MILENA DE SENNE RANZINI
ESCOLAS DE GOVERNO MUNICIPAIS PAULISTAS:
ESTUDO DE CASOS DOS MUNICÍPIOS DE GUARULHOS, SÃO
PAULO E SOROCABA
CAMPINAS
2016
ESCOLAS DE GOVERNO MUNICIPAIS PAULISTAS:
ESTUDO DE CASOS DOS MUNICÍPIOS DE GUARULHOS, SÃO
PAULO E SOROCABA
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Faculdade de Educação da Universidade Estadual de Campinas para obtenção do título de Mestra em Educação, na área de concentração de Políticas, Administração e Sistemas Educacionais.
Supervisor/Orientador: Newton Antonio Paciulli Bryan
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA DISSERTAÇÃO DEFENDIDA PELA ALUNA MILENA DE SENNE RANZINI E ORIENTADA PELO PROF. DR. NEWTON ANTONIO PACIULLI BRYAN.
CAMPINAS 2016
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
ESCOLAS DE GOVERNO MUNICIPAIS PAULISTAS:
ESTUDO DE CASOS DOS MUNICÍPIOS DE GUARULHOS, SÃO PAULO
E SOROCABA
Autora: Milena de Senne Ranzini
COMISSÃO JULGADORA:
Prof. Dr. Newton Antonio Paciulli Bryan (Orientador) Profa. Dra. Adriana Missae Momma Bardela
Profa. Dra. Leda Maria Caira Gitahy
A Ata de Defesa assinada pelos membros da Comissão Examinadora, consta no processo de vida acadêmica da aluna.
Agradeço às pessoas que tornaram possível o desenvolvimento deste trabalho, pelo apoio e carinho que recebi e pela compreensão que uma empreitada como esta requer.
Obrigada a toda minha família pela compreensão das ausências e pelo suporte em todas as horas.
Agradeço primeiramente ao professor e orientador Newton Antonio Paciulli Bryan, pela confiança, por compartilhar seu conhecimento, pelas oportunidades de vivenciar tantas experiências pessoais e acadêmicas e por ser sempre tão receptivo, disponível e presente.
Obrigada às docentes que compuseram a Banca de Defesa, Adriana Momma e Leda Gitahy pelos ensinamentos e pelo direcionamento da pesquisa e por contribuírem significativamente para minha formação como pesquisadora. Agradeço também às professoras Nima Spingolon e Diva Novaes pela disposição em compor a suplência da Banca.
Agradeço a todos os professores e professoras do Programa de Pós-Graduação da Faculdade de Educação da Unicamp por todo o aprendizado.
Agradeço de forma ampla a todos os funcionários (servidoras públicas e servidores públicos) da UNICAMP, que possibilitam que a vida acadêmica aconteça.
Obrigada às minhas amigas e companheiras de Mestrado, Diane, Jacqueline, Raquel, Lília, Norma, Socorro, Silvana, ao amigo Marcelo, e em especial a Luzia Rupp e Eliane Paiva, pois vivenciamos juntas muitos momentos maravilhosos e superamos muitos desafios.
Agradeço com todo os meus sentimentos aos meus amigos e amigas pessoais, pois somente com o apoio destas pessoas este trabalho foi possível: Alessandra Rodrigues, Pati Coutinho, Gisleine Lupi, Tuani Bianco, Rafael Flores, Rafael Montaldi, Marília Franceschinelli, Mônica Bonon, Juliana Duarte, Ludmila de Abreu, Igor Fullin, Simon Reolon, Marilda Atauri, Cristina Siqueira, Carolina Ferraz, Fátima Massaini, Caio Sakamoto, Matheus Contiero, Eduardo Azevedo, Regina Thober, Willians Souza e da Rep AMIGAS (Gi, Fer Pavan, Fer D'Avare, Thá, Pri, Lei e Gláu).
Agradeço pelas experiências profissionais que vivenciei com pessoas especiais e que possibilitaram a compreensão da importância do tema: Luciana Jenuino, Greiner Costa, Josefina Carazzato, Carlos Maldonado, Pio Romera, Josi Dalsan, Roseli Minas, Marli Leite.
Faço um agradecimento especial às pessoas das escolas de governo pesquisadas pela disponibilidade constante, pelo acolhimento e pela parceria e, em especial, a Maria Goreti Santos, Renan Rodrigues da Silva e Rosane Segantin Keppke.
Agradeço aos profissionais de saúde que me deram suporte, principalmente nos momentos mais difíceis, em especial à Dra. Vera e ao Dr. Ricardo.
Enfim, agradeço a todas as pessoas que despertaram em mim o interesse pelo tema, por todas as pessoas que contribuíram com o meu crescimento e maturidade como pesquisadora, por todos os ensinamentos que obtive nesse período e por todo o suporte para o desenvolvimento e conclusão desta pesquisa.
A profissionalização de servidores públicos ganhou destaque nos debates sobre a modernização das funções do Estado, principalmente a partir da década de 1990. Para promover maior capacidade de governo e melhoria na prestação de serviços aos cidadãos foram criadas escolas de governo nas três esferas estatais, em cada um de seus poderes. Apesar da não obrigatoriedade constitucional, muitos municípios optaram por instituir suas próprias unidades. A presente pesquisa objetivou compreender como as escolas de governo foram estruturadas nos municípios, baseando-se na investigação dos principais aspectos que influenciaram em sua institucionalização. Através de uma pesquisa qualitativa, realizamos um estudo de casos com três escolas de governo municipais situadas no Estado de São Paulo: Escola de Administração Pública Municipal de Guarulhos – ESAP; Escola Municipal de Administração Pública “Álvaro Liberato Afonso Guerra” – EMASP, de São Paulo; e Escola de Gestão Pública Municipal “Dr. José Caetano Graziosi” – EGPM, de Sorocaba. O trabalho de campo consistiu em entrevistas semiestruturadas com os gestores de cada escola, aplicação de questionário e pesquisa documental. A elaboração de um quadro comparativo, ao final do trabalho, nos permitiu avaliar os principais elementos que influenciaram na estruturação das experiências municipais de profissionalização de servidores públicos: arcabouço jurídico, organograma, destinatários, planejamento, carreira, orçamento, equipe, infraestrutura, marcas, resultados e desafios. Como resultado do estudo, averiguamos que cada município organizou estes elementos de forma diferenciada, existindo uma multiplicidade de formatos possíveis para a instituição de uma escola de governo em âmbito local. Concluímos, portanto, que uma escola de governo municipal é criada para atender a objetivos locais específicos de capacitação e formação de servidores públicos e não há um modelo único, nem ideal, que oriente sua institucionalização.
