analisá-los um a um exorbitaria a proposta e a extensão do presente. Especificando ainda mais, destina-se o presente escrito aos servidores públicos atuantes nas funções desempenhadas pelo Poder Judiciário.
Entretanto, é preciso perceber que em certos momentos será útil e até interessante que a análise se amplie para servidores públicos que não desempenham funções no Poder Judiciário Federal, mas estas intervenções serão pequenas e calculadas para que não se perca a linha intelectiva e argumentativa de raciocínio proposta, além de contribuírem positivamente para que o tema em questão seja analisado em seus pormenores.
Tendo sido o tema restrito, pretender-se-á, ao final, o escrito responder à pergunta de ser ou não legítimo que os servidores públicos recebam as quantias de contraprestação pecuniária que recebem tendo em vista o trabalho que desempenham, enquanto se comparam tais valores com aqueles auferidos pelos Agentes Políticos do mesmo Poder e na mesma esfera de Governo, qual seja, o Poder Judiciário Federal.
Sendo o tema espinhoso e bastante controverso, não será ele impassível de críticas e discussões acadêmicas, portanto, a reflexão sempre deve ser feita por parte do Leitor, e deve esta ser feita até o fim, seja para concordar ou para discordar e propor pensamentos melhores do que aqueles que aqui foram escritos.
Indiretamente o presente escrito poderá aclarar a mente daqueles que apenas pensam sem agir (os intelectuais que apenas criticam a sociedade sem realizar ações efetivas para melhorá-la) e também daqueles que agem sem pensar (os irrefletidos que apenas criticam a sociedade sem de fato analisar profundamente qualquer tema).
CAPÍTULO 1 - SISTEMA REMUNERATÓRIO DO SERVIDOR
PÚBLICO ASSEGURADO NA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA
FEDERATIVA DO BRASIL
Este capítulo é dedicado ao estudo do sistema remuneratório dos agentes públicos assegurado constitucionalmente. Para tanto, analisar-se-á a brevemente no primeiro tópico como houve a formação da supremacia constitucional que garantiu aos agentes públicos o direito a um sistema remuneratório sistematizado e organizado, passando pela organização da sociedade, separação das funções dos Poderes e os pensadores que a legitimaram. Já num segundo ponto será analisado o sistema remuneratório assegurado na Constituição Federal em si mesmo, lançando breves explicações ao motivo pelo qual os agentes públicos possuem garantido constitucionalmente o recebimento de direitos e vantagens que lhes são próprios.
1.1 Elementos formadores da Supremacia Constitucional
O Estado possui como elementos básicos de sua formação um território, um povo e um governo soberano. Os seres humanos constituem o elemento "povo" do Estado que se organiza sobre um determinado local - o território - sob o mando de determinado governo soberanamente reconhecido pelos outros governos soberanos. Seus elementos estruturantes aproximam-no da conceituação de Estado através do sentido político, embora, destaque-se, possa também ser conceituado através da visão sociológica, constitucional, política, civilista e outras mais.
A organização dos seres humanos em sociedade foi necessária para que se pudesse manter a ordem, harmonia e paz nas relações sociais através da história humana. Sem isso, possivelmente não haveria a noção de sociedade politicamente organizada como se conhece atualmente.
Para tanto, houve a necessidade de se lidar com o Poder. Não apenas Poder em sentido hierárquico, normativo, mas principalmente social. Havendo quem possua mais Poder do que outros nas relações sociais, a desigualdade existente foi terreno fértil para o surgimento de alguém que mande e de outros que obedeçam. É a clássica estrutura de dominância e submissão da história humana.
A estrutura de dominância e submissão entre seres humanos mais conhecida na história está o período Absolutista europeu. Nele, a sociedade se organizava sob o mando e submissão da figura onipotente do monarca em troca de sua proteção. Porém, críticos intelectuais desse sistema pretendiam deslegitimar a figura real alegando, dentre outros motivos, a necessária existência de divisão das funções do Poder, antes centralizado no Rei.
A esse respeito, a França conheceu o filósofo Montesquieu que claramente defende uma separação de Poderes, ou divisão de Poderes, em sua obra intitulada como "O Espírito das Leis"1, muito embora tal idéia já tenha sido defendida antes pelo filósofo
Aristóteles na Grécia Antiga em sua obra "A Polítca"2 e pelo filósofo grego Platão em "A
República"3. Não apenas estes autores, mas também a Inglaterra pode conhecer o pensamento
do pensador político anti-absolutista John Locke em sua obra "Tratados sobre Governos Civis"4 e a Alemanha entrou em contato com as idéias defendidas pelo filósofo Immanuel
Kant em sua obra "A Metafísica dos Costumes"5, cada autor com ideias bem distintas,
presenteando a Humanidade com suas contribuições.
A respeito da separação dos Poderes, o fundamento básico defendido era a impossibilidade de que o Poder se centrasse nas mãos de uma única pessoa, mas sim que fosse dividido em funções diferentes e claramente delimitadas: a função de fazer leis - originando o Poder Legislativo -, a função de administrar que originaria o Poder Executivo e por último a função de aplicar a lei criada - atribuída ao Poder Judiciário - comporiam a chave mestra da separação dos Poderes.
Cada uma das funções do Poder seria desempenhada por um órgão que poderia também ampliar um pouco sua esfera de competência para adentrar à do outro órgão, dando origem ao que se chama de interpenetração dos poderes com o objetivo de evitar abusos de poder. A esse respeito, colhe-se da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal o objetivo da separação funcional dos Poderes:
"EMENTA: (...). A essência do postulado da divisão funcional do poder, além de derivar da necessidade de conter os excessos dos órgãos que compõem o aparelho
1 MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de, 1689-1755. O espírito das leis: as formas de governo, a
federação, a divisão dos poderes. Introdução, tradução e notas de Pedro Vieira Mota. 8ª ed. revista. São Paulo:
Saraiva, 2004
2 ARISTÓTELES. A Política; tradução Roberto Leal Ferreira. 2ª ed. São Paulo: Martins Fontes, 1998.
3 PLATÃO. A República. 8ª ed. Introdução, tradução e notas de Maria Helena da Rocha Pereira. Fundação
Calouste Gulbenkian, 1996.
4 LOCKE, John. Segundo Tratado sobre o Governo Civil. Tradução de Magda Lopes e Marisa Lobo da Costa.
Editora Vozes, 2010.
5 KANT, Immanuel. A Metafísica dos Costumes: a Doutrina do Direito. Tradução, textos adicionais e notas de
de Estado, representa o princípio conservador das liberdades do cidadão e constitui o meio mais adequado para tornar efetivos e reais os direitos e garantias proclamados pela Constituição. Esse princípio, que tem assento no art. 2º da Carta Política, não pode constituir e nem qualificar-se como inaceitável manto protetor de comportamentos abusivos e arbitrários, por parte de qualquer agente do Poder Público ou de qualquer instituição estatal.
