distrito federal
Roberto Sergio Nascimento (UFC) - robertose@uol.com.br
Silvia Maria de Freitas (UFC) - silvia_m_d_freitas@yahoo.com.br Ricardo Viotto (UNIMI) - ricardoviotto@yahoo.com
Resumo:
Diversos estudos foram realizados nos últimos anos no intuito de buscar novos mecanismos que permitam à Administração Pública melhorar a utilização dos recursos públicos e com isto elevar os níveis de eficiência operacional desta. Neste contexto de mudanças surge o chamado governo eletrônico (E-government) como sinônimo do emprego das ferramentas da Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC), com o objetivo de aperfeiçoar os serviços e a informação oferecidos aos cidadãos, aumentar a eficiência e eficácia da gestão pública, reforçar os mecanismos de transparência e participação cidadã. Partindo deste ponto, o presente trabalho busca saber se os municípios brasileiros representativos das capitais de Estados (inclusive o DF) estão utilizando as praticas de E-gov para divulgar informação financeira. Desta avaliação resultou situação deficiente quanto à divulgação da informação financeira governamental pela maioria dos municípios estudados, comprovada por diversas análises realizadas.
Palavras-chave: Governo eletrônico, Informação financeira pública, Internet
A
valiação do impacto das práticas de governo eletrônico na divulgação
da informação financeira pública pela internet em 26 capitais
brasileiras e
no
distrito federal
Resumo
1 Introdução
Diversos estudos foram realizados nos últimos anos no intuito de buscar novos mecanismos que permitam à Administração Pública melhorar a utilização dos recursos públicos e com isto elevar os níveis de eficiência operacionaldesta. Neste contexto de mudanças surge o chamado governo eletrônico como sinônimo do emprego das ferramentas da Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC),com o objetivo de aperfeiçoar os serviços e a informação oferecidos aos cidadãos, aumentar a eficiência e eficácia da gestão pública, reforçar os mecanismos de transparência e participação cidadã. Partindo deste ponto, o presente trabalho busca saber se os municípios brasileiros representativos das capitais de Estados (inclusive o DF) estão utilizando as praticas de E-gov para divulgar informação financeira. Desta avaliação resultou situação deficiente quanto à divulgação da informação financeira governamental pela maioria dos municípios estudados, comprovada por diversas análises realizadas.
Palavras chaves: Governo eletrônico, Informação financeira pública, Internet Área temática: Gestão de Custos no Setor Governamental
As últimas décadas foram marcadas por mudanças importantes no âmbito da Administração Pública, notadamente pela introdução de mecanismos que possibilitam um melhor aproveitamento dos recursos públicos e implementação de novas sistemáticas de controlecom vistas à ampliação dos horizontes da eficiência do Estado.
Caba, Lopez e Rodríguez (2005) mencionam que estas inovações apareceram nos últimos 25 anos e propiciaram o surgimento de uma nova cultura administrativa baseada em várias práticas com o propósito de abrir as entidades governamentais à concorrência, satisfação do cidadão, qualidade, transparência de informação e atualização dos instrumentos de controle. Ho (2002), enfatizando este mesmo ponto de vista, menciona o movimento surgido nos anos oitenta que desejava reorientar o foco das operações governamentais para as necessidades dos usuários finais, transformando os cidadãos em clientes dos serviços públicos. Por sua vez, Torres, Pina e Basílio (2005) esclarecem que a adoção de tecnologias baseadas na Web para a prestação de serviços públicos se transformou em uma tendência mundial no âmbito das administrações públicas em virtude da herança das reformas administrativas inspiradas nos conceitos da .
Consolidando-se este processo de mudança e modernização dos entes governamentais, surge a possibilidade de incorporar elementos da Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) na prestação dos serviços públicos através da utilização de ambientes virtuais. Neste contexto, o uso da se tornou fundamental na implantação de sistemas de informação por diversos governos, com relevância para os níveis centrais mais que para os níveis locais e/ou regionais. A título de exemplo, o
relativo ao ano 2007-2008 do Fórum Econômico Mundial demonstra esta tendência (World Economic Forum, 2009), cujos resultados evidenciam os cinco países mais desenvolvidos em relação às TICs; são eles: Dinamarca, Suécia, Suíça, Estados Unidos e Singapura, respectivamente, ocupando o Brasil em estudo realizado pelas Nações Unidas em 2004, a 41ª posição entre os 191 países e a 4ªna América Latina.
(E-government)
New Public Management-NPM
World Wide Web (WWW)
Embora ainda não haja um consenso efetivo sobre os benefícios das práticas de governo eletrônico quanto à elevação dos níveis de transparência, eaumento na eficiência da prestação dos serviços, observa-se que há um aumento potencial das condições de comunicação entre o Estado e os seus cidadãos. Dito desta forma, o tema requer estudos de modo que se conheçam acerca da utilidade das informações prestadas por estas plataformas tecnológicas de comunicação conhecidas como governo eletrônico e como efetivamente tais políticas podem impactar positivamente o custo daqueles que usam os serviços públicos no dia-a-dia.