The professionalization of civil servants rose to prominence in the discussions on the modernization of state functions, mainly from the 1990s. In order to promote greater government capacity and improve the delivery of services to citizens, schools of government have been created in the three government spheres, in each of its powers. Despite no constitutional requirement, many municipalities have chosen to establish their own units. This research aimed to understand how the schools of government were structured in the municipalities, based on the investigation of major issues that influenced in its institutionalization. Through a qualitative research, we conducted a case study with three schools stablished at the municipal government located in the State of São Paulo: Escola de Administração Pública Municipal de Guarulhos – ESAP; Escola Municipal de Administração Pública “Álvaro Liberato Afonso Guerra” – EMASP, from São Paulo; and Escola de Gestão Pública Municipal “Dr. José Caetano Graziosi” – EGPM, from Sorocaba. Fieldwork consisted of semi-structured interviews with the managers from each school, the application of a questionnaire and the documentary research. The elaboration of a comparative table, at the end of the study, allowed us to evaluate the key elements that influenced the structuring of municipal professionalization experiences of civil servants: legal framework, organizational structure, target audience, engineering, career, budget, staff, infrastructure, main goals, results and challenges. As the result of the study we ascertained that each municipality organized these elements differently and there is a multitude of possible shapes for the establishment of a school of government at the local sphere. We conclude, therefore, that a municipal school of government is designed to reach specific local goals of capacity building and training of civil servants and there is no unique or ideal model that guides its institutionalization.
QUADRO 2: Fatores que impactaram na institucionalização das escolas de governo de
APPGG – Analista de Políticas Públicas e Gestão Governamental CA – Centro de Aperfeiçoamento
CE – Câmara de Educação
CES – Câmara de Educação Superior
CEDAM – Centro de Desenvolvimento da Administração Pública CEJUR – Centro de Estudos Jurídico
CEPAM – Centro de Estudos e Pesquisas em Administração Municipal CF – Constituição Federal
CFSU – Centro de Formação em Segurança Urbana
CGC – Coordenadoria de Gestão do Conhecimento e Capacitação CIM – Célula de Inovação do Município
CNE – Conselho Nacional de Educação
COGEP – Coordenadoria de Gestão de Pessoas
DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público DCNS – Diretrizes Curriculares Nacionais
DGEC – Departamento de Gestão do Conhecimento e Capacitação DGC – Departamento de Gestão de Carreiras
DESUP – Departamento de Supervisão do Ensino Superior DOT – Diretoria de Orientação Técnica
EAC – Excelência no Atendimento ao Cidadão EAD – Educação a Distância
EBAP – Escola Brasileira de Administração Pública
EFSPM – Escola de Formação do Servidor Público Municipal “Álvaro Liberato Afonso Guerra” de São Paulo
EGP – Escola de Gestão Pública Municipal “Dr. José Caetano Graziosi”, de Sorocaba EMAF – Escola Municipal de Administração Fazendária
EMASP – Escola Municipal de Administração Pública de São Paulo “Álvaro Liberato Afonso Guerra”
EMS – Escola Municipal de Saúde ENA – École Nationale d'Administration
ESCOLAG – Escuela de Gobierno
ESPASO – Espaço Público do Aprender Social ETCM – Escola de Contas
EUA – Estados Unidos da América
FAAP – Fundação Armando Álvares Penteado
FAPESP – Fundação de Amparo ao Ensino e à Pesquisa FATEC – Faculdade de Tecnologia de Sorocaba
FGV – Fundação Getúlio Vargas
FUNCEP – Fundação Centro de Formação do Servidor Público FUNDAP – Fundação do Desenvolvimento Administrativo IBAM – Instituto Brasileiro de Administração Municipal IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IES – Instituições de Ensino Superior
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas “Anísio Teixeira” IPREM – Instituto de Previdência Municipal de São Paulo
MARE – Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado MEC – Ministério da Educação
MPOG – Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão ONGs – Organizações Não-Governamentais
PAC – Programa de Aceleração do Crescimento PES – Planejamento Estratégico Situacional. PPP – Projeto Político-Pedagógico
PrND – Programa Nacional de Desburocratização
PRODAM – Centro Educacional PRODAM – Tecnologia da Informação e Comunicação PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira
PT – Partido dos Trabalhadores
RAP – Revista de Administração Pública RSP – Revista do Serviço Público
SEDAP – Secretaria de Administração Pública SEGU – Sistema de Escolas de Governo da União SMG – Secretaria Municipal de Gestão
SEPLAN – Secretaria de Planejamento SERH – Secretaria de Recursos Humanos SESu – Secretaria de Educação Superior
SIGPEC – Sistema de Gestão de Pessoas e Capacitação
SINAES – Sistema Nacional de Avaliação de Educação Superior SMG – Secretaria Municipal de Gestão
T&D – Treinamento e Desenvolvimento UAB – Universidade Aberta do Brasil
UMAPAZ – Universidade Aberta do Meio Ambiente e Cultura de Paz UNAGEST – Universidade de Gestão e Estudos do Território
UNICAMP – Universidade Estadual de Campinas URH – Unidade de Recursos Humanos
USP – Universidade de São Paulo UC – Universidade Corporativa
1.1 METODOLOGIA DE PESQUISA ...20
1.1.1 Problema de pesquisa...21
1.1.2 Objetivos de pesquisa...22
1.1.3 Amostragem de pesquisa...23
1.1.4 Coleta de dados...25
1.1.5 Análise dos dados...26
CAPÍTULO 2. O DESENVOLVIMENTO DAS ESCOLAS DE GOVERNO NO BRASIL...28
2.1 EXPERIÊNCIAS EXTERNAS DE PROFISSIONALIZAÇÃO PARA O SETOR PÚBLICO...29
2.1.1 Modelo francês...29
2.1.2 Experiência americana...30
2.1.3 ESCOLAG – Escuela de Gobierno de Carlos Matus...33
2.2 REFORMA ADMINISTRATIVA (1930-1945)...39
2.3 REFORMA ADMINISTRATIVA NOS GOVERNOS MILITARES...44
2.4 REFORMA DO ESTADO DE 1995...53
2.5 AÇÕES REFORMISTAS NO GOVERNO LULA...59
2.6 REDES DE ESCOLAS DE GOVERNO...65
2.7 ANÁLISE DA EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA PROFISSIONALIZAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS...68
CAPÍTULO 3. INSTITUCIONALIZAÇÃO DAS ESCOLAS DE GOVERNO MUNICIPAIS...74
3.1 FATORES QUE INFLUENCIARAM NA INSTITUCIONALIZAÇÃO DAS ESCOLAS DE GOVERNO MUNICIPAIS...78
3.2 ANÁLISE DAS ESCOLAS DE GOVERNO MUNICIPAIS PAULISTAS: GUARULHOS, SÃO PAULO E SOROCABA...88
3.2.1 Escola de Administração Pública Municipal de Guarulhos – ESAP...89
3.2.2 Escola Municipal de Administração Pública "Álvaro Liberato Afonso Guerra" de São Paulo – EMASP...101
3.2.3 Escola de Gestão Pública Municipal "Dr. José Caetano Graziosi" de Sorocaba – EGP...116
3.3.1 Arcabouço jurídico...132
3.3.2 Organograma...133
3.3.3 Destinatários...137
3.3.4 Planejamento...139
3.3.5 Carreira...143