(...).
O sistema constitucional brasileiro, ao consagrar o princípio da limitação de poderes, teve por objetivo instituir modelo destinado a impedir a formação de instâncias hegemônicas de poder no âmbito do Estado, em ordem a neutralizar, no plano político-jurídico, a possibilidade de dominação institucional de qualquer dos Poderes da República sobre os demais órgãos da soberania nacional" (MS 23.452, Rel. Min. Celso de Mello, j. 16.09.1999, Plenário, DJ de 12.05.2000).
Também importa ressaltar que a interpenetração dos Poderes pode ser vista no texto constitucional em diferentes dispositivos: art. 5º, XXXV (Poder Judiciário pode rever atos de certa CPI que extrapolem a reserva de jurisdição, ou seja, trata da relação do Poder Judiciário com o Poder Legislativo)6; art. 52, I (relação entre o Poder Legislativo e o Poder
Executivo)7; art. 62 (relação do Poder Executivo com o Poder Legislativo)8 ; art. 66, parágrafo
1º (relação do Poder Executivo com o Poder Legislativo)9; art. 64, parágrafo 1º (relação do
Poder Executivo com o Poder Legislativo)10; art. 97 (relação entre o Poder Judiciário e os
poderes Legislativo e Executivo)11, entre outros.
Vale destacar que essa interpenetração das funções dos Poderes somente pode ser feita nos casos constitucionalmente autorizados, pois, do contrário, cabe apenas a determinado Poder realizar suas funções típicas.
Para uma correta e lógica estruturação do presente texto, adentrar-se-á brevemente à função legislativa. Sendo a lei em sentido amplo uma ordem geral, abstratamente considerada, impessoal e que inova no ordenamento jurídico, ela é feita pelo Poder Legislativo a fim de regulamentar determinado assunto. Porém, as espécies normativas não se restringem apenas à lei considerada em seu sentido amplo, mas também às emendas constitucionais, às leis complementares, às leis ordinárias, às leis delegadas, às medidas provisórias e aos decretos legislativos, conforme preceitua o art. 59 da Constituição Federal.
6 Art. 5º, XXXV, CF: "A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito".
7 Art. 52, I, CF: "Compete privativamente ao Senado Federal: I - processar e julgar o Presidente e o
Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles"
8 Art. 62, CF: "Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias,
com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional"
9 Art. 66, parágrafo 1º, CF: "A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente
da República, que, aquiescendo, o sancionará. Parágrafo 1º: Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto".
10 Art. 64, parágrafo 1º, CF: "A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República,
do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados. Parágrafo 1º: O Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua iniciativa".
11 Art. 97, CF: "Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou dos membros do respectivo órgão
Em meio a tantas espécies normativas possíveis, é lógico pensar que elas podem resultar em divergências de mandamento entre elas. A fim de solucionar esse provável e possível problema, tem-se a Constituição Federal como a lei máxima do ordenamento jurídico, a norma suprema em hierarquia que dará às outras espécies normativas a correspondência lógica e harmônica com os princípios constitucionalmente assegurados.
Atribuir à Constituição Federal a supremacia perante as outras leis se faz necessário para que ela seja o fundamento de validade das outras espécies normativas, pois todos os atos que geram efeitos jurídicos (sejam eles administrativos, legislativos, jurisdicionais ou mesmo de particulares) devem se subordinar à supremacia constitucional. Esta supremacia constitucional teve origem no constitucionalismo desenvolvido nos Estados Unidos e é a doutrina de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrinho12 que melhor explica o tema.
Em relação à supremacia constitucional, na mesma linha de pensamento o Supremo Tribunal Federal já se manifestou a respeito:
"Sabemos que a supremacia da ordem constitucional traduz princípio essencial que deriva, em nosso sistema de direito positivo, do caráter eminentemente rígido de que se revestem as normas inscritas no estatuto fundamental. nesse contexto, em que a autoridade normativa da Constituição assume decisivo poder de ordenação e de conformação da atividade estatal - que nela passa a ter o fundamento de sua própria existência, validade e eficácia - nenhum ato de Governo (Legislativo, Executivo e Judiciário) poderá contrariar-lhes os princípios ou transgredir-lhes os preceitos, sob pena de o comportamento dos órgãos do Estado incidir em absoluta desvalia jurídica" (STF, ADIn 2.215-MC/PE, Rel. Min. Celso de Mello, j. em 17-4-2001).
Sendo a supremacia constitucional uma realidade no ordenamento jurídico, cabe analisar o que diz a Constituição Federal, em suas disposições gerais e específicas, a respeito do servidor público e dos direitos e vantagens que lhe são inerentes, notadamente seu sistema remuneratório.
12 "(...) Denomina-se constitucionalismo o movimento político, jurídico e ideológico que concebeu ou
aperfeiçoou a ideia de estruturação racional do Estado ou de limitação do exercício de seu poder, concretizada pela elaboração de um documento escrito destinado a representar sua lei fundamental e suprema.
Para efeito de estudo, identifica-se a origem do constitucionalismo com a Constituição dos Estados Unidos, de 1787, e a Constituição da França, de 1791. Ambas são Constituições escritas e rígidas, inspiradas nos ideais de racionalidade do Iluminismo do século XVIII e, sobretudo, na valorização da liberdade formal (laissez faire) e do individualismo, marcas nucleares do Liberalismo, corrente de pensamento hegemônica nos campos político, jurídico e econômico dos séculos XVIII, XIX, e primeiro quartel dos século XX.
O conteúdo dessas primeiras Constituições escritas e rígidas, de orientação liberal, resumia-se ao estabelecimento de regras acerca da organização do Estado, do exercício e transmissão do poder e à limitação do poder do Estado, assegurada pela enumeração de direitos e garantias fundamentais do indivíduo.
A expressão Direito Constitucional explicitando que a organização estatal é, sobretudo, uma ordem jurídica -nasce com o constitucionalismo. Em sua origem, o Direito Constitucional refere-se, tão somente, à ordem jurídica fundamental do Estado liberal. Portanto, o Direito Constitucional nasceu impregnado dos valores do pensamento liberal.
Com o seu desenvolvimento, em um período seguinte, o Direito Constitucional, aos poucos, foi se desvinculando dos ideiais puramente liberais. A Constituição assume uma nova feição, d norma jurídica e formal, protetora dos direitos humanos.
Em decorrência dessa evolução de pensamento, a Constituição deixou de retratar exclusivamente uma certa forma de organização política - a do Estado liberal, com sua ideologia - e passou a representar o espelho de toda e qualquer forma de organização política." (PAULO, Vicente & ALEXANDRINO, Marcelo. Direito
1.2 Sistema remuneratório constitucional dos agentes públicos
As disposições constitucionais a respeito da Administração Pública encontram-se estabelecidas nos artigos 37 a 43, porém, para a análise do presente tema, interessa o que está disposto do artigo 37 ao 41 da Constituição Federal e é o que será analisado.