O tema da transparência para o controle dos recursos públicos não é recente, inclusive com o aperfeiçoamento do monitoramento por parte dos sobre o adequado uso dos fundos públicos. Wong e Welch (2004) enfatizam que uma maior quantidade de informação prestada, de uma forma mais adequada possível aos cidadãos, possibilitaria o aumento da transparência governamental e haveria o fortalecimento da maneira como eles poderiam acompanhar o desempenho das instituições públicas. A nível mundial tem-se o incentivo do FMI em aperfeiçoar os sistemas de informações do país, com as chamadas Normas Especiais para a Divulgação de dados (NEDD) (FMI, 1996) e o Código de Boas Práticas sobre Transparência Fiscal (FMI, 1999), e no Brasil, a edição da LRF na qual se destacam normas de transparência fiscal, de aprimoramento da prestação de contas e de acesso do cidadão à execução orçamentária e financeira, inclusive pela utilização da internet (BRASIL, 2000).
Pode-se dizer que o objetivo de uma boa administração financeira para o setor público é proporcionar informações com as quais os administradores públicos possam decidir sobre uma determinada base de confiabilidade e prudência. A despeito da tendência em países como EUA, França e Reino Unido pelo encorajamento de uma nova cultura administrativa baseada nos pressupostos da NPM, o exame pontual de sistemas nacionais internos de administração financeira (sobremaneira os municipais) vem demonstrado uma maior preocupação com o rigor legal, esquecendo-se de gerar meios que permitam aos seus gerentes a tomada de decisões.
Além desta observação, associam-se à administração financeira pública outras variáveis intimamente intrínsecas ao entorno governamental que a torna mais complexa, quando comparada às características que envolvem o setor privado: antagonismo político, pluralidade de usuários, número crescente de demandas e limitação de recursos. Esta enorme agrupação de fatores faz com que a informação pública que se pretende obter seja intempestiva, desatualizada, pouco confiável (em função de eventuais interferências de caráter político), fragmentada (dispersa em várias fontes de dados), de elevado custo e, sobretudo, não seja utilizada para auxiliar as decisões chaves do governo.
Se por um lado o processo decisório das esferas de governo é prejudicado em decorrência destas circunstâncias, por outro, grupos de investidores, instituições financeiras e de crédito, organismos de controle e fiscalização (parlamento, ministério público, tribunais de contas, controladorias e auditorias) e os próprios contribuintes também se ressentem da pouca visibilidade que possuem sobre os resultados que operam os fundos públicos. A compreensão que se tem de suas reclamações reside na ausência de respostas concernentes à aplicação dos recursos pelo governo e a administração que Ele (governo) protagoniza em relação a suas agências e programas.
accountability
stakeholders
2 Como os instrumentos de podem contribuir nas práticas de transparência e controle social
3 Atributos da informação financeira que o governo divulga
4 Como impulsionar a informação financeira pública através dos mecanismos de governo eletrônico
A qualidade da informação financeira governamental influencia positivamente o conteúdo dos relatórios produzidos pelos diversos órgãos governamentais. Para Brusca e Montesinos (2006), os relatórios financeiros deveriam cumprir certas finalidades: ser útil como ferramenta de avaliação dos resultados dos gestores por parte dos cidadãos e possibilitar aos usuários condições para avaliar os níveis de serviços ofertados, as obrigações assumidas e o processo de prestação de contas dos governantes.
Uma importante questão que se apresenta reside no fato de que há pouco interesse em relação aos relatórios financeiros oriundos das agências governamentais (COY E PRATT, 1998). A solução possível segundo estes pesquisadores seria alterar o processo de divulgação e de qualidade dos relatórios, o que melhoraria o canal de comunicação entre o governo e os usuários finais destas informações.
Esta melhoria ocorreria em função da quebra das barreiras tradicionais da comunicação impressa em proveito de uma comunicação mais ágil marcada pelo aumento do número de usuários (FASB, 2000). Além destes aspectos são mencionados: diminuição de custos (Zeff e Aronson, 1997), disponibilidade da informação financeira via (Davis et al., 2003), facilidade do acesso da informação financeira para satisfazer as necessidades de responsabilidade e avaliação da gestão (Wallman, 1996), favorecimento à flexibilidade da estrutura da informação incluída nas demonstrações financeiras (RODRÍGUEZ, CABA E LÓPEZ, 2007).
Não obstante as vantagens do manuseio da internet no tocante à divulgação da informação governamental, pode-se apontar um conjunto de fatores que, contrariamente aos relacionados acima, podem lim itar ou diminuir o impacto de tais avanços, tais como: natureza voluntária da informação, quantidade, confiabilidade e tempestividade da informação disponível, as quais podem dar lugar a uma ampla variedade de formatos e conteúdos. Se por um lado esta falta de padronização poderia comprometer a qualidade da informação e ser interpretada como sinônimo de pouca sistematização da administração pública quanto a sua comunicação com a sociedade, por outro lado, pode ser compreendida como diferenças do nível de governabilidade inter-organizacional dos entes estatais.