3.3.6 Financiamento das atividades (Orçamento) ...144
3.3.7 Equipe...146
3.3.8 Infraestrutura...147
3.3.9 Marcas, Resultados e Desafios...149
CAPÍTULO 4. CONSIDERAÇÕES FINAIS...152
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...155
LEGISLAÇÃO CONSULTADA...166
CAPÍTULO 1. APRESENTAÇÃO DO TEMA E METODOLOGIA
A capacitação de servidores públicos é tema que vem ganhando maior expressividade no Brasil, principalmente após o advento da Reforma do Estado, ocorrida na década de 1990. A nova configuração da função estatal demandou uma melhor qualidade na prestação de serviços, gerando pressão para a formação e qualificação de servidores públicos e acarretando na criação de “escolas de governo” nos diversos âmbitos e poderes governamentais. A importância destinada ao tema culminou com a previsão de que a União, os estados e o Distrito Federal estavam obrigados a manter escolas de governo para a formação e o aperfeiçoamento dos servidores públicos, constituindo-se a participação nos cursos em um dos requisitos para a evolução na carreira, conforme disposto na Emenda Constitucional nº 19, de 1998. Apesar de o dispositivo não incluir a obrigatoriedade aos municípios, muitos deles optaram por instituir suas próprias escolas de governo, buscando atender a demandas locais específicas de capacitação. O objetivo do presente trabalho é, portanto, compreender como os municípios estruturaram suas escolas de governo, através da análise dos principais aspectos que influenciaram em sua institucionalização. Para tanto, foi realizado um estudo de casos múltiplos com escolas de governo situadas em três municípios de grande porte do Estado de São Paulo: Guarulhos, São Paulo e Sorocaba.
A partir da Constituição Federal de 1988 muitas competências foram atribuídas aos municípios, denotando grandes desafios aos governos locais na condução de suas políticas públicas. A capacitação apresentou-se como uma ferramenta necessária à melhoria da atuação de servidores e de gestores governamentais. Partimos da hipótese de que a forma como as escolas de governo municipais se institucionalizaram reflete singularidades locais vinculadas a demandas específicas de capacitação, a valores orçamentários, a aspectos estruturais, à quantidade e ao perfil dos servidores de seus quadros, à infraestrutura disponível e ao montante de recursos destinados às atividades de capacitação, assim como relativa a concepções de gestão do Estado e de desenvolvimento de pessoal. A instituição e o desenvolvimento de uma escola de governo podem ser orientados por uma política de Estado, perene e atendendo a objetivos sistêmicos e estruturais, ou podem ser estabelecidos de forma transitória, pela vontade de um governante em determinada conjectura, como uma política de
governo. A descontinuidade político-administrativa, típica do sistema democrático, pode gerar como consequência a descontinuidade de ações de capacitação de servidores e, até mesmo, a extinção, da escola de governo da estrutura municipal ou conduzir à sua reestruturação e a diferentes perspectivas de atuação.
O termo “escola de governo” pode ser utilizado para indicar uma diversidade de instituições com objetivos, muitas vezes, comuns, mas com características distintas, supondo existir diferentes tipos e modelos de escolas. Em alguns casos, qualquer instituição que promova atividades de formação voltadas à temática pública pode acabar sendo abarcada pelo conceito. Diversos termos são utilizados para nomeá-las: Escola de Gestão Pública, Escola de Administração Pública, Escola do Serviço Público, Escola de Formação e Desenvolvimento do Servidor Público, Universidade Corporativa do Setor Público, entre outros. Conforme aponta Carvalho (2005), a capacitação dos servidores públicos é desenvolvida nas cinco regiões do Brasil por entes que vão desde escolas de governo com regime jurídico, infraestrutura e orçamentos próprios, até unidades de recursos humanos subordinadas a | Secretarias de Administração e Planejamento de governos estaduais ou municipais. Destacamos que, no Poder Executivo, órgãos são criados para ofertar formação para setores específicos nas áreas de saúde, educação, segurança pública, contas públicas, entre outras. As áreas de atuação e os métodos de ensino também indicam a multiplicidade de instituições existentes, com atuações voltadas para a formação para as carreiras, escolarização de servidores, formação cidadã, atividades de capacitação, aperfeiçoamento, etc.
Conforme Nogueira (2005), as escolas de governo organizaram-se mediante iniciativas acadêmicas e não acadêmicas, governamentais e não governamentais, com e sem fins lucrativos. As diferentes modalidades de escolas multiplicaram-se no Brasil principalmente a partir da última década do século XX, acompanhando as opções feitas em termos de Reforma do Estado, sustentada sobre um conjunto de proposições, argumentos e convicções de natureza teórica, política e ideológica. Na visão de Pacheco (2000; 2003), o termo “escola de governo” vem sendo usado indistintamente por organizações públicas, privadas ou não governamentais, destinadas à formação de quadros, reciclagem de funcionários ou ainda fóruns de debate, especialmente para os Poderes Executivo e Legislativo, nas três esferas de governo. Para ela, este conceito inclui as universidades, com cursos de graduação e pós-graduação, as instituições estatais ou fortemente financiadas pelo
Estado e as instituições que fornecem cursos de especialização, mediante pagamento, ou mesmo ciclo de atualização e debate para candidatos e quadros políticos.
Em âmbito governamental, Pacheco (2003) considera que duas características principais diferenciam as escolas de governo de outros órgãos que promovem capacitação para o setor público: estarem vinculadas ao aparelho estatal, mesmo que sejam parte da administração indireta, como uma autarquia ou fundação; e receberem recursos orçamentários para seu funcionamento, sendo financiadas e/ou mantidas pelo setor público. Ao estarem inseridas no aparato estatal, acredita que se afasta qualquer pretensão de autonomia total destes órgãos em relação ao governo, pois atuam servindo aos interesses públicos através da melhoria do desempenho dos agentes e das organizações públicas com o foco nas prioridades de governo. Pacheco (2002) não considera desejável que essas instituições funcionem como engrenagens do jogo político-partidário, o que desvirtuaria a essência de sua finalidade, voltada à prestação de serviços e de prospecção. Há uma tensão entre serem consideradas como “instituições de governo” e “centros de conhecimentos aplicados em gestão pública”. Ela sugere que a tensão possa ser equacionada através do alinhamento da escola de governo às políticas públicas voltadas para a melhoria da gestão, combinado com capacidade analítica e propositiva sobre tais políticas. Isto requer distinguir claramente a esfera das políticas públicas da esfera maior do exercício político.