A Constituição Federal, em seu artigo 37 estabelece que toda a Administração Pública, seja da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municípios, obedecerá a uma série de princípios. Os cinco princípios estabelecidos no caput do referido artigo constituem um norte ideológico, procedimental e valorativo fundamental de um sistema jurídico. São eles: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Porém, não apenas a estes princípios deve o administrador público se atentar quando do exercício de suas funções, mas também de outros princípios constitucionalmente implícitos, mas explícitos na Lei 9.784/99, a Lei do Processo Administrativo, que estabelece, em seu artigo 2º, que a Administração Pública deve obedecer aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica (proteção à confiança), interesse público e eficiência.
Embora de redação completa, a presente lei administrativa não traz todos os princípios a que se sujeitam os administradores públicos e os administrados. Por isso, a doutrina ainda aponta outros, como os princípios da supremacia do interesse público, indisponibilidade do interesse público, celeridade processual, auto-tutela administrativa, responsabilidade do Estado por atos administrativos, controle judicial, descentralização ou especialidade, presunção de legitimidade, hierarquia, igualdade dos administrados, prestação de contas da Administração, continuidade dos serviços públicos, entre outros.
Em que pese a observância estrita pelo agente público de todos estes princípios, não são eles suficientes para lhe legitimar o recebimento de direitos e vantagens quando do exercício de suas funções administrativas. Portanto, é importante a análise de alguns requisitos ao ingresso do agente à função pública e de alguns limites impostos a ele ao exercer as funções que lhe são devidas. Analisemo-los.
A doutrina diverge a respeito da classificação dos agentes públicos. Para a doutrina clássica, comumente adotada em manuais de direito administrativo, eles se dividem em agentes políticos, agentes administrativos (que se dividem em três categorias: servidores públicos estatutários, empregados públicos celetistas e servidores temporários celetistas), agentes honoríficos, agentes delegados e agentes credenciados.
A análise do presente escrito será restrita ao sistema remuneratório dos servidores públicos estatutários federais. Para que assim possam ser classificados, devem eles possuir certos requisitos indispensáveis à ocupação do cargo.
O principal requisito é ser aprovado em concurso público de provas ou provas e títulos, conforme preceitua o inciso II do artigo 37 da Constituição Federal e nomeados dentro do prazo de validade do referido certame para que então possa fazer parte da estrutura de pessoal da Administração Pública, desde que, obviamente, tome posse dentro do prazo legal (que será de 30 dias, em se tratando de servidor público federal, posto estar ele sujeito aos preceitos da Lei 8.112/90, conforme parágrafo primeiro do artigo 10 da referida Lei).
Corroborando o entendimento deste inciso existem súmulas13 e julgados dos
Tribunais Superiores14 que insistem na existência do concurso público para a garantia da
13 Súmula 685 do STF: É inconstitucional toda modalidade de provimento que propicie ao servidor investir-se
sem prévia aprovação em concurso público destinado ao seu provimento, em cargo que não integra a carreira na qual anteriormente investido.
Súmula 17 do STF: A nomeação de funcionário sem concurso pode ser desfeita antes da posse.
Súmula 15 do STF: Dentro do prazo de validade do concurso, o candidato aprovado tem direito à nomeação,
quando o cargo for preenchido sem observância da classificação.
14 Servidor público. Cargos públicos. Mesma carreira. Promoção. Constitucionalidade. A investidura de
servidor público efetivo em outro cargo depende de concurso público, nos termos do disposto no art. 37, II, da CF/1988, ressalvada a hipótese de promoção na mesma carreira. Precedentes. (RE 461.792-AgR, Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 24-6-2008, Segunda Turma, DJE de 15-8-2008).
Inconstitucionalidade de edição de lei ou ato normativo criando novos cargos públicos a serem ocupados por servidores públicos de outras carreiras, sem novo concurso público. A investidura em cargos ou
empregos públicos depende de aprovação prévia em concurso público de provas ou provas e títulos, não havendo possibilidade de edição de lei que, e mediante agrupamento de carreiras, opere transformações em cargos, permitindo que os ocupantes dos cargos originários fossem investidos nos cargos emergentes, de carreira diversa daquela para a qual ingressaram no serviço público, sem concurso público (STF. Pleno. Adin nº 1.030/SC - Rel. Min. Carlos Velloso, decisão: 22-8-1996. Informativo STF, nº 41).
Dentro do prazo de validade do concurso, a administração poderá escolher o momento no qual se realizará a nomeação, mas não poderá dispor sobre a própria nomeação, a qual, de acordo com o edital, passa a constituir um direito do concursando aprovado e, dessa forma, um dever imposto ao Poder Público. Uma vez publicado o edital do concurso com número específico de vagas, o ato da administração que
declara os candidatos aprovados no certame cria um dever de nomeação para a própria administração e, portanto, um direito à nomeação titularizado pelo candidato aprovado dentro desse número de vagas. (...) O dever de boa-fé da administração pública exige o respeito incondicional às regras do edital, inclusive quanto à previsão das vagas do concurso público. Isso igualmente decorre de um necessário e incondicional respeito à segurança jurídica como princípio do Estado de Direito. Tem-se, aqui, o princípio da segurança jurídica como princípio de proteção à confiança. Quando a administração torna público um edital de concurso, convocando todos os cidadãos a participarem de seleção para o preenchimento de determinadas vagas no serviço público, ela impreterivelmente gera uma expectativa quanto ao seu comportamento segundo as regras previstas nesse edital. Aqueles cidadãos que decidem se inscrever e participar do certame público depositam sua confiança no Estado administrador, que deve atuar de forma responsável quanto às normas do edital e observar o princípio da segurança jurídica como guia de comportamento. Isso quer dizer, em outros termos, que o comportamento da administração pública no decorrer do concurso público deve se pautar pela boa-fé, tanto no sentido objetivo quanto no aspecto subjetivo de respeito à confiança nela depositada por todos os cidadãos. (...) Quando se afirma que a administração pública tem a obrigação de nomear os aprovados dentro do número de vagas previsto no edital, deve-se levar em consideração a possibilidade de situações excepcionalíssimas que justifiquem soluções diferenciadas, devidamente motivadas de acordo com o interesse público. Não se pode ignorar que determinadas situações excepcionais podem exigir a recusa da administração pública de nomear novos servidores. Para justificar o excepcionalíssimo não cumprimento do dever de nomeação por parte da administração pública, é necessário que a situação justificadora seja dotada das seguintes características: a) Superveniência: os eventuais fatos ensejadores de uma situação excepcional devem ser necessariamente posteriores à publicação do edital do certame público; b) Imprevisibilidade: a situação deve ser determinada por circunstâncias extraordinárias, imprevisíveis à época da publicação do edital; c) Gravidade: os acontecimentos extraordinários e imprevisíveis
moralidade e impessoalidade administrativa. É como pensa também Paulo Roberto de Figueiredo Dantas15:
O ingresso nos cargos e empregos públicos, como regra geral, dar-se-á através de concurso público, nos termos do art. 37, inc. II, tudo para que sejam observados os princípios da impessoalidade e da eficiência, no âmbito da Administração Pública. A necessidade de realização de concurso público, portanto, vale para os servidores estatutários, ocupantes de cargos públicos, e para os empregados públicos, contratados sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) e demais leis correlatas. Independem de concurso público para ingresso na Administração, por outro lado, os nomeados para cargos em comissão e os contratados por tempo determinado, estes para atendimento de necessidade temporária de excepcional interesse público. (art. 37, inc. IX). Na esfera federal, a contratação temporária está regulamentada pela Lei nº 8.745/1992-3, com alterações impostas pelas Leis nº 9.849/1999 e 10.667/2003.
