Bruxelas, 20 de setembro de 2012 (OR. en)
COMPLETAR A UNIÃO ECONÓMICA E MONETÁRIA
Introdução
O Conselho Europeu de 29 de junho de 2012 concluiu o seguinte:
"O relatório "Rumo a uma verdadeira União Económica e Monetária", apresentado pelo
Presidente do Conselho Europeu, em colaboração com os Presidentes da Comissão, do Eurogrupo e do BCE, estabelece quatro elementos constitutivos essenciais da futura UEM: um quadro
financeiro integrado, um quadro orçamental integrado, um quadro de política económica integrada e uma legitimidade democrática e responsabilização reforçadas. (a sequência de uma troca de pontos de vista aberta, na qual foram expressas diversas opiniões, o Presidente do Conselho Europeu foi convidado a desenvolver, em estreita colaboração com o Presidente da Comissão, o Presidente do Eurogrupo e o Presidente do BCE, um roteiro específico e calendarizado para a consecução de uma verdadeira União Económica e Monetária, que incluirá propostas concretas sobre a preservação da unidade e da integridade do mercado único dos serviços financeiros e que terá em consideração a declaração sobre a área do euro e, nomeadamente, a intenção da
Comissão de apresentar propostas nos termos do artigo 127.º. Analisarão o que pode ser feito no âmbito dos Tratados em vigor e as medidas que exigirão uma alteração do Tratado. A fim de assegurar a implicação dos Estados-Membros neste processo, estes serão estreitamente associados à reflexão e consultados regularmente. Serão também realizadas consultas com o Parlamento Europeu. Em outubro de 2012 será apresentado um relatório intercalar e, antes do final do ano, um relatório final."
O objetivo do presente documento de reflexão é o de ajudar a estruturar as consultas com
representantes dos Estados-Membros e do Parlamento Europeu, tal como previsto pelo Conselho Europeu em junho na sequência da troca de pontos de vista sobre o relatório "Rumo a uma
verdadeira União Económica e Monetária", que descreve quatro elementos constitutivos essenciais para o futuro da UEM (ver o relatório em anexo).
Para cada elemento constitutivo estabelecido no relatório de junho, o presente documento de reflexão resume os principais pontos apresentados e levanta uma série de questões. As questões levantadas no presente documento não pretendem cobrir todo o leque de questões relacionadas com cada um dos elementos constitutivos e convidam-se as delegações a abordarem outras questões que considerem importantes.
No curto prazo, o progresso rumo a um quadro financeiro mais integrado, começando com a criação da supervisão única tal como decidido pela Cimeira da área do euro de 29 de junho, é uma
prioridade fundamental. A Comissão apresentou legislação sobre a supervisão única em setembro, e como tal é necessário avançar rapidamente e chegar a um consenso sobre os outros elementos de um quadro financeiro integrado.
O processo de consulta deve visar a obtenção de um consenso sobre um roteiro, tanto para o que é viável no curto prazo como para o que é desejável a mais longo prazo.
1. Um quadro financeiro integrado
Restabelecer a confiança na qualidade da regulamentação e da supervisão dos serviços financeiros é fundamental para a manutenção da livre circulação de serviços financeiros em todo o mercado único. A crise mostrou como as incertezas sobre os riscos bancários agravam os riscos soberanos. Dada esta ligação e o grau de interdependência numa união monetária, uma moeda única exige o desenvolvimento de um sistema de supervisão único tendo como suporte os instrumentos de resolução e de garantia de depósitos.
A Comissão apresentou propostas legislativas em setembro para um mecanismo de supervisão único que preveem um papel central para o BCE na área do euro, conferindo-lhe atribuições
específicas, nos termos do artigo 127.º, n.º 6, do TFUE, e preservando ao mesmo tempo a unidade e a integridade do mercado único no domínio dos serviços financeiros. A responsabilidade final pela supervisão de todos os bancos vai competir ao supervisor único, mas as tarefas de supervisão serão partilhadas com os supervisores nacionais. Entre outras questões a abordar, contam-se: uma
governação (incluindo a separação de funções no BCE) e responsabilização apropriadas; uma interação funcional e clara com a EBA, que mantém as suas atuais atribuições e responsabilidades, incluindo uma intervenção eficaz em caso de litígio entre os supervisores. O mecanismo de
supervisão único deve ser estabelecido para os bancos da área do euro até ao final de 2012. Após isso, o MEE poderá ter a possibilidade de recapitalizar os bancos diretamente.