A terminologia “escola de governo” abre discussão sobre a autonomia destas instituições em relação ao espaço onde se inserem. Os limites de sua atuação, assim como seus objetivos, não podem estar desvinculados dos objetivos governamentais, mas não podem somente servi-los. A dicotomia entre gestão e política surge através da necessária diferenciação entre escolas voltadas somente ao desenvolvimento de servidores, atuando de forma descolada da política, em contraponto àquelas que serviriam apenas ao atendimento exclusivo dos objetivos e prioridades do governo. É necessário encontrar um equilíbrio entre as duas visões e superar a dicotomia entre administração e política. Na concepção de Matos (2007), as escolas de governo, embora entes contidos na estrutura estatal, não poderiam ser escolas “do” governo, sem uma margem de autonomia e condições para fornecerem ao Estado um corpo de servidores preparados para atuar como uma massa crítica essencial para pensá-lo. Os elementos estruturantes das ações formativas decorrem da possibilidade de as escolas analisarem a administração pública com certa margem de liberdade e crítica, não se descurando da legalidade e da ética, para, ao final, formar servidores com visão
multidisciplinar. Segundo Azevedo (2003), não se trata de tornar o servidor um profissional da política nem mesmo de privilegiar a política no currículo, no entanto, ao buscar a profissionalização do servidor público é necessário navegar pelos conteúdos do governo e da política. Para o autor, não há como qualquer profissional, inclusive o servidor, ausentar-se, isolar-se, abster-se, alienar-se da política. Desta forma, ele considera que as escolas não estejam voltadas somente ao ensino da política, nem somente a orientações instrumentais e clareia que a expressão “governo”, no termo “escola de governo” equivale não à política, mas à administração pública, corresponde não à disputa pelo poder ou à condução do Estado, mas à gestão ou administração do aparelho de Estado, à prestação do serviço (ao) público.
Na visão de Carlos Matus (1997), uma escola de governo vinculada ao aparato governamental constitui-se em um espaço institucional onde os dirigentes públicos possam renovar seus conhecimentos, compartilhar suas experiências e desenvolver sua vocação técnica e política e também novas competências para governar de forma aprimorada. O autor acredita que a capacidade de uma equipe para governar é influenciada pela formação de alguns estratos da sociedade que têm como poder determinar a qualidade da gestão pública. Isto justifica a necessidade de existência de uma estrutura voltada à formação dos servidores públicos, vinculada a um projeto mais amplo. A qualificação é necessária, pois somente a existência de projetos e programas bem elaborados não é suficiente para que determinado ator social atinja suas metas e seus objetivos governamentais. Coaduna com estas reflexões Orban (2001), quando ressalta que o desenvolvimento de capacidade para a execução dos programas e projetos é fundamental, tendo em vista que os planos e metas são geradores de demandas específicas de capacitação que precisam ser atendidas.As escolas de governo, segundo Orban (2001) são instituições voltadas para a ação e, portanto, diretamente relacionadas com as estratégias de governo. Atuam com conhecimento aplicado e constituem-se em instrumentos de fortalecimento da ação, de busca de ampliação da governabilidade, de aprimoramento e da viabilidade dos projetos de governo.
No presente trabalho, optamos por utilizar o termo “escola de governo” para nos referirmos, de modo amplo, às unidades de formação de servidores inseridas no âmbito estatal, respeitando-se a nomenclatura adotada pelas unidades citadas e pesquisadas1. Porém, constatamos a existência de diversos órgãos que impulsionam as ações de profissionalização
1 Ao longo do texto, foram utilizados termos como profissinalização, capacitação, treinamento, desenvolvimento,
formação, qualificação, aperfeiçoamento, educação, etc. No presente trabalho, optamos por utilizar os referidos termos como sinônimos, apesar de considerarmos que existem diferenças conceituais entre eles.
para o setor público e que estão situados em espaços não governamentais, como, por exemplo, as fundações vinculadas aos partidos políticos, as Instituições de Ensino Superior, as organizações inseridas em empresas privadas e os órgãos da sociedade civil.
Diante da diversidade de órgãos promovendo ações de capacitação para o setor público, identificamos também a existência de escolas de governo estruturadas nos municípios. Afinal, por que muitos municípios optaram por instituir suas próprias escolas de governo? Como ocorreu a organização e o planejamento destas unidades? Como foram estruturadas as escolas de governo em âmbito municipal?
1.1 METODOLOGIA DE PESQUISA
Como metodologia de pesquisa adotamos a abordagem qualitativa através da realização de um estudo de casos múltiplos com escolas de governo situadas em três municípios paulistas: Guarulhos (Escola de Administração Pública Municipal – ESAP); São
Paulo (Escola de Formação do Servidor Público Municipal “Álvaro Liberato Afonso Guerra”
– EMASP) e Sorocaba (EGPM – Escola de Gestão Pública Municipal “Dr. José Caetano Graziosi” – EGP). Segundo Minayo (1994), a pesquisa qualitativa se preocupa, nas ciências sociais, com uma dimensão realidade que não pode ser quantificada, correspondendo a um espaço profundo de relações, dos processos e dos fenômenos que não podem ser reduzidos à operacionalização de variáveis. Ao pesquisarmos como as escolas de governo municipais se estruturaram não nos restringimos somente aos seus aspectos formais de criação mas, abordamos também as dimensões que suscitaram sua construção, incluindo seus condicionantes históricos, políticos e ideológicos.
Como estratégia de pesquisa adotamos o estudo de casos, tendo em vista a quantidade de escolas de governo instaladas nos municípios e devido à expressiva expansão destas unidades no país em todos os âmbitos federativos. O estudo de casos é utilizado, em muitas situações, para contribuir com o conhecimento que temos dos fenômenos individuais, organizacionais, sociais, políticos e de grupo, além de outros fenômenos relacionados. Esta estratégia é adotada quando não se podem manipular comportamentos relevantes ao se examinarem acontecimentos contemporâneos. “Um estudo de caso é uma investigação empírica que investiga um fenômeno contemporâneo dentro de seu contexto da vida real,
especialmente quando os limites entre o fenômeno e o contexto não estão claramente definidos” (YIN, 2005, p. 32).