Tendo sido aprovado, nomeado, tomado posse e entrado em exercício, o novo servidor público deve exercer suas funções observando os princípios constitucionais e infraconstitucionais anteriormente referidos. Quando os exerce, ele então será merecedor do recebimento de uma contraprestação pecuniária pelas atividades desempenhadas. Esta contraprestação pecuniária poderá receber o nome de remuneração, vencimento, vantagem, gratificação ou indenização, de acordo com o caso específico.
A título de exemplo, um servidor público, ao fazer uso de determinada licença assegurada em seu estatuto jurídico, deve cumprir determinados requisitos e condições para recebê-la. Conforme o tipo de licença, poderá ela ser remunerada ou não, necessitará o servidor ter passado do estágio probatório ou não, precisará o servidor compensar horários em alguns casos, receber autorização de sua chefia ou a interesse da Administração em outros, além de requisitos adicionais específicos que serão amplamente analisados no segundo capítulo do presente escrito.
devem ser extremamente graves, implicando onerosidade excessiva, dificuldade ou mesmo impossibilidade de cumprimento efetivo das regras do edital; d) Necessidade: a solução drástica e excepcional de não cumprimento do dever de nomeação deve ser extremamente necessária, de forma que a administração somente pode adotar tal medida quando absolutamente não existirem outros meios menos gravosos para lidar com a situação excepcional e imprevisível. De toda forma, a recusa de nomear candidato aprovado dentro do número de vagas deve ser devidamente motivada e, dessa forma, passível de controle pelo Poder Judiciário. (...) Esse entendimento, na medida em que atesta a existência de um direito subjetivo à nomeação, reconhece e preserva da melhor forma a força normativa do princípio do concurso público, que vincula diretamente a administração. É preciso reconhecer que a efetividade da exigência constitucional do concurso público, como uma incomensurável conquista da cidadania no Brasil, permanece condicionada à observância, pelo Poder Público, de normas de organização e procedimento e, principalmente, de garantias fundamentais que possibilitem o seu pleno exercício pelos cidadãos. O reconhecimento de um direito subjetivo à nomeação deve passar a impor limites à atuação da administração pública e dela exigir o estrito cumprimento das normas que regem os certames, com especial observância dos deveres de boa-fé e incondicional respeito à confiança dos cidadãos. O princípio constitucional do concurso público é fortalecido quando o Poder Público assegura e observa as garantias fundamentais que viabilizam a efetividade desse princípio. Ao lado das garantias de publicidade, isonomia, transparência, impessoalidade, entre outras, o direito à nomeação representa também uma garantia fundamental da plena efetividade do princípio do concurso público". (RE 598.099, Rel. Min. Gilmar Mendes, julgamento em 10-8-2011, Plenário, DJE de 3-10-10-8-2011, com repercussão geral).
Tendo em vista ser a estabilidade um dos requisitos à concessão de direitos e vantagens do servidor público federal e estando ela estabelecida nos ditames constitucionais que regem a matéria, é necessária a uma breve análise de seus pressupostos intrínsecos.
Antes, cabe distinguir que a vitaliciedade consiste na garantia de permanência no serviço público que é dada a alguns agentes públicos como Magistrados, membros do Ministério Público, Ministros e Conselheiros de Tribunais de Contas, etc. Já a estabilidade se refere a uma garantia de que o servidor público possa permanecer no serviço público quando desempenha suas funções, enquanto a efetividade consiste no atributo do cargo para que possa o servidor público adquirir estabilidade, ou seja, um servidor público somente poderá ser estável se o cargo for efetivo.
A este respeito o Supremo Tribunal Federal explanou de forma muito didática a matéria:
EMENTA: (...) "Efetividade e estabilidade. Não há que confundir efetividade com estabilidade. Aquela é atributo do cargo, designando o funcionário desde o instante da nomeação; a estabilidade é aderência, é integração no serviço público, depois de preenchidas determinadas condições fixadas em lei, e adquirida pelo decurso de tempo. A vigente Constituição estipulou duas modalidades de estabilidade no serviço público: a primeira, prevista no art. 41, é pressuposto inarredável à efetividade. A nomeação em caráter efetivo constitui-se em condição primordial para a aquisição da estabilidade, que é conferida ao funcionário público investido em cargo, para o qual foi nomeado em virtude de concurso público. A segunda, prevista no art. 19 do ADCT, é um favor constitucional conferido àquele servidor admitido sem concurso público há pelo menos cinco anos antes da promulgação da Constituição. Preenchidas as condições insertas nos preceito transitórios, o servidor é estável, mas não efetivo, e possui somente o direito de permanência no serviço público no cargo em que fora admitido, todavia sem incorporação na carreira, não tendo direito a progressão funcional nela, ou a desfrutar de benefícios que sejam privativos de seus integrantes" (partes da decisão do RE 167.635, STF -Segunda Turma, Rel. Min. Maurício Corrêa, DJ: 07.02.97, p. 1.355).
Para que adquira a estabilidade, o servidor público deve então, após três anos de efetivo exercício, bem desempenhar as funções as quais está destinado, conforme preceitua o caput do artigo 41 da Constituição Federal. A estes três anos de teste chama-se estágio probatório em que o Regime Jurídico Único do Servidor Público Federal possui como critérios de análise os fatores de assiduidade, disciplina, capacidade de iniciativa, produtividade e responsabilidade, havendo inclusive a instituição de uma Comissão exclusivamente para este fim.
Os benefícios decorrentes da estabilidade estão estabelecidos no parágrafo primeiro do artigo 41 da Constituição Federal e consistem na perda do cargo somente através de sentença judicial transitada em julgado ou através de processo administrativo em que lhe seja assegurada a ampla defesa ou mediante reprovação em avaliação periódica de desempenho na forma de lei complementar em que se lhe assegure a ampla defesa.
Feita esta breve explicação lógica a respeito do sistema jurídico próprio do servidor público, volte-se ao tema central: estando ou não o servidor em estágio probatório,
possui ele o direito ao recebimento de uma contraprestação pecuniária pelas funções por ele exercidas.