O mecanismo de supervisão único terá de aplicar as regras prudenciais substantivas e as outras regras do mercado interno estabelecidas pelos colegisladores da UE na regulamentação uniforme para efeitos de supervisão bancária. Portanto, é essencial que os colegisladores adotem rapidamente as propostas já existentes de atualização dos requisitos de fundos próprios dos bancos (Diretiva Requisitos de Fundos Próprios IV e o Regulamento Requisitos de Fundos Próprios) antes do final de 2012, tal como solicitado pelo Conselho Europeu.
Convém também chegar rapidamente a acordo sobre as propostas existentes para melhorar e continuar a alinhar os sistemas nacionais de garantia de depósitos e garantir que estão devidamente financiados, e para criar ferramentas comuns de resolução dos bancos e a possibilidade de obtenção de recursos adequados em todos os Estados-Membros. Estas medidas são necessárias para a
estabilidade e integridade do mercado interno, para garantir condições de concorrência equitativas e para que as diferentes autoridades de supervisão e resolução possam trabalhar em conjunto para gerirem e resolverem com eficácia as insuficiências dos bancos que operam em toda a UE.
A supervisão comum exige uma resolução comum e redes de segurança para obviar às carências em matéria de supervisão. Com base nas medidas relativas ao mercado único já apresentadas, é
necessário evoluir, portanto, para uma harmonização da garantia de depósitos e para um quadro de resolução mais integrado.
Questões a debater
• A área do euro acordou em que, uma vez instituído o mecanismo de supervisão único para os bancos da área do euro, o MEE poderia, após decisão regular, ter a possibilidade de
recapitalizar os bancos diretamente. Como é que isto deve ser posto em prática?
• (o que respeita ao futuro dos sistemas de garantia de depósitos e de resolução, como deverão ser organizados a rede de segurança orçamental e o apoio à liquidez? Qual deverá ser a interação com o MEE?
• Para além da união bancária, será que existem outras partes do setor de serviços financeiros para as quais a profunda interdependência numa união monetária implicaria a necessidade de uma maior integração das estruturas de governação (p. ex.: infraestruturas de mercado sistemicamente relevantes, tais como câmaras de compensação centrais, depositários centrais de valores mobiliários, etc.)?
2. Rumo a um quadro orçamental integrado
Os níveis muito elevados de interdependência económica e financeira, particularmente na área do euro, exigem um salto qualitativo em direção a uma união orçamental para garantir o bom
funcionamento da UEM.
Tal como apontado no relatório de junho, é necessário que uma união orçamental assegure que sejam levadas a cabo políticas orçamentais sólidas a nível nacional e europeu que contribuam para o crescimento sustentável e assegurem a estabilidade macroeconómica. Deve incluir mecanismos eficazes para prevenir e corrigir evoluções orçamentais insustentáveis nos Estados-Membros. Deve também incluir ferramentas para lidar com choques assimétricos e ajudar a prevenir o contágio, eventualmente através de um orçamento central para a área do euro. Tal poderia, por sua vez, implicar a emissão comum limitada de dívida, desde que a partilha de riscos seja acompanhada de medidas proporcionais no sentido de processos de tomada de decisão comum em matéria
orçamental, suscetíveis de assegurarem uma proteção contra o risco moral.
Questões a debater
• Que outras medidas poderiam ser tomadas para melhorar a eficácia e a execução da nova arquitetura de governação (primeiro pacote sobre a governação económica ("six pack"), segundo pacote sobre a governação económica ("two-pack") e o Tratado sobre Estabilidade, Coordenação e Governação (TECG))? Será que convém estabelecer cláusulas de salvaguarda (ou seja, mecanismos de correção ex-ante) para os orçamentos nacionais?