1.1.1 Problema de pesquisa
Na concepção de Minayo (1994), toda investigação se inicia por um problema com uma questão, com uma dúvida ou com uma pergunta, articuladas a conhecimentos anteriores, mas que também podem demandar a criação de novos referenciais. A presente pesquisa teve origem na busca pela compreensão de como as escolas de governo municipais vêm se estruturando. Através de pesquisa bibliográfica, aliada a conhecimentos empíricos e experiência profissional, percebemos que a estruturação de uma escola de governo é constitutiva de diversos aspectos que influenciam em sua institucionalização. Adotamos como hipótese que estes fatores estão relacionados às formas de planejamento, infraestrutura, composição da equipe, quantidade e qualidade dos gastos, disponibilidade orçamentária, concepções de Estado e de gestão, entre outros. Assim, compreender a criação e desenvolvimento das escolas de governo consiste em analisar um grupo de variáveis que se baseia em um processo constitutivo mais amplo e complexo.
A Emenda Constitucional n° 19, de 1998, a qual formalizou a existência das escolas de governo, não previu a obrigatoriedade dos municípios instalarem suas próprias unidades, tendo em vista que as estruturas estabelecidas nos estados e no governo federal poderiam atender, através de parcerias e convênios, às demandas locais de profissionalização de servidores públicos. Partimos do pressuposto de que instalar uma escola de governo demande, de forma prática, uma estrutura envolvendo recursos orçamentários, equipe, infraestrutura, equipamentos, etc, e que a organização desta estrutura é guiada por concepções de gestão e de Estado que são determinantes em sua institucionalização.
Quais fatores foram determinantes para que os municípios optassem por instituir suas próprias escolas de governo, tendo em vista os limitados recursos financeiros e a quantidade de demandas a serem atendidas nos governos locais? Tomamos como suposição que as escolas de governo instaladas nestes espaços foram guiadas pelo atendimento a necessidades locais específicas. Isto nos conduziu a um primeiro questionamento: como as escolas de governo municipais são estruturadas? No entanto, o verbo “estruturar” nos remete
à organização de diversas partes e elementos que, não necessariamente, constituem-se em um todo organizado. A organização dos elementos constitutivos de uma escola de governo indicam uma institucionalidade, remetendo-se a recursos organizados em um espaço formalizado. Portanto, adotamos como problema de pesquisa: “quais os fatores que
influenciam na institucionalização de uma escola de governo em âmbito municipal?”
A principal hipótese esteve relacionada ao fato de que cada município institucionalizou sua escola de governo para atender a objetivos específicos de profissionalização de servidores. Portanto, a investigação dos fatores que influenciaram neste processo pode apresentar em que medida cada escola de governo se organizou. Outra hipótese foi que a institucionalização de uma escola de governo em âmbito municipal deriva de escolhas políticas vinculadas à gestão de determinados governantes. Assim, as intermitências político-administrativas podem influenciar na permanência ou descontinuidade das escolas de governo como condutoras das políticas de profissionalização de servidores públicos nos governo locais.
1.1.2 Objetivos de pesquisa
Ao nos orientarmos pelo problema principal de pesquisa, estabelecemos como
objetivo geral: compreender a estruturação das escolas de governo municipais paulistas
através da investigação dos principais fatores que influenciaram em sua institucionalização. Considerando as concepções políticas e ideológicas evidenciadas neste processo, estabelecemos como objetivos específicos:
– Analisar o desenvolvimento histórico dos modelos de profissionalização de servidores públicos nas reformas administrativas do Estado Brasileiro;
– Investigar o surgimento das escolas de governo e seus aportes teóricos e contextos históricos;
– Analisar a implantação das escolas de governo em âmbito municipal;
– Compreender o surgimento e a estruturação de redes de escolas de governo;
1.1.3 Amostragem de pesquisa
A amostragem da pesquisa foi definida considerando-se a representatividade de escolas de governo municipais paulistas participantes da Rede Nacional de Escolas de Governo, promovida pela Escola Nacional de Administração Pública – ENAP. A pesquisa qualitativa não se baseia em um critério numérico para garantir representatividade, pois se preocupa com a inclusão dos indivíduos sociais que têm uma vinculação mais significativa para o problema a ser investigado. A boa definição da amostragem é aquela que possibilita abranger a totalidade do problema investigado em suas múltiplas dimensões (MINAYO, 1994). Acrescenta-se a isso o fato de que o estudo pode envolver casos múltiplos, os quais são mais consistentes e permitem maiores generalizações, mas demandam maiores recursos e tempo por parte do pesquisador (YIN, 2005). Partimos de um universo maior de pesquisa, que é a Rede Nacional de Escolas, para escolher entre seus elementos constitutivos, aquelas escolas de governo situadas em âmbito municipal.
Quando o projeto de pesquisa foi inicialmente elaborado, em 2012, a Rede Nacional de Escolas de Governo indicava que, das 35 escolas de governo municipais participantes da Rede no país, 14 estavam situadas no Estado de São Paulo (ANEXO 1). Desde então, o número de escolas de governo locais no Estado ampliou-se significativamente, conforme pesquisa realizada pelo Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal – CEPAM2, entre fevereiro e abril de 2015. Com o objetivo de identificar as especificidades de formação, capacitação, treinamento e desenvolvimento das escolas de governo dos municípios paulistas, o CEPAM encaminhou, por meio eletrônico, um questionário aos gestores das 40 escolas de governo municipais cadastradas em sua base de dados (ANEXO
2). O conteúdo do questionário, composto por 26 questões, buscou conhecer o perfil
institucional, infraestrutura, público-alvo, ações educacionais, atividades realizadas, etc. e abrangia como dimensões de análise o perfil institucional, o público-alvo, as atividades realizadas, a infraestrutura da escola, a participação em redes de escolas e os pressupostos de
2 A Fundação Prefeito Faria Lima - Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal – Cepam, criada
em 1967, foi uma fundação do governo do Estado de São Paulo, vinculada à Secretaria de Planejamento e Gestão, que tinha como objetivo apoiar os municípios no aprimoramento da gestão e no desenvolvimento de políticas públicas. O órgão foi extinto através do Decreto Estadual (São Paulo) nº 61.573, de 23 de outubro de 2015.
uma escola de governo. O resultado desta pesquisa foi apresentado no 3º Encontro Paulista de Escolas de Governo Municipais, ocorrido em 10 de junho de 2015, em Caraguatatuba.
Responderam ao questionário 34 escolas de governo e constatamos que a maior parte das escolas paulistas encontrava-se no Poder Executivo (70,6%) e o restante (29,4%) vinculado ao Poder Legislativo. Baseando-se no ano de criação das unidades, percebemos uma expressiva expansão, principalmente a partir de 2011, aumentando-se consideravelmente o número de escolas existentes até então. Importante notar que a criação de escolas de governo municipais em São Paulo começa a ocorrer a partir da edição da Emenda Constitucional n° 19/1998, como reflexo do movimento reformista do Estado, iniciado em 1995.