Esta contraprestação pecuniária possui alguns limites constitucionalmente estabelecidos principalmente nos incisos do artigo 37 da Constituição Federal. Serão analisados os que guardem relação com matéria remuneratória. Porém, antes de conhecer quais são eles, é importante ter em mente que esta contraprestação pecuniária possui como gênero a remuneração ou vencimentos (no plural) que é composta do vencimento básico (no singular) e das vantagens pecuniárias estabelecidas na Lei 8.112/90 quando se trata do servidor público federal. As vantagens pecuniárias consistem basicamente nos adicionais e gratificações que a legislação estabelece. O presente escrito atentar-se-á, num primeiro momento, aos vencimentos ou remuneração.
Possui ela limites constitucionais. Dentre eles está que a fixação ou alteração somente ser possível em caso de lei específica para tal, sendo esta feita por iniciativa privativa do cargo a que a lei faça referência, conforme consta no inciso X do artigo 37 da Constituição Federal. Este inciso ainda será objeto de análise à frente por questões didáticas, posto tratar ele também a respeito da revisão geral anual.
Voltando à primeira parte do inciso X, no caso dos cargos do Poder Executivo, caberá ao Chefe máximo dele, ou seja, hoje, à Presidenta da República realizar a fixação ou alteração por meio de lei específica. Já em âmbito do Poder Judiciário, cabe ao Supremo Tribunal Federal, Tribunais Superiores e Tribunais de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo a remuneração dos seus serviços auxiliares e em âmbito do Poder Legislativo, cabe à Presidência de cada Casa do Congresso Nacional quando tratar dos cargos que lhe são próprios.
Seguindo esse entendimento existem julgados dos Tribunais Superiores16 e
súmulas17 elucidativas da questão proposta na primeira parte do inciso X. Além deles, a
doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro18 completa o entendimento:
"A primeira adaptação do sistema de remuneração para o de subsídio dependerá de "lei específica" a que se refere o inciso X, respeitada a iniciativa privativa em cada caso. Do mesmo modo, a alteração dos subsídios também somente poderá ser feita por lei, observadas as mesmas regras quanto à iniciativa legislativa e observada também a norma do artigo 169, parágrafo 1º, I, que exige, para a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, prévia dotação orçamentária suficiente para atender às projeções de despesa de pessoal e aos acréscimos dela decorrentes"
Outro interessante limite constitucional da remuneração do servidor público está no chamado "Teto Constitucional" estabelecido no inciso XI do artigo 37 da Constituição Federal. Estabelece que o Teto Constitucional geral máximo será o subsídio dos Ministros do STF, havendo, além deste, outros tetos remuneratórios que estarão sujeitos ao teto máximo dos Ministros do STF. Estes "sub-tetos remuneratórios" variam conforme a entidade federativa em questão.
Em âmbito municipal, o teto máximo será o subsídio recebido pelo Prefeito, válido para o Poder Executivo Municipal e o Poder Legislativo Municipal.
Em âmbito estadual, o subsídio recebido pelo Governador valerá como teto remuneratório máximo para o Poder Executivo, enquanto o subsídio recebido pelos Deputados Estaduais será o teto remuneratório máximo para o Poder Legislativo Estadual e o subsídio recebido pelos Desembargadores do Tribunal de Justiça do Estado-membro valerá como teto remuneratório máximo do Poder Judiciário estadual respectivo, sendo este limite
16 Remuneração funcional. Exclusão de benefício. Pretendida extensão jurisdicional, a servidor preterido, de determinada vantagem pecuniária. Inadmissibilidade. Reserva de lei e postulado da separação de poderes. O Poder Judiciário - que não dispõe de função legislativa - não pode conceder, a servidores públicos,
sob fundamento de isonomia, mesmo que se trate de hipótese de exclusão de benefício, a extensão, por via jurisdicional, de vantagens pecuniárias que foram outorgadas, por lei, a determinada categoria de agentes estatais. A Súmula n. 339 do Supremo Tribunal Federal - que consagra específica projeção do princípio da separação de poderes - foi recebida pela Carta Política de 1998, revestindo-se, em conseqüência, de plena eficácia e de integral aplicabilidade sob a vigente ordem constitucional. Precedentes (STF, AGRG, no AI 729.948; SP, 2ª T., rel. Min. Celso de Mello, DJe, 211/2010).
Em tema de remuneração dos servidores públicos, estabelece a Constituição o princípio da reserva de lei.
É dizer, em tema de remuneração dos servidores públicos, nada será feito senão mediante lei, lei específica. CF, art. 37, X; art. 51, IV; art. 52, XIII. Inconstitucionalidade formal do Ato Conjunto 1, de 511-2004, das Mesas do Senado Federal e da Câmara dos Deputados. Cautelar deferida (ADI 3.369-MC, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento em 16-12-2004, Plenário, DJ de 1º-2-2005).
17 Súmula 339 do STF: Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de
servidores públicos sob fundamento de isonomia.
Súmula 679 do STF: A fixação de vencimentos dos servidores públicos não pode ser objeto de convenção
coletiva.
Súmula 682 do STF: Não ofende a Constituição a correção monetária no pagamento com atraso dos
vencimentos de servidores público.
Súmula 378 do STJ: Reconhecido o desvio de função, o servidor faz jus às diferenças salariais decorrentes. Súmula 16 do TRF da 2ª Região: O aumento da remuneração dos militares decorrente da aplicação da Lei nº
8.237/1991 não é extensivo aos servidores civis.
aplicado aos membros do Ministério Público, Procuradores e Defensoria Público, mesmo que não façam parte do Poder Judiciário. O mesmo vale para o âmbito distrital.
Aos limites remuneratórios estão incluídas todas as parcelas remuneratórias recebidas, incluindo-se as vantagens pessoais, exceto as parcelas de caráter indenizatório previstas em lei (conforme parágrafo 11 do artigo 37 da Carta Magna). É o que elucida a jurisprudência do STF:
EMENTA: "Antes do advento das Emendas Constitucionais n. 19/98 e 41/2003, não se computavam as vantagens de caráter pessoal para o cálculo do teto de remuneração previsto no art. 37, XI, da CF. Daí o Supremo Tribunal Federal, por maioria de votos, ter dado parcial provimento ao recurso extraordinário interposto pelo Estado do Paraná contra acórdão que, em mandado de segurança, determinara que os proventos do ora recorrido, procurador aposentado do Estado, equivalessem ao vencimento recebido por secretário do Estado, excluídas do teto as gratificações de gabinete, de produtividade e de serviço extraordinário, adicional por tempo de serviço e verba de representação. Asseverou-se que à exceção do adicional por tempo de serviço, as demais parcelas seriam relativas à natureza do cargo (STF, 2ª T., RE 174.742/PR, Rel. orig. Min. Marco Aurélio, Rel. p/ acórdão Min. Nelson Jobim, decisão de 14-3-2006).