Seguindo o primeiro argumento – sobre a necessidade de a informação financeira pública possuir certos atributos de comparabilidade e consistência - importante mencionar as premissas que poderiam suprir tais necessidades e que se encontram difundidas em diversos estudos: confiabilidade (AECA, 2002), informação completa (FASB, 2000), oportunidade (ICAEW, 1998), comparabilidade (Spaul, 1997), compreensibilidade ou claridade (AICPA, 1994) e relevância (SPAUL, 1997). Ou seja, as pesquisasjá demonstram uma preocupação no sentido de minimizar as chamadas assimetrias de informação entre governantes e governados conforme preceitua a teoria da agência.
Com o surgimento das práticas de governo eletrônico, tanto a transparência quanto à divulgação de dados governamentais foram impulsionadas, em especial a e-transparência.
De fato, um dos pontos centrais dos governos eletrônicos reside na qualidade e quantidade de informação posta à disposição dos usuários. Autores como Zhang, Dawes e Sarkis (2005) destacam o sentido de levar em consideração a expectativa dos potenciais (políticos, cidadãos, servidores públicos, empresas e outros entes governamentais) durante a implantação dos sites de governo eletrônico. Analisando as atitudes dos cidadãos frente aos mecanismos de E-gov, Tolbert e Mossberger (2006) concluíram que o conhecimento adquirido dos cidadãos em relação às ações de
on-lne
stakeholders
não aumenta a confiança em relação aos governos, porém a sua percepção de eficácia em relação a estes.
Outra variável que se fortaleceu com a propagação das facilidades do uso dos recursos da internet nas instituições públicas foi a difusão da informação financeira pública através dos sítios Web. É o que Pina (2002) argumenta sobre a utilidade da informação pública sob a perspectiva dos usuários.
Para Caba, Lopez e Rodríguez (2002), o fornecimento da informação apresentada dependerá da orientação do sistema contábil que cada país adota. Ou seja, a configuração do sistema contábil posto em prática por um determinado país indicará a direção a ser seguida em termos de informação em relação à gestão, controle, transparência o de caráter orçamentário.
Uma das questões bastante exploradas na literatura internacional se refere ao caráter de comparabilidade dos dados contidos nos relatórios financeiros. Nesta linha, destaca-se o esforço do Comitê para o Setor Público da IFAC na busca pela adoção de um conjunto de normas internacionais aplicáveis ao setor público (NICSP) que permitam uma maior qualidade e comparabilidade da informação divulgada pelas entidades públicas nos diversos países do mundo e assim ter condições de avaliar os custos pelos quais operam (IFAC, 2009).
Por sua vez, o (FASB) prefere estabelecer as
dimensões que considera básicas para o financeiro via internet que inclui os aspectos de conteúdo (papel, sumários, informação detalhada etc.) e apresentação (vídeo, links para informações de vendas e produtos etc.) (FASB, 2000). Debreceny, Gray e Rahman (2002) ampliam o contexto do FASB e dividem o financeiro em outras quatro categorias, em função de uma maior ou menor interação com o usuário: existência ou não de site na Web e informação financeira, resumido, completo e informações adicionais e possibilidade de acesso à informação.
Como a natureza do trabalho reside em investigar o tipo de informação financeira gerada por determinado grupo de entes públicos na internet, a amostra considerou somente os municípios das vinte e seis capitais brasileiras e do distrito federal, dado que eles movimentam a maior quantidade de recursos orçamentários e financeiros, fato este que os posiciona entre aqueles que dispõem das melhores condições para empregar mecanismos de E-gov.
A análise do conteúdo dos sites foi realizada mediante o emprego de questionário, do tipo (Anexo A), sem associar-lhenenhum critério de ponderação. A não associação de pesos às questões a serem avaliadas foi intencional, de modo a não interferir nos resultados alcançados, vez que análises como esta são recentes.
Os dados gerados foram ordenados na construção de dois índices: Transparência Fiscal (TF) e Participação Cidadã (PC). O grupo representado pela variável TF busca saber o nível de divulgação da informação governamental sobre a ótica do orçamento, das finanças públicas e de indicadores de gestão. O segundo almeja conhecer se os administradores públicos locais estão empregando recursos de E-gov para fazer chegar aos usuários específicos ou ao público em geral informação financeira que tradicionalmente ocorria mediante meio impresso.
Para a pontuação do questionário, optou-se em empregar a avaliação dicotômica estabelecida por Cook, sendo 1 para existência da situação que se deseja encontrar e ZERO no caso da ocorrência da ausência de resposta. Em relação ao período de coleta dos dados, a única preocupação dos pesquisadores foi que, durante o período do exame, houvesse coincidência de um mesmo partido no exercício da administração municipal. Desta forma, foram selecionados meses aleatórios relativos à legislatura anterior (2005 a 2008) para o ingresso das páginas Web.
Federal Accounting Standart Board reporting
reporting reporting
checklist 5 Metodologia
Feita a avaliação dos sites, também será realizada avaliação estatística dos dados obtidos. Primeiramenteestatísticas descritivas e em seguida análise multivariada, tendo por base aAnálise Cluster.A análise dos dados será feita com base no programa SPSS, acrônimo de
Diversos estudos têm apontado o crescente interesse da comunidade internacional sobre os avanços sofridos nas ultimas décadas em relação à incorporação de novas tecnologias, sobremaneira as de informação e comunicação no âmbito da administração públicae sua correlação com o aumento no desempenho do setor público.