TABELA 1: Evolução da criação de escolas de governo municipais no Estado de São Paulo
ANO DE CRIAÇÃO QUANTIDADE ESCOLA (%)
De set. 1998 a dez. de 1999 01 (3%)
2000 a 2005 04 (12%)
2006 a 2010 07 (20%)
2011 até abril de 2015 22 (65%)
Total 34 (100%)
Fonte: SÃO PAULO. CEPAM. Escola Cepam de Gestão Municipal – ECGM. Fundação Prefeito Faria Lima. Relatório do 3º Encontro Paulista de Escolas de Governo Municipais. In: ENCONTRO PAULISTA DE ESCOLAS DE GOVERNO MUNICIPAIS, 3., 2015. Relatório. Caraguatatuba: CEPAM, 2015.
A definição da amostragem baseou-se em três critérios principais: a quantidade de escolas de governo municipais paulistas participantes da Rede Nacional, a data de criação das unidades e o porte dos municípios. Verificamos que, em 2012, 40% (quarenta por cento) das escolas municipais de todo o país, participantes da Rede Nacional de Escolas de Governo, estavam situadas no Estado de São Paulo. Além disso, o Estado destacava-se pela existência de escolas de governo situadas em municípios que não eram capital de estado. Assim, definimos, primeiramente, que seriam pesquisadas escolas municipais estabelecidas neste Estado. A escolha da amostragem também se baseou em um critério temporal, elegendo-se
unidades que haviam sido instituídas há mais tempo e que permitiriam uma análise sobre o desenvolvimento da maturidade institucional e dos impactos das mudanças político-administrativas na gestão destas unidades. Além disso, optamos por escolas situadas em municípios de porte similar, viabilizando melhores bases comparativas relativas à estruturação, tamanho da equipe, orçamento, etc. Dentro deste universo, destacaram-se a ESAP – Guarulhos, criada em 2005, a EMASP – São Paulo, criada em 2006 e a EGP – Sorocaba, instituída em 2009.
A abrangência temporal da pesquisa correspondeu à análise das escolas desde o ano em que foram estabelecidas, percorrendo a sua evolução até o ano de 2014. No entanto, consideramos de fundamental importância compreender os antecedentes históricos de criação e funcionamento destas unidades, os quais influenciaram no desenvolvimento de suas ações e estão presentes em sua institucionalização.
1.1.4 Coleta de dados
A coleta de dados utilizou a pesquisa bibliográfica como forma de situar o objeto de estudo em seu contexto. Durante a investigação, constatamos que a literatura sobre as escolas de governo municipais era muito escassa, havendo poucas pesquisas sobre a atuação destas unidades nos governos locais. Ao optarmos pelo estudo de casos, os principais instrumentos utilizados para a coleta de dados foram a pesquisa documental, a entrevista e o questionário. Conforme Minayo (1994), o trabalho de campo combina entrevistas, observações, levantamentos de material documental, bibliográfico, instrucional, etc. Nesta fase, realiza-se um momento relacional e prático de fundamental importância exploratória, de confirmação ou refutação de hipóteses e construção de teorias. A pesquisa documental envolveu a análise de dados primários, como documentos oficiais, leis e regulamentos. Não obstante, enfrentamos dificuldades relativas à insuficiência de dados e de relatórios gerenciais, assim, a realização das entrevistas auxiliou na compreensão global sobre a atuação das escolas, dados que foram ratificados pela aplicação dos questionários.
Para viabilizarmos o trabalho de campo, procedemos a um primeiro contato junto aos gestores diretos das escolas de governo pesquisadas, explicando os objetivos e metodologia de pesquisa e solicitando autorização das unidades para a investigação e coleta
de dados, conforme carta modelo (ANEXO 3). O passo seguinte foi a formalização da pesquisa junto ao Comitê de Ética da Unicamp3 que, após aprovação, possibilitou o agendamento das visitas e a realização das entrevistas (ANEXO 4). As entrevistas semiestruturadas foram realizadas com os dirigentes de cada uma das escolas de governo municipais. Optamos pela entrevista, pois este é o procedimento mais usual no trabalho de campo e nos permitiu identificar dados que se apresentaram como insuficientes na pesquisa documental. Segundo Cruz Neto (1994), através da entrevista, o pesquisador busca obter informes contidos na fala dos atores sociais. Ela não significa uma conversa despretensiosa e neutra, uma vez que se insere como meio de coleta dos fatos relatados pelos atores, sujeitos-objeto da pesquisa que vivenciam uma determinada realidade que está sendo focalizada. A entrevista nos possibilitou identificar diversas categorias de análise, que não estavam inicialmente previstas, assim como desconsiderar a investigação de outros aspectos. Em sequência à entrevista, encaminhamos, por meio eletrônico, um questionário estruturado para complementar os dados coletados na entrevista. O roteiro de entrevistas e o questionário estão disponíveis nos Anexos 05 e 06. Estes instrumentos foram fundamentais para compreender a estrutura e funcionamento das escolas de governo, e, com o subsídio principal da pesquisa documental efetuamos a análise dos fatores intervenientes da institucionalização das escolas de governo municipais.
1.1.5 Análise dos dados
Para o tratamento do material angariado no trabalho de campo, Minayo (1994) considera que temos que subdividi-lo em ordenação e classificação. O tratamento do material conduz à teorização sobre os dados, produzindo o confronto entre a abordagem teórica anterior e o que a investigação de campo aporta de singular como contribuição. Assim, a partir do trabalho de campo, procedemos ao tratamento dos dados, buscando construir um referencial teórico-metodológico das experiências locais de profissionalização de servidores públicos. As categorias de análise corresponderam aos principais aspectos que influenciaram na institucionalização das escolas municipais pesquisadas. Segundo Gomes (1994), as
3 O Projeto de Pesquisa foi aprovado pelo Comitê de Ética sob o CAAE - Certificado de apresentação para
Apreciação Ética nº 36990114.3.0000.5404, pelo Parecer nº 928.552 e pode ser consultado na Plataforma Brasil,do Ministério da Saúde, pelo endereço eletrônico <www.saude.gov.br/plataformabrasil>.
categorias podem ser estabelecidas antes do trabalho de campo, na fase exploratória da pesquisa, ou a partir da coleta de dados. Do ponto de vista do autor, o pesquisador deveria, antes do trabalho de campo, definir as categorias a serem investigadas. Após a coleta de dados, deveria formulá-las para a classificação dos dados encontrados em seu trabalho de campo e, em seguida, comparar as categorias gerais, estabelecidas antes, com as específicas, formuladas após o trabalho de campo. Antes do trabalho de campo propusemos analisar a estruturação das escolas com base em quatro aspectos principais: institucionalização, concepções pedagógicas, destinatários e planejamento. Ao procedermos às entrevistas e à análise documental, verificamos que diversos fatores poderiam ser categorizados como confluência da institucionalização das escolas de governo e os desmembramos em: aspectos jurídicos de formalização das escolas, posição das unidades no organograma municipal, destinatários, carreira, infraestrutura, composição da equipe, planejamento das ações, orçamento, marcas, resultados e desafios. Concebemos que as concepções pedagógicas que orientaram as escolas de governo estão vinculadas a todos estes fatores, porém, devido à ausência de dados relativos às práticas e concepções de educação, descartamos esta análise por considerar que este tópico, por si só, demandaria um aprofundamento, o qual pode vir a ser fruto de futuras pesquisas.