Em relação ao inciso XI, uma série de julgados dos Tribunais Superiores são muito elucidativos ao correto entendimento da matéria19.
Em relação aos entendimentos doutrinários sobre o tema, há quem pense ser o Teto Constitucional estabelecido uma forma de efetivação e melhoria do serviço público e há quem pense ser ele uma medida capaz de gerar injustiças constitucionalmente asseguradas. Aquele é o pensamento de Uadi Lammêgo Bulos20:
"A finalidade do teto remuneratório é dar maior transparência e uniformidade no tratamento dos dinheiros públicos, impossibilitando a concessão de vantagens por meio de resoluções administrativas, outrora expedidas em sentido contrário ao princípio constitucional da moralidade. A Emenda Constitucional nº 41/2003, seguindo os passos da Emenda nº 19/98, consagrou o regime geral de subsídios no intuito de acabar com aquelas vantagens e mais vantagens injustificadas que, na maioria das vezes, incorporavam-se, cumulativamente, ao vencimento padrão do servidor, distorcendo toda uma carreira."
19 Servidor público. Inativo. Remuneração. Proventos de aposentadoria. Vantagem pecuniária incorporada. Não sujeição ao teto previsto no art. 37, XI, da CF. Inadmissibilidade. Suspensão de Segurança deferida. Agravo improvido. Precedentes. A percepção de proventos ou remuneração por
servidores públicos acima do limite estabelecido no art. 37, XI, da Constituição da República, na redação da EC nº 41/2003, caracteriza lesão à ordem pública (STF, AGRG. na SS 4.281/SP, Pleno, re. Min. Presidente, DJe, 49/2011, 16.03.2011).
Servidor público. Teto remuneratório. Emenda n. 41/2003. Direito adquirido. Irredutibilidade de vencimentos. Inexistência. Vantagem pessoal. Inclusão. Art. 37, inc. XI, da Constituição Federal, Autoaplicabilidade. 1. Não há direito adquirido ao recebimento de remuneração, proventos ou pensão acima do
teto remuneratório estabelecido pela Emenda Constitucional n. 41/2003, nem ato jurídico perfeito que se sobreponha ao referido teto, não preponderando a garantia da irredutibilidade de vencimentos em face da nova ordem constitucional. Precedentes. 2. As vantagens pessoais devem ser incluídas no cálculo do teto remuneratório, nos termos do art. 37, inc. XI, da Constituição Federal, com redação dada pela EC n.41/2003, norma de eficácia plena, autoaplicável e de incidência imediata e geral (STJ, AgRg. no RMS 24.596/RJ, 6ª T., rel.ª Minª Maria Thereza de Assis Moura, DJe, 610, de 01.07.2010).
Entretanto, o pensamento de José Afonso da Silva21 diverge da seguinte forma: "5.3 Limites e tetos. A má política de recursos humanos em todos os níveis de governo possibilitou enormes distorções no sistema remuneratório do serviço público, de tal sorte que alguns servidores, por diversos meios, legais até, ou mesmo na via judicial, obtiveram vencimentos muito acima da média do funcionalismo, enquanto a massa dos servidores públicos sempre esteve muito mal-remunerada. Em conseqüência dessas distorções, os governantes, em vez de implementar uma política de pessoal condizente com o interesse público, passaram a buscar mecanismos para tolhes esses abusos de uns poucos. Com isso se vão enxertando na Constituição minúcias regulatórias despropositadas, e nem sempre eficazes enquanto perdurar a desastrosa política de recursos humanos no serviço público. A fixação de limites e tetos para a remuneração dos agentes públicos é um desses mecanismos. E as regras constitucionais que os consubstanciam não surtem efeitos, porque não são aplicadas - até porque, não raro, são tão minuciosas e mal-elaboradas que sua eficácia e sua aplicabilidade se tornam problemáticas. (...) Como já se disse, o texto quer apanhar qualquer situação pecuniária, por isso é minucioso, explicativo. "Subsídio em espécie" significa o que é percebido em dinheiro pelo agente político. Não se leva em conta o fundo discriminatório que subjaz à norma. Um professor de centros de excelência como a USP e a UNICAMP fica sujeito a um teto fixado por critérios políticos, que é o subsídio, em espécie, do governador - que, para si e sua família, não tem despesa com moradia, não tem despesa com alimentação, não tem despesa com tinturaria, nem com médico, nem com dentista, porque tem tudo, à sua disposição, no Palácio, não digo gratuitamente, porque são formas de salário indireto; razão por que seu subsídio em espécie, de contado, pode ser o mais irrisório possível, porque dele não precisa para viver, porque o grosso de seu estipêndio é em gênero (moradia, alimentação etc.). Enquanto o professor e o pesquisador precisam pagar tudo com seus vencimentos. Mas o professor de qualquer nível do âmbito federal, exerça ou não atividade em centro de excelência, tem um teto mais elevado, fixado com critério profissional, que é o subsídio de ministro do STF. Vale dizer: as distorções, agora, são geradas por via constitucional..."
A respeito do pensamento do conceituado doutrinador constitucional, algumas ponderações reflexivas merecem destaque. São elas em número de três.
Primeiro, o Teto Constitucional, embora gerando algumas injustiças constitucionalmente asseguradas com algumas classes de servidores públicos, gera um bem maior que é a limitação de ganho pecuniário no funcionalismo público. Não há como negar que os valores gastos com folha de salários hoje em nível federal são altos, porém, o Teto constitucionalmente estabelecido gera uma limitação a estes gastos e apenas por isso deve ser visto como uma benesse à população.
Segundo, as formas de salário indireto citadas pelo doutrinador (atendimento médico, odontológico, de moradia, de tinturaria e outros) como justificadoras de injustiça ao professor universitário que as deve pagar para as ter são injustas não apenas como o professor, mas com a população. Dizer que determinado agente público, pela função que exerce, merece essas formas de benefícios pagos pela população é um erro, afinal, no setor público todas as funções são igualmente importantes, da segurança à educação, passando pelo setor de atendimento ao público da recepção. Assegurar benesses a alguns funcionários e não a outros gera injustiças que são perfeitamente sentidas e plenamente cobertas de razão de quem as afirma, porém, usá-las como justificativa para dizer que o Teto Constitucional gera distorções
constitucionalmente asseguradas pode ser irrefletido. Basta pensar na inexistência de um Teto Constitucional às parcelas pecuniárias recebidas pelos servidores públicos. Aí sim não seriam geradas distorções constitucionalmente asseguradas, mas sim erros graves com a população carente e mal servida do Brasil.