Considerando este contexto de mudanças, e sabendo que o país ocupa posição destacável na América Latina entre aqueles com altos níveis de conectividade, o presente estudo objetiva comprovar se os municípios brasileiros estão se adaptando ao uso das TICs, notadamente no que se refere ao impacto delas no controle dos recursos públicos. Para tanto, pretende-se:
Elaborar, a partir do exame das informações financeiras publicadas nos sites oficiais das 26 secretarias de finanças municipais e distrito federal, índices de transparência da informação financeira e de participação cidadã com vistas a avaliar o nível das práticas de governo eletrônico adotadas;
Identificar quais partidos políticos têm se destacado no trato da coisa pública pelo uso das tecnologias da informação e comunicação;
Conhecer quais capitais brasileiras estão se destacando no uso das TICs para a promoção de divulgação da informação financeira pública via internet.
Inicialmente vale mencionar uma situação pouco confortável quando se examinam as pontuações totais obtidas pelos municípios de maneira individual. Sem exceção alguma, não houve nenhum município que tenha superado pontuação equivalente a 50% (x < 0,5) do total dos itens pesquisados. À primeira vista esta situação é preocupante, à medida que se tomaram como amostra somente as administrações municipais localizadas nas capitais dos Estados, as quais, possivelmente, possuem uma maior tradição no emprego de novas tecnologias e maiores condições de utilização da internet como ferramenta de melhoria da administração.
Analisando-se os resultados em termos de regiões brasileiras, as pontuações revelam mudanças nas tendências de comportamento. Os resultados observados entre as regiões sul e sudeste revelam pontuações dissonantes entre elas: a região Sul continua se destacando frente às demais regiões, como se constata das pontuações homogêneas e acima da média; e os pontos obtidos isoladamente pelos municípios-capitais que compõem a região Sudeste evidenciam heterogeneidade de comportamento e pouca participação destes no emprego das ferramentas de E-gov relacionadas à transparência fiscal e participação cidadã. A região de resultado mais homogêneo foi a Nordeste e a que apresentou menos homogeneidade foi a Norte, enquanto que a região Centro-oeste encontra-se em situação intermediária.
Particularmente no tocante às regiões Norte e Nordeste, como se sabe, historicamente estas duas regiões possuem comportamentos semelhantes, sendo mais favorável a situação do nordeste brasileiro. Os dados mostram que o nordeste avança em relação ao Norte, no que se refere à homogeneidade do bloco, inclusive,apresentando a melhor pontuação evidenciada na pesquisa como um todo que foi obtida pelo município de Salvador.
Analisados isoladamente, os municípios cujos resultados foram considerados mais deficientes também causam estranheza à primeira vista. O município de Macapá obteve pontuação total ZERO, situação bastante similar à capital capixaba (p = 1, da região Sudeste), seguidos por Belém e Cuiabá (p = 2, representativos das regiões Norte e Centro-Oeste).
Statistical Package for the Social Sciences. 6 Objetivos
7 Resultados e análises
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Novamente o nordeste brasileiro não surge entre os mais baixos, ratificando o grau de homogeneidade mencionado acima e comprovando uma alteração de comportamento que tradicionalmente era parecido com o Norte, embora um pouco superior.
A pontuação total obtida não foi considerada satisfatória como comentado no início da análise. Fazendo-se a distribuição dos resultados em termos de quartis (Q1, Q2 e Q3), constata-se que a pontuação auferida pelos municípios se distribuiu preponderantemente no Q1 (em torno de 55,56%) e a restante se encontra localizada no Q2 (44,44%). Das questões indagadas, somente um município atingiu 8 pontos, Salvador, seguido por 7 pontos atingidos pelo DF, SP e PR (Centro-Oeste, Sudeste e Sul). Novamente o Norte do país não apresenta pontuação relevante e o Nordeste se destaca com a melhor pontuação. A conclusão que estes dados oferecem também não é satisfatória, na proporção que a maioria dos municípios situados como capitais brasileiras, ainda se encontram nos passos iniciais nos processos de divulgação financeira e instituição de mecanismos de participação popular.
Quanto à modalidade da informação publicada, os achados também possibilitam importantes conclusões. Primeiro: 89% dos municípios disponibilizam algum tipo de informação sobre a legislação fiscal do município (ISSQN, ITBI-vivos etc.), de longe sendo a informação mais divulgada. Segue-se a esta a divulgação de algum dos relatórios exigidos pela LRF, em torno de 74,07% e dados sobre a evolução da execução orçamentária e financeira anterior a 2007 (70,37%). Ademais destes dados, as outras informações publicadas são pouco alentadoras: 40,74% publicam informação sobre a execução orçamentária atual e 18,52% disponibilizam aos munícipes os orçamentos aprovados pelo Legislativo. Sob a pontuação de 0,27%, ou seja, menos de meio por cento (0,5%), há três modalidades de informações: divulgação das demonstrações contábeis em resumos ou completas; informações de medidas sobre a redução de custos relacionados à arrecadação, programas públicos, combate à corrupção e/ou evasão fiscal e dados sobre compras governamentais (identificação dos fornecedores, valor e modalidade das compras e licitação). O exame ainda revela, por outro lado, que 100% dos municípios não apresentam informações à sociedade sobre: avaliação externa dos resultados da Administração por parte comitê ou comissão de auditoria independente; exame dos demonstrativos contábeis por parte de conselho de classe ou entidade representativa da sociedade civil; análise das contas públicas pelo tribunal de contas competente ou divulgação de orientações/exames emanados da comissão mista de planos e orçamento do poder legislativo municipal.