• Os Estados-Membros parte do TECG concordaram em coordenar a emissão de dívida soberana. Como poderia tal coordenação ser aprofundada? Poderia incluir a obrigação de obter aprovação para a emissão de dívida quando esta é superior aos limites definidos nos programas orçamentais ou a atribuição a essa emissão de dívida de um estatuto de dívida subordinada?
• Uma união orçamental de pleno direito poderia implicar uma maior capacidade a nível europeu (por exemplo, a criação de uma direção-geral do tesouro) e um orçamento central, cujo papel e funções teriam que ser definidos (estabilização, partilha de riscos ...).
3. Rumo a um quadro de política económica integrado
Conforme exigido nos termos dos Tratados, os Estados-Membros devem considerar as suas políticas económicas como uma questão de interesse comum. Para promover a competitividade e garantir a capacidade de ajustamento a choques económicos, o bom funcionamento da UEM exige, nas áreas da política económica, uma maior coordenação e convergência e processos destinados a fazer aplicar as regras. O quadro para a coordenação das políticas deve ser mais fácil de aplicar. Tal implica um quadro que facilite a mobilidade dos trabalhadores, promova mercados de trabalho mais eficientes e facilite o ajustamento dos salários e dos preços dos bens e serviços na área do euro.
Questões a debater
• Além das mudanças recentes na arquitetura de governação (por exemplo, a criação do procedimento relativo aos desequilíbrios macroeconómicos), que outras medidas podem ser tomadas para incentivar os Estados-Membros a restabelecerem e manterem um elevado nível de competitividade numa união monetária?
• Será que existem áreas da política económica que requerem mais normas ou políticas comuns?
• Será que os princípios do Pacto para o Euro Mais que regem as políticas sobre a
competitividade, o emprego, a sustentabilidade orçamental, a estabilidade financeira e a coordenação fiscal devem ser mais vinculativos? Como é que esses princípios seriam aplicados?
4. Reforçar a legitimidade e responsabilização democráticas
A evolução no sentido de uma maior partilha da soberania em matéria de políticas financeiras, orçamentais e estruturais requer mecanismos fortes para legitimar as decisões tomadas em comum e assegurar o necessário controlo democrático e a participação política. Um poder de decisão mais forte a nível europeu e um controlo democrático reforçar-se-iam mutuamente. Tal é essencial para assegurar o apoio do público às decisões tomadas a nível europeu que tenham um impacto profundo no dia a dia dos cidadãos. Os cidadãos não devem apenas poder desfrutar dos benefícios de uma maior estabilidade e prosperidade, mas também sentir que as suas preocupações são reconhecidas e as suas vozes ouvidas.
Será fundamental assegurar a participação estreita do Parlamento Europeu e dos parlamentos nacionais, no respeito pelo método comunitário.
Questões a debater
• Como pôr em prática a cooperação entre o Parlamento Europeu e os parlamentos nacionais (com base no Protocolo n.º 1 do TFUE e no artigo 13.º do Pacto Orçamental) sobre questões relacionadas com a UEM?
• Como melhorar a discussão de questões específicas a cada país no PE (tomando como base os "diálogos económicos" já existentes) e vice-versa, para fortalecer os debates sobre as questões europeias nos parlamentos nacionais?.
• Será que um quadro de política económica mais integrado exigiria estruturas de controlo específicas à área do euro?
• Que medidas poderão ser tomadas para fomentar o surgimento de um verdadeiro debate europeu que transcenda os debates efetuados num contexto nacional e no âmbito de fóruns/ meios de comunicação social nacionais?
CO%SELHO EUROPEU O PRESIDE%TE
Bruxelas, 25 de junho de 2012
RUMO A UMA VERDADEIRA U%IÃO ECO%ÓMICA E MO%ETÁRIA Relatório emitido em 25 de junho de 2012
I. CO%SOLIDAR A U%IÃO ECO%ÓMICA E MO%ETÁRIA
A União Económica e Monetária (UEM) foi estabelecida no intuito de trazer prosperidade e estabilidade a toda a Europa. Constitui uma pedra angular da União Europeia. A UEM tem hoje pela frente um desafio fundamental. Precisa de ser reforçada a fim de assegurar o bem-estar económico e social
O presente relatório, elaborado pelo Presidente do Conselho Europeu em colaboração com o Presidente da Comissão, o Presidente do Eurogrupo e o Presidente do Banco Central Europeu, visa o desenvolvimento de uma visão para a UEM a fim de garantir a estabilidade e uma prosperidade sustentável. Para tal, propõe uma arquitetura sólida e estável nos domínios financeiro, orçamental, económico e político, que favoreça a estratégia para o emprego e o crescimento.