Por último, vale pensar que os sacrifícios e sujeições financeiras a que se submetem os professores universitários citadas pelo doutrinador podem ser vistos por certas pessoas como geradores do bem maior. Obviamente, ganhar menos dinheiro sendo mais qualificado intelectualmente do que outros em determinado assunto gera muita frustração. Porém, dizem elas, o uso da razão deve ser sempre feito: o ensino, a pesquisa e a extensão universitária podem e devem ser feitas por quem possui um entendimento maior de como opera a sociedade, afinal, o ensino feito para determinada parcela da população qualifica-a para alterar os rumos da sociedade e quiçá do País. O ensino e a pesquisa deveriam ser mais valorizados sim pelos governantes, porém, enquanto isto não ocorre, é preciso que se tenha este entendimento maior de sociedade para que o sacrifício que uns fazem gere retornos sociais muito interessantes à sociedade e indiretamente a ele próprio.
Entretanto, pensa o Autor do presente escrito de forma diferente do que foi até aqui exposto. Basta analisar a sociedade brasileira para se concluir facilmente que os servidores públicos federais, principalmente os professores universitários, são muito pouco valorizados pelos detentores do Poder. Um país que não valoriza a educação e, consequentemente os profissionais que atuam nela, está fadado a ser subdesenvolvido enquanto não reverter esse quadro. Usar "Brasil, Pátria Educadora" ajuda a desenvolver nos brasileiros um sentimento de que a educação é a grande transformadora de uma sociedade, mas as ações necessárias devem ser tomadas a esse respeito, passando pela valorização salarial dos professores. Por estas e outras razões, acertado está tal pensamento.
Bem, juízos de valor à parte a respeito do Teto Constitucional, volta-se ao inciso X do artigo 37, como forma didática de explanação do conteúdo, para que se trate do Princípio da Periodicidade.
Trata este princípio a respeito das revisões gerais estabelecido no inciso X do artigo 37 da Constituição Federal. Ele não trata de uma limitação constitucional às parcelas pecuniárias recebidas, mas sim um direito que tem o servidor público de não ter sua remuneração defasada com o passar do tempo. O problema não está em se ter o direito, mas sim na sua efetivação, visto que a omissão estatal na revisão geral não gera o dever de indenizar pelo ente estatal, conforme julgado da Segunda Turma do Supremo Tribunal Federal:
"O desrespeito ao princípio da periodicidade pelo detentor da iniciativa privativa de lei, entretanto, não gera direito à indenização, pois como ensina o Ministro Cezar Peluso, sendo "privativa do Chefe do Poder Executivo a iniciativa de lei concessiva de aumento de remuneração na administração direta e autárquica, sem que caiba sequer a imposição de prazo para tanto pelo Poder Judiciário, a fixação de indenização com o fito de recompor, frente à inflação, o valor dos vencimentos de servidores, significaria, por via oblíqua, deferir o que esta Corte tem reiteradamente negado, sob o argumento de que 'Depende a iniciativa da vontade
política do Presidente da República e das conveniências subjetivas de sua avaliação'".
Além deste julgado, outra série deles se apresenta no mesmo sentido22, entretanto,
é a doutrina de Maria Sylvia Zanella Di Pietro23 que mais ensina:
"Os servidores passam a fazer jus à revisão geral anual, para todos na mesma data e sem distinção de índices (estas últimas exigências a serem observadas em cada esfera de governo). A revisão anual, presume-se que tenha por objetivo atualizar as remunerações de modo a acompanhar a evolução do poder aquisitivo da moeda; se assim não fosse, não haveria razão para tornar obrigatória a sua concessão anual, no mesmo índice e na mesma data para todos. Essa revisão anual constitui direito dos servidores, o que não impede revisões outras, feitas com o objetivo de reestruturar ou conceder melhorias a carreiras determinadas, por outras razões que não a de atualização do poder aquisitivo dos vencimentos e subsídios.
Essa revisão não pode ser impedida pelo fato de estar o ente político no limite de despesa de pessoal previsto no artigo 169 da Constituição Federal. Em primeiro lugar, porque seria inaceitável que a aplicação de uma norma constitucional tivesse o condão de transformar outra, de igual nível, em letra morta. Em segundo lugar, porque a própria Lei de Responsabilidade Fiscal, em pelo menos duas normas, prevê a revisão anual como exceção ao cumprimento do limite de despesa: artigo 22, parágrafo único, I, e artigo 71.
Outra limitação constitucional às parcelas pecuniárias ganhas pelos servidores públicos federais está na vedação a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público. Trata-se de proibição destinada ao legislador para que não haja um aumento em cascata, ou seja, ao aumentar-se a remuneração de um servidor de Tribunal de Justiça de nível superior, dever-se-ia aumentar proporcionalmente a remuneração ganha pelos servidores do mesmo Tribunal que fossem de nível médio, um completo absurdo conforme o inciso XIII do artigo 37 da Carta Magna.
Este seria um caso de vinculação, pois ligaria cargos com atribuições inferiores e menos complexas a cargos de atribuições superiores e mais complexas. Além da vedação estabelecida no inciso supra citado, a Súmula nº 681 do STF diz que "é inconstitucional a vinculação do reajuste de vencimentos de servidores estaduais ou municipais a índices federais de correção monetária", corroborando a tônica constitucional.
Entretanto, caso houvesse dois cargos de níveis e atribuições diversas em que a partir de determinado momento passassem eles a ficar num mesmo patamar de remuneração, haveria então um caso de equiparação de parcelas remuneratórias.
22Revisão geral anula de vencimentos. Competência privativa do Poder Executivo. Dever de indenizar. Impossibilidade. Não compete ao Poder Judiciário deferir pedido de indenização no tocante à revisão geral
anula de servidores, por ser atribuição privativa do Poder Executivo a iniciativa de lei que trate da matéria (STF, AGRG. no RE 500.811, 1ª T., rel.ª Min.ª Cármen Lúcia, LEXSTF, 343/291)
Constitucional. Servidor Público. Revisão geral anual. Competência privativa do chefe do Poder Executivo. Indenização. Descabimento. I. A iniciativa para desencadear o procedimento legislativo para a
concessão da revisão geral anual aos servidores públicos é ato discricionário do chefe do Poder Executivo, não cabendo ao Judiciário suprir sua omissão. II. Incabível indenização por representar a própria concessão de reajuste sem previsão legal (STF, AGRG. no RE 534.978-1/SP, 1ª T., rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJe, 26/2008, p. 72).
Além de todo arcabouço sumular24 e jurisprudencial25 sobre a matéria, o
doutrinador Ivan Barbosa Rigolin26 é quem sintetiza de forma mais didática o assunto:
"Não importa se se permanece dentro do mesmo nível de governo, ou se se consideram níveis diferentes; não interessa se se considera o pagamento do servidor de uma Prefeitura Municipal e o de uma autarquia federal, ou o do servidor de uma Assembléia Legislativa estadual face ao de uma fundação pública municipal, estadual ou federal, ou, ainda, a remuneração do servidor de um Tribunal de Contas em confronto com a daquele do Ministério Público de qualquer nível: toda vinculação, toda recíproca ou mesmo unilateral dependência, todo atrelamento é proibido, sem exceção à vista, nessa matéria de remuneração do pessoal do serviço público brasileiro".