Especificamente em relação aos percentuais abaixo de 70% acima demonstrados, torna-se oportuno tecer alguns comentários. Inicialmente a literatura mundial evidencia que, de regra, a informação mais divulgada é a de natureza orçamentária, tanto no tocante ao orçamento aprovado pelo Legislativo, quanto a sua evolução. Da figura onde consta os resultados parece haver uma contradição, já que houve uma pontuação superior da divulgação da evolução orçamentária em relação à publicação do orçamento em si. A explicação para este fato decorre, supostamente, da influência que vem operando a LRF sobre as administrações municipais que exige textualmente a divulgação da evolução orçamentária mediante relatórios bimestrais. Por outro lado, como não há exigência legal para publicação do orçamento aprovado, além do que os órgãos de fiscalização não incentivam tais tipos comportamentos, a divulgação dos orçamentos atingiu somente 18,52%, diferentemente da execução orçamentária que foi em torno de 40,74%. Portanto, há uma forte correlação positiva entre divulgação da informação governamental e exigência legal, talvez explicada a partir do sistema legal que o país adota: regime de Direito Civil em contraposição ao
dos países de origem anglo-saxônica. Esta característica remete atenção para outro aspecto igualmente importante também revelado pelos resultados: há pouca informação voluntária divulgada e aquela que se conhece é oriunda do sistema legal-normativo vigente, como é o caso da LRF, como salientado acima.
Common Law Sistem
Se por um lado há deficiência no processo de informação voluntária e preponderam as de origem legal, é possível indagar da existência ou não de interesse para divulgação de informação gerencial por parte da administração pública. No tocante a este questionamento, os dados indicam baixa resolutividade de resposta, vez que os itens que trataram da disponibilidade de informações sobre custos, medidas de desempenho e resultados sobre o processo de compras público obtiveram pontuação zero ou próxima a esta.
No que concerne aos mecanismos que dispõe a municipalidade para incentivar a participação cidadã, os resultados são inferiores aqueles sobre divulgação da informação governamental. De longe, a melhor resposta foi a que indagou sobre a existência de interatividade entre a Administração e o cidadão (pode o cidadão solicitar, receber ou utilizar serviços on-line?); em torno de 85%. As demais respostas foram insuficientes, à semelhança do índice de TF; 29,63% dos municípios dispõem de canal de comunicação direto entre o gestor máximo financeiro e o cidadão; 11,11% dos municípios atualizam as informações disponibilizadas nos site em curtos intervalos de tempo e 7,41% apresentam links de acesso para outros serviços ou instituições sobre informações governamentais.
De forma sim ilar ao outro índice, também neste (índice de participação cidadã), em 100% dos municípios não houve respostas quanto à existência de meios para que o cidadão possa aceder a dados do orçamento, utilizando canais audiovisuais, do tipo: vídeos,
específicos para o esclarecimento de dúvidas, resultados de audiências públicas etc. Em decorrência disto, percebe-se que as formas de comunicação que poderiam maximizar o uso da internet ainda são pouco aproveitadas e de uso lim itado, o que poderia ser alterado caso houvesse uma melhor compreensão dos administradores municipais sobre a importância do emprego destes recursos e por outro lado fossem definidas políticas públicas claras sobre o assunto.
Como frisado no início do trabalho, o primeiro objetivo estabelecido era identificar a possibilidade da construção de índices relacionados à transparência fiscal (TF) e à participação cidadã (PC), utilizando-se como parâmetro a informação publicada pelos municípios nos seus sites oficiais. A questão posta como objetivo de investigação consistiu em saber se haveria equilíbrio entre estas duas modalidades de governamental ou em caso contrário, qual índice estaria em processo de ascensão. Tendo considerando o arcabouço normativo vigente, notadamente a publicação da LRF que reforçou os instrumentos de divulgação dos resultados governamentais, bem assim levando-se em conta a evolução do controle governamental ocorrida a partir de 88, esfera-se que o índice de TF obtido seja superior ao de PC.
Em termos de TF por Estado, a figura 1 evidencia os municípios de Salvador, Pernambuco, Curitiba, Florianópolis e São Paulo com maiores níveis de TF (observe-se que pertencem às regiões Nordeste, Sul e Sudeste).