Desafios
Uma visão eficaz tem de fazer face aos desafios que a UEM enfrenta a longo prazo. A área do euro é uma realidade diversificada e a definição de políticas a nível nacional é o método mais eficaz para muitas decisões de caráter económico. Todavia, as políticas nacionais não podem ser decididas de forma isolada se os seus efeitos se propagarem rapidamente a toda a área do euro. Por conseguinte, essas políticas nacionais devem obrigatoriamente refletir as realidades decorrentes da integração numa união monetária. É essencial manter um nível de competitividade, coordenação e
convergência adequado a fim de garantir o crescimento sustentável sem grandes desequilíbrios. Tal deverá permitir uma combinação de políticas consentânea com a política monetária única na
Porém, para garantirem estabilidade e crescimento na área do euro, os Estados-Membros têm de agir e coordenar-se de acordo com regras comuns. Há que encontrar a forma de garantir o
cumprimento em caso de efeitos negativos sobre outros membros da UEM. É necessário garantir um nível de convergência mínimo, indispensável para que a UEM funcione de modo eficaz.
De um modo geral, uma maior integração da UEM exigirá uma base democrática mais forte e um amplo apoio dos cidadãos, razão pela qual é essencial que o próprio processo conducente à concretização desta visão assente numa consulta e participação amplas. A integração e a legitimidade têm de avançar em paralelo.
A visão relativa ao futuro da governação da UEM apresentada no presente relatório centra-se nos Estados-Membros da área do euro, que são qualitativamente distintos pelo facto de partilharem uma moeda. No entanto, o processo rumo a uma união económica e monetária mais integrada deverá caracterizar-se pela abertura e transparência e ser totalmente compatível com o mercado único em todos os seus aspetos.
Visão
O relatório propõe uma visão conducente a uma UEM estável e próspera assente em quatro elementos constitutivos:
• Um quadro financeiro integrado destinado a garantir a estabilidade financeira, em particular na área do euro, e a minimizar os custos para os cidadãos europeus decorrentes de situações de falência dos bancos. Tal quadro implica que a responsabilidade pela supervisão passe a ser exercida a nível europeu, e estabelece mecanismos comuns destinados a submeter os bancos a um processo de resolução e a garantir os depósitos dos clientes.
• Um quadro orçamental integrado destinado a garantir a definição de uma política orçamental sólida a nível nacional e europeu, que englobe a coordenação, um processo decisório conjunto, uma melhor execução e medidas comensuráveis conducentes à emissão comum de títulos de dívida. Este quadro poderá igualmente incluir diferentes formas de solidariedade orçamental. • Um quadro de política económica integrada dotado de mecanismos suficientes para garantir a
implementação de políticas nacionais e europeias promotoras do crescimento sustentável, do emprego e da competitividade, que sejam compatíveis com o bom funcionamento da UEM.
• Assegurar a legitimidade e responsabilização democráticas necessárias ao processo decisório no âmbito da UEM, assente no exercício conjunto da soberania em matéria de políticas comuns e de solidariedade.
Estes quatro elementos constitutivos garantem uma arquitetura coerente e completa que terá de ser estabelecida ao longo da próxima década. Todos estes quatro elementos são necessários para a estabilidade e prosperidade a longo prazo na UEM e exigirão um trabalho considerável, incluindo eventuais alterações dos Tratados da UE em determinado momento.