Para nossa análise, empreendemos uma avaliação global dos fatores que influenciaram na institucionalização das escolas de governo pesquisadas, construindo um retrato individual de cada uma das unidades e, posteriormente, elaborando um quadro comparativo utilizando as categorias de análise. A opção pela realização de um estudo de casos múltiplos gerou diversas etapas, como visitas, entrevistas, aplicação de questionário, coleta de materiais, transcrição das entrevistas, etc. As principais dificuldades foram relativas à sistematização dos dados coletados, pois cada uma das escolas pesquisadas disponibilizou seus dados de maneira distinta.
CAPÍTULO 2. O DESENVOLVIMENTO DAS ESCOLAS DE GOVERNO
NO BRASIL
O desenvolvimento das escolas de governo no Brasil está diretamente ligado à evolução das políticas de capacitação e formação de servidores públicos na história político-administrativa do país. Com o objetivo de compreender as experiências de profissionalização do serviço civil, o presente capítulo apresenta a análise das iniciativas de capacitação e formação de servidores públicos ocorridas a partir dos anos de 1930, percorrendo os governos militares, a instituição da primeira escola de governo nacional – a ENAP –, em 1986, no período de redemocratização, culminando com a formalização das escolas de governo no país, em 1998, e sua expansão, a partir dos anos 2000.
O Estado brasileiro vivenciou três grandes reformas administrativas: entre 1930-1945 (Era Vargas), com grande intervenção centralizadora do Estado na sociedade, a gestão buscou superar o patrimonialismo oligárquico e baseou-se no modelo burocrático racional-legal; em 1967, durante o período militar, com destaque para a edição do Decreto-Lei n° 200/67 que propôs mecanismos descentralizados para a gestão do Estado; e a partir de 1995, marcada pelo advento da Reforma do Estado, caracterizada pelo Estado regulador e pela adoção do modelo gerencialista. Segundo Secchi (2009), uma reforma na administração pública acontece quando uma organização pública progressivamente muda suas práticas de gestão, modelo de relacionamento e retórica. Ocorrem em diferentes contextos espaciais e temporais, sob a guarda de diferentes escopos e valores. Tomando como referência Capobiango et al. (2013), compreendemos que cada país, estado ou município apresenta um perfil peculiar, com suas limitações e suas características culturais, que devem ser levadas em consideração ao se propor alguma alteração que interfira na vida social de todos que compõem o Estado. No entanto, é importante distinguirmos a reforma do Estado da reforma administrativa. “A primeira descreve mudanças na estrutura, posição e forma de intervenção do Estado na sociedade, enfocando ideologias, forças políticas e legitimidade, enquanto a segunda representa uma revisão dos mecanismos administrativos e técnicos adotados para viabilizar a intervenção pública” (ABU-EL-HAJ, 2005, p.33).
O objetivo do presente capítulo é situar o tema principal desta pesquisa – escolas de governo municipais – em seu contexto histórico, buscando compreender seus antecedentes, como se desenvolveram e quais as influências para o seu estabelecimento. Assim, iniciamos retratando as principais experiências externas de profissionalização para o setor público, as quais influenciaram o desenvolvimento das escolas de governo brasileiras.
2.1 EXPERIÊNCIAS EXTERNAS DE PROFISSIONALIZAÇÃO PARA O SETOR PÚBLICO
O desenvolvimento das escolas de governo brasileiras pautou-se em referências externas, sendo diretamente influenciado pelas experiências internacionais consagradas em países como França e Estados Unidos. O modelo francês, voltado para a formação de servidores para as carreiras dos altos escalões do Estado, motivou o desenvolvimento de escolas de governo inseridas no aparato governamental no Brasil; o ensino de Administração Pública, Ciência Política e Políticas Públicas nas Instituições Acadêmicas norte-americanas, suscitaram cursos de graduação em Administração Pública nas Instituições de Ensino Superior brasileiras; a proposta de escola de governo de Carlos Matus (ESCOLAG) influenciou o desenvolvimento de programas de cursos voltados às ciências e técnicas de governo e à vinculação das ações formativas ao planejamento governamental.
2.1.1 Modelo francês
O modelo francês de escola de governo refere-se à formação dos altos postos das carreiras da gestão pública nacional. O governo francês criou, ao término da Segunda Guerra Mundial, em 1945, a École National d'Administration (ENA), com a intenção de preparar para o Estado uma elite dirigente com formação mais sólida e servir para unificar os critérios de acesso aos grandes corpos do Estado (ROUANET, 2005). A ENA teve papel importante na democratização do acesso aos postos governamentais, buscando dotá-los de servidores bem preparados, sendo um símbolo da meritocracia estatal. Ao longo de sua história, a ENA foi
ganhando tradição, à medida que alguns dos principais gestores do país, como primeiros-ministros e presidentes, foram egressos da escola francesa.
O objetivo principal do modelo francês era oferecer cursos de formação inicial e continuada aos servidores que compunham a chamada “alta função pública” da França. Este modelo gerou muitas críticas no decorrer de sua história, relativas à produção de quadros dirigentes extremamente tecnocráticos e impessoais, assim como à extrema exigência do processo seletivo e ao competitivo sistema de classificação final. Conforme Asazu (2006), as críticas tiveram impacto para que a ENA fosse repensada e reformada, ampliando as formas de seleção e promovendo uma formação mais abrangente. Segundo o Relatório Anual da ENA, em 2013 (FRANÇA, 2013), o recrutamento de estudantes franceses é organizado em torno de três tipos de exames de entrada: aberto a estudantes (concorrência externa); aberto a funcionários públicos em atividade (concorrência interna); e aberto àqueles que já têm experiência em alguma função pública, exerceram mandato eleitoral ou mandato popular dentro de alguma organização ou associação popular (terceira forma de concorrência). A atividade de profissionalização é organizada em torno de três eixos: preparação de carreiras europeias; formação em políticas e governança europeia; e atividades editoriais e perspectivas sobre as questões europeias.