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Figura 1 – Transparência Fiscal (TF) por Estados
Fonte: Informações publicadas nos sites oficiais das secretarias de finanças das prefeituras nas 26 capitais e no DF
Em relação aos índices de PC, somente um único município se destacou frente aos demais: Salvador. Os demais resultados de PC foram escalonados em termos de três grupos distintos (apresentados da maior para menor pontuação): 1º grupo –as capitais representativas dos Estados AC, DF, MG, MS, MT, PI, PR, RN, RS, SP e TO; 2º grupo – AL,AM, CE, GO, MA, PA, PB, PE, RJ, RR, SC e SE; 3º grupo –AP, ES e RO (sem pontuação).
Figura 2 –Participação Cidadã (PC) por Estados
Fonte: Informações publicadas nos sites oficiais das secretarias de finanças das prefeituras nas 26 capitais e no DF
Outro exame que se pretendeu realizar foi estabelecer uma possível relação entre os níveis de transparência fiscal e participação cidadã e os partidos políticos que se encontram à frente das administrações municipais. Em outras palavras: com esta análise se busca saber quais partidos possuem uma maior afinidade em publicar informação financeira governamental e elevar a participação da sociedade nos atos que pratica, mediante a instituição de mecanismos de governo eletrônico. A figura a seguir evidencia este objetivo:
PARTIDOS
Transparência Fiscal (TF) Participação Cidadã (PC)
Méd ia N Desvio
Padrão Mín. Máx. Med iana Méd ia
Desvio
Padrão Mín. Máx Med iana
PDT 3,7 3 1,2 3 5 3,0 1,7 1,2 1 3 1,0 PFL (*) 4,0 2 1,4 3 5 4,0 1,5 0,7 1 2 1,5 PMDB 2,0 2 1,4 1 3 2,0 1,5 0,7 1 2 1,5 PPS 3,0 2 1,4 2 4 3,0 1,5 0,7 1 2 1,5 PSB 3,3 3 0,6 3 4 3,0 1,3 0,6 1 2 1,0 PSDB 3,6 5 2,2 0 5 5,0 1,8 0,4 1 2 2,0 PT 2,7 9 1,7 0 5 3,0 1,0 0,9 0 2 1,0 PTB 1,0 1 - 1 1 1,0 1,0 - 1 1 1,0 Total 3,0 27 1,6 0 5 3,0 1,4 0,7 0 3 1,0 (*) Atual DEM
Figura 3 - Resultados estatísticos de TC e PC por partido político
Fonte: Informações publicadas nos sites oficiais das secretarias de finanças das prefeituras nas 26 capitais e no DF
Um dos importantes aspectos desta análise consiste em avaliar o comportamento assumido pelos prefeitos de um mesmo partido em relação ao objeto do estudo. Espera-se que em relação a uma mesma agremiação, estes possuam atitudes semelhantes no tocante à transparência fiscal e ao desenvolvimento de mecanismos para melhoria da participação dos cidadãos, vez que é sensato compreender que diferentes candidatos de um mesmo partido, uma vez eleitos, sigam a diretriz interna do partido que oselegeram.
Tomando-se para análise os resultados individualizados de TF/PC, têm-se importantes conclusões sobre o operacional dos gestores que atualmente são responsáveis pelas administrações municipais (Figuras 4 e 5 abaixo).
Figura 4 –Índice de Transparência Fiscal municipal (TF) x Partido político Fonte: Informações publicadas nos sites oficiais das secretarias de finanças das prefeituras nas 26 capitais e no DF
Sobre os índices de TF, os melhores resultados foram obtidos pelo PSDB, PT, PFL e PDT, embora somente o PSDB se encontre em patamar com o maior número de prefeituras, como se observa da Figura acima. Contraditoriamente também são o PT e o PSDB os partidos que possuem os piores resultados. Em exame mais apurado deste índice, percebe-se que o comportamento destes dois partidos é antagônico, ou seja, enquanto o PSDB obteve resultados mais homogêneos e concentrados no topo do índice, o PT possui gestores distribuídos em toda a extensão do indicador, com resultados concentrados na região mediana da pontuação.
Esta eventual falta de homogeneidade do PT, quando comparada ao PSDB e aos demais partidos, resulta conclusões valiosas para o estudo. Primeiro, há uma visível heterogeneidade em termos de atitude por parte dos administradores municipais do partido quando o tema é transparência fiscal. Tomando-se como referência o discurso anterior do partido (antes da ascensão partidária), percebe-se uma mudança do partido em não mais se comportar em termo de uma mesma linguagem, quando o tema é a divulgação do emprego dos recursos públicos através dos instrumentos de E-gov.
É importante destacar que ao contrário dos resultados apresentados, o PT tem sido responsável historicamente pela introdução de formas inovadoras de condução da máquina pública, citando-se como exemplo as práticas de orçamento participativo e transparência orçamentária. No entanto, não há como não perceber que algo novo está acontecendo. Obviamente há de se frisar que estes resultados estão influenciados pela dimensão de crescimento que o partido vem sofrendo nas últimas administrações, o que poderia explicar eventuais mudanças de atitudes por parte de pessoas egressas de outras agremiações partidárias não sintonizadas com a filosofia partidária existente. Além disto, fatores como ter se logrado vencedor de forma consecutiva para a eleição majoritária do cargo político mais importante do país, o fato de ter passado de oposição à situação, a expansão da base municipal, a composição da base aliada e a falta de unidade desta com o cenário municipal, estadual e federal, podem estar influenciando administrativamente os resultados do partido. Sem embargo, como não incluímos estas variáveis no estudo, considera-se prudente não associar possíveis causas aos resultados encontrados, mas somente analisar os dados em função dos objetivos estabelecidos.