II. PRI%CIPAIS ELEME%TOS CO%STITUTIVOS
1. Um quadro financeiro integrado
A crise financeira pôs em evidência deficiências estruturais no quadro institucional da estabilidade financeira. É especialmente importante resolver essas deficiências na área do euro, atendendo à acentuada interdependência resultante da moeda única. Todavia, tal deverá ser feito preservando simultaneamente a unidade e integridade do mercado único no domínio dos serviços financeiros. Por conseguinte, um quadro financeiro integrado deverá abranger todos os Estados-Membros da UE, permitindo embora diferenciações específicas entre os Estados-Membros da área do euro e os Estados-Membros fora da área do euro no tocante a determinadas partes do novo quadro mais ligadas ao funcionamento da união monetária e à estabilidade da área do euro do que ao mercado único.
Assente num conjunto único de regras, o quadro financeiro integrado deverá ser constituído por dois elementos centrais: uma supervisão bancária única a nível europeu e um quadro comum de garantia de depósitos e de resolução.
A supervisão integrada é essencial para garantir a aplicação efetiva das regras prudenciais, do controlo de riscos e da prevenção de crises em toda a UE. A arquitetura atual deverá evoluir o mais rapidamente possível para um único sistema de supervisão bancária a nível europeu, com uma vertente europeia e uma vertente nacional. A vertente europeia será a última instância de
responsabilidade. Tal sistema assegurará a eficácia da supervisão dos bancos em todos os Estados-Membros da UE tanto em termos de redução da probabilidade de situações de falência dos bancos como de prevenção da necessidade de intervenção de fundos conjuntos para garantia de depósitos ou resolução. Para tal, a vertente europeia será dotada da autoridade de supervisão e de poderes de intervenção preventiva aplicáveis a todos os bancos. O seu envolvimento direto variará em função da dimensão e natureza dos bancos. Serão plenamente exploradas as possibilidades previstas no artigo 127.º, n.º 6, do TFUE no tocante aos poderes de supervisão dos bancos da área do euro conferidos ao Banco Central Europeu.
Com base nas atuais propostas da Comissão e nas que esta instituição irá apresentar, deverão ser prosseguidos os trabalhos sobre garantia de depósitos e resolução:
Um sistema europeu de garantia de depósitos poderá conferir uma dimensão europeia aos sistemas nacionais de garantia de depósitos para os bancos sujeitos à supervisão europeia. Esse sistema virá reforçar a credibilidade dos mecanismos existentes e constituir uma garantia importante para segurar de modo suficiente os depósitos elegíveis de todas as instituições de crédito.
Um mecanismo de resolução europeu a financiar principalmente através de contribuições dos bancos poderá prestar assistência na aplicação de medidas de resolução aos bancos sujeitos à supervisão europeia, a fim de proceder à liquidação ordenada de instituições não viáveis e desse modo proteger os fundos dos contribuintes.
O sistema de garantia de depósitos e o fundo de resolução poderão ficar sob controlo de uma autoridade de resolução conjunta. Um quadro deste tipo reduzirá consideravelmente a necessidade de recorrer ao sistema de garantia. Todavia, a credibilidade de qualquer sistema de garantia de depósitos requer a existência de uma rede de segurança financeira sólida. Por conseguinte, no que diz respeito à área do euro, o Mecanismo Europeu de Estabilidade poderá constituir a rede de segurança orçamental para a autoridade de garantia de depósitos e de resolução.
2. Rumo a um quadro orçamental integrado
A crise financeira e da dívida tem salientado elevados níveis de interdependência especialmente dentro da área do euro. O bom funcionamento da UEM exige não só a implementação rápida e dinâmica das medidas já acordadas no âmbito do quadro de governação económica reforçada (designadamente o Pacto de Estabilidade e Crescimento e o Tratado sobre Estabilidade,
Coordenação e Governação), mas também um passo qualitativo rumo a uma união orçamental.
No contexto, na área do euro, de uma maior partilha de decisões sobre os orçamentos comensuráveis com a partilha de riscos, são essenciais mecanismos eficazes de prevenção e correção de políticas orçamentais insustentáveis. Para tal, poderão ser estabelecidos por consenso limites máximos para o balanço orçamental anual e para os níveis de dívida pública de cada um dos Estados-Membros. No âmbito destas regras, a emissão de dívida pública para além do nível
estabelecido por consenso terá de ser justificada e de obter aprovação prévia. Subsequentemente, o nível da área do euro estará em condições de exigir alterações dos envelopes orçamentais se estes violarem as regras orçamentais, tendo presente a necessidade de garantir a justiça social.