Já em relação ao inciso XII do artigo 37 da Constituição Federal, a doutrina em nada diverge e muito pouco explicita a respeito da vedação constitucional de os vencimentos pagos aos cargos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário não poderem ser superiores aos pagos aos cargos do Poder Executivo. Cabe, entretanto, uma breve explicação a respeito da diferença entre isonomia e paridade. A isonomia consiste antes em uma relação em que haja servidores públicos de um mesmo Poder, tendo como referência maior os cargos do Poder Executivo, aos quais se fará uma paridade. Paridade nada mais é do que a isonomia entre as parcelas pecuniárias recebidas por servidores de Poderes diversos, enquanto a isonomia se dá entre servidores de um mesmo Poder.
Entretanto, a respeito do inciso XIV do artigo 37 da Carta Magna o entendimento jurisprudencial27 e doutrinário é amplamente debatido a respeito do chamado "Efeito Repicão"
ou "Efeito Repique" ou "Efeito Cascata". Estabelece o inciso que "os acréscimos pecuniários
24 Súmula 339 do STF: Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de
servidores públicos sob o fundamento de isonomia.
Súmula 378 do STJ: Reconhecido o desvio de função, o servidor faz jus às diferenças salariais decorrentes. 25 Recurso extraordinário. Cargos de assistente jurídico e de procurador do Estado do Pará. Inexistência de relação de paridade. Equiparação ou vinculação de vencimentos. Impossibilidade. Inaplicabilidade da garantia da irredutibilidade de vencimentos ela ordem constitucional anteriores. Impossibilidade da invocação de direito adquirido contra disposição normativa inscrita na Constituição Federal. O cargo de
Assistente Jurídico não possui o mesmo conteúdo ocupacional nem compreende o mesmo complexo de atividades funcionais inerentes ao cargo de Procurador do Estado, o que afasta a possibilidade jurídica de qualquer relação de paridade entre eles. É vedada a equiparação ou a vinculação de vencimentos para efeito de remuneração de pessoal do serviço público, quer sob a égide da Carta Federal de 1969 (art. 98, parágrafo único), quer à luz da vigente Constituição de 1988 (art. 37,inc. XIII). Precedentes. Não há direito adquirido contra disposição normativa inscrita no texto da Constituição, eis que situações inconstitucionais, por desprovidas de validade jurídica, não podem justificar o reconhecimento de quaisquer direitos. Doutrina. Precedentes. (STF, RE 172.082-4/PR, 1ª T., rel. Min. Celso de Mello, DJe, 30/2009, p. 108/109).
Delegados de polícia. Equiparação ao Ministério Público. Impossibilidade. vedação constitucional. Art. 37, inc. XXIII. Ausência de congeneridade entre as carreiras. O art. 37, inc. XIII, da Carta Magna impede a
intenção de estabelecer vínculo entre a remuneração dos recorrentes e dos membros do Ministério Público. Não há que se falar em carreiras congêneres (Ministério Público e Delegados de Polícia), porquanto ambas têm atribuições diversas que impedem sejam reconhecidas como carreiras com congeneridade para fins de equiparação salarial nos termos do art. 2º, parágrafo 2º, da Lei Complementar Estadual n. 731/1993. Precedentes (STJ, RMS 12.565/SP, 6ª T., rel.ª Min.ª Maria Thereza de Assis Moura, DJU, 26.11.2007, p. 246).
26 RIGOLIN, Ivan Barbosa. O Servidor Público nas Reformas Constitucionais. 3ªed. Editora Fórum. p. 65 27 Agravo regimental no recurso extraordinário. Lei estadual nº 11.167/86. Adicional de inatividade. Impossibilidade. Precedentes 1. A percepção, pelos servidores inativos da Polícia Militar do Estado do Ceará,
do adicional de inatividade instituído pela Lei Estadual nº 11.167/86, calculado sobre os proventos, em função do tempo de serviço, ofende o art. 37,XIV, da Constituição Federal (STF, AGRG no R$ 400.511/CE, 1ª T., rel. Min. Dias Toffoli, DJe, 125/2011, 01.07.2011).
percebidos por servidor público não serão computados nem acumulados para fins de concessão de acréscimos ulteriores", ou seja, isso significa dizer que quando o servidor público recebe uma vantagem pecuniária ela não poderá ser computada novamente sobre outras vantagens, o que se chama comumente de incorporações de vantagens no setor público. Ainda, se o servidor público receber alguma vantagem pecuniária, não poderá esta incidir sobre os vencimentos (tendo em vista existir vantagens e adicionais nele) porque a Constituição assim o proíbe, fazendo com que não haja o efeito cascata, o mesmo valendo para os proventos da aposentadoria.
Seria total absurdo que uma vantagem pecuniária recebida por um servidor público quando do desempenho de suas funções incidisse sobre outra vantagem pecuniária já recebida. Para evitar gastos exorbitantes com o dinheiro público, o legislador constituinte bem estabeleceu a regra constitucional de proibição do chamado Efeito Repicão, mostrando, mais uma vez, que o funcionalismo público precisa ser visto como um local em que a seriedade predomina sobre o sentimento de lucro fácil sobre o dinheiro público, idéia esta infelizmente muito difundida no senso comum.
Por sua vez, o inciso XV do mesmo artigo constitucional diz que "o subsídio e os vencimentos dos ocupantes de cargos e empregos públicos são irredutíveis, ressalvado o disposto nos incisos XI e XIV deste artigo e nos arts. 39, parágrafo 4º, 150, II, 153, III e 153, parágrafo 2º, I". Trata-se o inciso a respeito do Princípio da Irredutibilidade, garantia constitucional ao servidor público e à sociedade de que o servidor público poderá realizar sua função social de forma digna e justa para bem servir à sociedade. Vale destacar ainda a esse respeito que este inciso estendeu a garantia que era apenas feita aos Magistrados na Constituição anterior e nesta, a todos os servidores públicos. O entendimento jurisprudencial
Vedação do efeito "repicão" para fins de adicional por tempo de serviço: A Constituição em vigor veda o
'repicão', isto é, que uma mesma vantagem seja repetivamente computada, alcançando a proibição os proventos da aposentadoria. (STJ, 2ªT. - RMS nº 771/BA, Rel. Min. Antonio de Pádua Ribeiro, Diário da Justiça, Seção I, 21/10/1991.)
Posição do STF: O Pressuposto para a aplicação do art. 17, caput, ADCT/1988, isto é, para a redução do
vencimento, remuneração, vantagem e adicional, bem como de provento é que estes estejam em desacordo com a Constituição de1988. Ora, a Constituição de 1988 não estabeleceu limites ao critério do cálculo do adicional por tempo de serviço tem termos de percentuais. O que a Constituição vedou no art. 37, XIV, é o denominado repique, ou o cálculo de vantagens pessoais uma sobre a outra, assim em cascata. (STF, MS 22.891, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ de 7-11-2003).