Figura 5 –Índice de Participação Cidadã municipal (PC) x Partido Político Fonte: Informações publicadas nos sites oficiais das secretarias de finanças das prefeituras nas 26 capitais e no DF
Como já comentado anterior, o índice de PC foi inferior ao índice de transparência fiscal. Os resultados relevam que a maioria das prefeituras administradas pelo PSDB se acha com a melhor pontuação, destarte a situação similar evidenciada em outros partidos e estes disporem de menos número de prefeitos. Portanto há uma tendência positiva de comportamento no interesse em criar mecanismos que possibilitem a população a participar mais ativamente da vida pública das administrações municipais. Exceção novamente verificada em relação ao PT. Curiosamente enquanto todos os outros municípios obtiveram pontuações medianas e bastante próxima umas das outras (excetuando-se o PDT com melhor pontuação), o PT novamente confirma o grau de heterogeneidade que vinha apresentando em relação ao índice anterior, não obstante tenha havido um equilíbrio dos resultados do partido ao longo da elaboração do índice.
Figura 6 –Dendograma dos agrupamentos dos municípios com base na informação divulgada
Fonte:Informações publicadas nos sites oficiais das secretarias de finanças das prefeituras nas 26 capitais e no DF
Através dos agrupamentos formados se tem com certa precisão quais municípios reúnem as mesmas características, levando em consideração a homogeneidade interna dos itens indagados e a heterogeneidade externa em relação aos demais agrupamentos. Outra característica importante dessa modalidade de verificação é poder identificar em que momento os municípios se juntam, permitindo conhecer os grupos que se encontram em melhor situação frente aos dados catalogados. Dessa forma se torna possível estudar as administrações municipais que apresentam variáveis mais homogêneas, com a intenção de compreender as características dominantes, para que no momento seguinte se possa alterar as variáveis que ocasionam tais comportamentos (objetivo 3).
Foram formados três : (AC, RS, SP, PR, DF, BA, PE, SC, AM e CE), (PI, RN, TO, SE, RJ, GO, PB, AL, MA e RO) e (AP, ES, MS, MG, MT, RR e PA). Os primeiros representam as melhores posições; os segundos os resultados intermediários e o terceiro, o grupo com menores pontuações. Através destes agrupamentos será possível notar algumas características bastante curiosas. Por exemplo, espera-se que os partidos, por possuírem filosofias próprias, sejam diferentes na condução das suas políticas. Portanto, não há razões plausíveis de que um partido que historicamente seja de oposição venha a se comportar como partido de direita ou de centro-direita. Partindo desta ótica, os serão decompostos e observadas as suas principais características, no sentido de estabelecer possíveis conclusões sobre o comportamento entre os partidos e os resultados obtidos pelo mesmo partido no restante do paísquando examinados comparativamente.
No primeiro existe certa coerência dos resultados: partidos historicamente de oposição se aproximam, enquanto que os de direita e centro direita também, exceção feita aos municípios de PE (PT) e SC (PSDB). No segundo, esta relação não é consistente, pois há um grande grupo (SE, RJ, GO, PB, AL e MA) que, embora possuam comportamentos assemelhados, há partidos de várias correntes: centro, direita e esquerda. O grupo formado pelos municípios do PI (PSDB), RN (PSB) e TO (PT) é antagônico (centro e esquerda). O terceiro é coerente em relação ao AP e ES e relativamente consistente no agrupamento MS e MG (PMDB e PT). Mesmo quando se juntam os municípios de MT, RR e PA a este agrupamento, considera-se que há coerência, em virtude da tradição dos partidos envolvidos, excetuando-se o PMDB. De maneira geral, novamente se confirma a heterogeneidade do PT, devido algumas estruturas de comportamento, como por exemplo,PE/SC e PI/RN/TO, SE/RJ,
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talvez explicadas pelos motivos anteriormente ventilados e agora mais visíveis em decorrência das coligações que o partido tem feito ao longo do seu ingresso no poder.
Ademais destes exames, foram feitas projeções considerando a implementação de incentivos ao aumento da participação cidadã, no primeiro momento igualando-se os esforços dos dois índices (0,5 TF + 0,5 PC) e em seguida em proporções crescentes para PC (0,4 TF + 0,6PC) e (0,2 TF + 0,8PC). O objetivo dessa comparação era conhecer se incentivando a participação cidadã, o que ocorreria com o comportamento dos gestores municipais apresentados na situação inicial (TF > PC). As três simulações evidenciam conclusões parecidas, no sentido de no primeiro momento aumenta a dispersão das prefeituras e em seguida se retorna a concentração em relação a um mesmo partido político. Quantos às pontuações obtidas, os resultados são inversamente proporcionais à elevação do incentivo à participação popular.