Numa perspetiva de médio prazo, poderá ser explorada a possibilidade de emissão de dívida comum como elemento dessa união orçamental e sob reserva dos progressos alcançados em matéria de integração orçamental. Poderá ser considerada a possibilidade de avançar no sentido de
responsabilidades soberanas solidárias, desde que esteja instituído um quadro robusto em termos de disciplina orçamental e de competitividade a fim de evitar o risco moral e fomentar a
responsabilidade e o cumprimento. O processo conducente à emissão de dívida comum deverá assentar em critérios e ser faseado, devendo os progressos efetuados na partilha de decisões sobre os orçamentos ser acompanhados de medidas comensuráveis conducentes à partilha de riscos. Foram propostas várias opções para a emissão comum parcial de títulos de dívida, tais como a partilha de determinados instrumentos de financiamento de curto prazo numa base limitada e condicional, ou a progressão gradual para um fundo de resgate. Poderão também ser equacionadas diferentes formas de solidariedade orçamental.
Uma união orçamental plenamente desenvolvida implicará o desenvolvimento de uma capacidade mais forte a nível europeu, suscetível de gerir interdependências económicas e, em última instância, o desenvolvimento, a nível da área do euro, de um órgão orçamental do tipo direção-geral do tesouro. Além disso terá de ser definido o papel e as funções adequadas de um orçamento central, incluindo a sua articulação com os orçamentos nacionais.
3. Rumo a um quadro de política económica integrada
Numa união económica, as políticas nacionais deverão ser orientadas para um crescimento económico forte e sustentável e para o emprego, promovendo simultaneamente a coesão social. É também necessária uma integração económica mais forte para fomentar a coordenação e a
convergência em diferentes áreas políticas entre os países da área do euro, resolver os desequilíbrios e garantir a capacidade de ajustamento a choques e de competição numa economia mundial
globalizada. Isto é fundamental para o bom funcionamento da UEM e constitui a contrapartida essencial dos quadros financeiros e orçamentais.
É importante, com base nos princípios enunciados no Semestre Europeu e no Pacto para o Euro Mais, tornar mais oponível o quadro de coordenação política para garantir que políticas
insustentáveis não venham pôr em risco a estabilidade da UEM. Um quadro deste tipo será especialmente importante para orientar as políticas em áreas como a da mobilidade laboral ou a coordenação fiscal.
Sempre que necessário, poderão ser tomadas medidas destinadas a reforçar a capacidade política e administrativa das instituições nacionais e a fomentar a apropriação nacional das reformas,
condição vital para a execução eficiente de reformas que potenciem o crescimento.
4. Reforçar a legitimidade e responsabilização democráticas
As decisões sobre os orçamentos nacionais estão no cerne das democracias parlamentares da Europa. Um processo decisório de caráter orçamental e económico mais integrado entre países exigirá por conseguinte mecanismos fortes para um processo decisório legítimo e responsável. É essencial assegurar um apoio público para as decisões tomadas a nível europeu que tenham um amplo impacto no dia a dia dos cidadãos.
Será crucial a participação estreita do Parlamento Europeu e dos parlamentos nacionais, no respeito pelo método comunitário. O Protocolo n.º 1 do TFUE sobre o papel dos parlamentos nacionais na UE oferece um quadro adequado para a cooperação interparlamentar.
III. PRÓXIMAS ETAPAS – PROPOSTA DE MÉTODO DE TRABALHO
É necessário prosseguir os trabalhos destinados a desenvolver um roteiro específico e calendarizado para a consecução da verdadeira União Económica e Monetária.
O Presidente do Conselho Europeu poderá apresentar um relatório ao Conselho Europeu de Dezembro, em estreita colaboração com o Presidente da Comissão, o Presidente do Eurogrupo e o Presidente do Banco Central Europeu. Haverá consultas periódicas e informais com os Estados-Membros e as instituições da UE. Poderá ser apresentado um relatório intercalar em outubro de 2012.