O estudo evidencia que o país possui baixos índices de utilização dos recursos de governo eletrônico em prol da divulgação da informação financeira governamental, como se observa pelo fato de nenhum município ter obtido 50% da pontuação esperada. No tocante ao desempenho por região, aquela que obteve melhor resultado foi a Sul e a de a menor pontuação foi a Norte, ficando o nordeste brasileiro com a situação mais homogênea. As demais regiões foram marcadas por pontuaçõesheterogêneas, oscilando entre baixase médias pontuações. Tal aspecto evidencia desequilíbrio das práticas de governo eletrônico entre os municípios e que aspectos tradicionalmente apontados como vantagens entre eles (educação, industrialização, diferença cultural etc.), não estão influenciando positivamente neste comportamento.
Esta constatação é agravada pela análise feita com base nos quartis, a qual evidencia que as práticas de E-gov são iniciais e demonstram ausência de uma efetiva introdução dos municípios no universo virtual, no intuito de utilizar as vantagens do uso da internet como instrumento de aperfeiçoamento da administração pública. Talvez a solução fosse a implementação de políticas de estruturação das plataformas virtuais de forma a desenvolver um modelo mínimo de informação governamental digital.
A natureza da informação divulgada é consistente somente em determinados aspectos (legislação municipal que é de interesse do município que o contribuinte tome conhecimento e relatórios que os municípios estão obrigados a divulgar por lei). As demais informações, notadamente de caráter voluntário e gerencial, como teor de prestação de contas dos gestores públicos em relação à sociedade são insuficientes ou inexistentes (os resultados apontam dados inferiores a 50%,chegando inclusive a Zero). Informações que tradicionalmente a nível mundial são facilmente encontradas, como por exemplo, as orçamentárias, ainda não fazem parte do portfólio de informações que os municípios divulgam. Ao contrário, percebeu-seque as informações financeiras divulgadas são positivamente correlacionadas ao sentimento de obrigatoriedade, que se contrapõem ao sentimento da pública.
No tocante aos índices de transparência fiscal e participação cidadã, à semelhança dos demais resultados, também não foram considerados adequados com a importância continental do país e a posição que ocupa no cenário internacional em termos de conectividade. As estatísticas apuradas apresentam que a transparência fiscal é superior à participação cidadã, e que instrumentos que poderiam reforçar a participação da sociedade são poucos explorados (os resultados do uso de novas ferramentas de integração da população foram tendencialmente igual a zero).
Utilizando o SPSS foram feitas exames e projeções utilizando-se as técnicas de análise multivariada com vistas a identificar a participação dos partidos políticos responsáveis pela administração das capitais na alteração dessa realidade. Os resultados foram consistentes 8 Conclusões
em corroborar que, independentemente do partido, as administrações se comportam em função dos seus administradores. Ou seja, os gestores eleitos, no que se referem à manutenção de uma mesma linguagem do partido, distanciam-se da unidade partidária esperada que se espera que tivesse quando se elege um determinado partido. Ao contrário, os resultados demonstram heterogeneidade de comportamento interna e externa, face a comportamentos semelhantes de partidos historicamente com filosofias opostas. O exame realizado com base nos formados comprova esta conclusão, sendo o PT o partido mais afetado e o menos,o PSDB.
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Advertising on the Internet
Exploring stakeholders’ expectations of the benefits and barriers of e-government knowledge sharing.
AMTO RO AC RR PA AP MS MT GO DF MA PI CE RN PB PE AL SE BA MG ES RJ SP PR SC RS
PSB PT PT PT PPS PTBPTPMDBPSDB PMDBPFLPDT PSDBPT PSBPSB PTPDTPT PDTPT PT PFLPSDB PSDB PSDB PPS Q1. Disponibiliza informações sobre a legislação fiscal
Q2. Divulga informação histórica/atual sobre as leis orçamentárias
Q3. Apresenta informação atualizada sobre a execução orçamentária e financeira
Q4. Apresenta informação histórica sobre a execução orçamentária e financeira
Q5. Realiza avaliação por resultados por comitê/comissão externa
Q6. Avalia as demonstrações contábeis por entidade externa
Q7. Divulga demonstrativos contábeis de forma resumida ou completa
Q8. Apresenta os relatórios exigidos pela LRF Q.9 Divulga medidas para: redução de custos, sonegação, mensuração resultados
Q.10. Apresenta informações do tribunal de
contas/comissão mista sobre as contas públicas
Q.11. Publica informações sobre compras públicas Q.12. Divulga informações audio visuais sobre elaboração e partipação orçamentária
Q.13 Permite a utilização on-line dos serviços municipais
Q.14 Possibilita a existencia de canais de comunicação com o gestor financeiro
Q.15. Atualiza a informação divulgada em curtos intervalos de tempos
Q.16. Possibilita links para outras instituições/infor. financeiras públicas
Pontuação obtida
Anexo A - Avaliação do impacto das práticas de E-government na divulgação da informação financeira pública pela internet
Sul Norte Centro Oeste Nordeste Sudeste
PARTIDOS POLÍTICOS POR CAPITAL (ELEIÇÃO 2005-2008) Questões