2.1.2 Experiência americana
A experiência americana combinou instituições públicas provedoras de programas de educação continuada com a oferta da comunidade acadêmica (cursos de graduação, especializações, mestrados e doutorados) (GAETANI, 1998). De acordo com Santos e Brito (1995), as escolas de governo norte-americanas nasceram dentro das universidades, havendo programas de pós-graduação e uma significativa diversidade de currículos, sendo possível situá-las em dois grupos:
No primeiro, estão as Escolas e programas da linha, por assim dizer, tradicional, como a Maxwell School, dedicadas à administração pública, e que se concentra em técnicas de gerenciamento e análises organizacionais, numa concepção estreita de gestão pública. No segundo grupo, estão as escolas e os programas de pós-graduação que enfatizam a política pública e a análise de política (policy analysis). Esse
segundo grupo de escolas surge no final dos anos 60, a partir da formação do campo de políticas públicas. Este campo nasceu em razão dos recorrentes fracassos dos tradicionais instrumentos da administração pública, insuficientes para que o governo resolvesse os problemas por ele enfrentados, especialmente no campo das políticas sociais. Dessa forma, os tomadores de decisão passam a valer-se de outras áreas do conhecimento, como a economia, a sociologia, a ciência politica, a engenharia de sistemas, etc. Pesquisadores e professores da área acadêmica começam a concentrar-se no estudo de questões relacionadas à política governamental. Surgem os primeiros periódicos especializados no assunto, ao mesmo tempo em que surgem, nas universidades, os primeiros cursos de pós-graduação e as Escolas de Governo. O campo de políticas públicas vai assim se formando. No final dos anos 60, já se conta com cerca de quinze Escolas de Assuntos Públicos (Schools of Public Affairs), além de diversos programas de pós-graduação em políticas públicas, em Estudos de Política (Policy Studies) e em Estudos de Política Pública (Public Policy Studies) (SANTOS; BRITO, 1995, p.13).
Nos Estados Unidos, a profissão vinculada à área pública estruturou-se tendo como objetivo a preparação de servidores para uma “administração pública moderna”, impulsionando seu campo de formação e de estudos. A partir do movimento reformista, iniciado em 1920, os EUA vivenciaram uma modernização em diversas áreas (políticas, econômicas, sociais, etc.) e o “melhor remédio” contra o clientelismo no aparato público seria a sua profissionalização. Os processos de legitimação política e a certificação acadêmica foram as estratégias adotadas para garantir que os administradores públicos possuíssem um nível mínimo de competência para o desempenho de suas funções no governo. Isto impulsou o ensino de Administração Pública nas décadas de 1920-30, destacando-se a criação das
schools of public affairs/administration dentro das Universidades norte-americanas. Na
perspectiva da “escola clássica”, a natureza e o escopo da administração pública eram delineados sob os fundamentos da dicotomia entre política e administração, sendo concebida como o espaço da execução, pelo Executivo, de políticas definidas na esfera da política. A disciplina de Administração Pública estava voltada à formação da burocracia governamental (modelo burocrático weberiano) com sólida formação profissional e com atuação, supostamente, apolítica e imparcial (GAETANI, 1999; FARAH, 2011; COELHO; NICOLINI; 2014).
Segundo Gaetani (1999), ocorreu a partir da década de 1960 a primeira grande onda de renovação na área de administração pública, mudando sua ênfase para a área de gestão de políticas e implementação de programas de ação governamentais. Houve a revalorização do papel do governo e dos envolvidos nos processos de implementação de
políticas, assim as escolas de políticas públicas passaram a dedicar maior atenção ao ambiente no qual as instituições públicas estavam inseridas, bem como nas relações que mantinham com a sociedade e com outras áreas de governo. A análise transcendia as fronteiras dos órgãos públicos, demandando a contribuição de outros campos do conhecimento, como as Ciências Sociais, Ciências Políticas e Economia. Conforme apresenta Farah (2011), escolas e cursos de Análise de Políticas Públicas constituíram-se, no final dos anos de 1960 e início da década de 1970, de forma independente, orientando-se para o treinamento de analistas de políticas públicas e buscando diferenciar-se da formação nas tradicionais escolas de Administração Pública, as quais passaram a incluir cursos de Políticas Públicas no núcleo básico de formação da disciplina. Ocorreram uma interpenetração e um processo de influências recíprocas que levaram a uma ampliação do campo de formação na área pública.
Tendo em vista a constituição de diversos programas de graduação e pós-graduação, a formação e capacitação dos atores que atuavam na gestão pública foram realizadas predominantemente no ambiente acadêmico. “Uma característica marcante do T&D (Treinamento e Desenvolvimento) governamental nos EUA é o fato de a grande maioria dos cursos serem conduzidos por instituições universitárias e não por institutos oficiais ou escolas de governo” (COELHO, 2006, p.108). Além dos cursos formais, as Instituições de Ensino Superior também são responsáveis pela promoção de grande parte dos cursos livres voltados ao aparato governamental. A experiência norte-americana destaca-se por estar vinculada de forma direta às instituições acadêmicas e exercer forte influência no estabelecimento dos primeiros cursos de graduação em Administração Pública no Brasil.
Também nos EUA, surgiu no ambiente empresarial um modelo de educação corporativa que vem sendo adotado por alguns órgãos públicos no Brasil: a Universidade
Corporativa – UC. Estes órgãos surgiram na estrutura interna das empresas privadas com o
objetivo de promover ações de educação corporativa, para a aceleração da aprendizagem como estratégia de sobrevivência em um mercado globalizado cada vez mais competitivo. Emergiram nos Estados Unidos em meados da década de 1950 e introduziram-se no Brasil a partir da década de 1990. Durante os anos de 50, 60 e 70 do século XX, empresas americanas, grandes e pequenas, formaram grupos para ensinar aos trabalhadores profissionais como fazer seu trabalho melhor. Essas infraestruturas educacionais dentro das organizações proliferaram-se em todo o país e ficaram conhecidas como Universidades, Institutos ou Faculdades Corporativas. Com o passar do tempo, um número crescente de empresas começou a perceber
a necessidade de transferir o foco de seus esforços de treinamento e educação corporativa de eventos únicos em uma sala de aula para a criação de uma cultura de aprendizagem contínua, em que os funcionários aprendessem uns com os outros e compartilhassem inovações e melhores práticas com o objetivo de solucionar os problemas empresariais. (MEISTER, 1999).
No Brasil, as universidades corporativas despontaram no final do século XX, levando as organizações a investirem na qualificação de seus “colaboradores” e a se comprometerem com seu desenvolvimento contínuo. Assim como nos Estados Unidos, um novo ambiente empresarial, caracterizado por profundas mudanças e pela necessidade de respostas cada vez mais ágeis para garantir a sobrevivência das organizações gerou um impacto significativo no perfil de gestores e profissionais que as empresas esperavam formar. Este modelo foi adotado por alguns órgãos públicos, adaptando-o às suas necessidades.
2.1.3 ESCOLAG – Escuela de Gobierno de Carlos Matus4
A escola de governo proposta pelo pensador chileno Carlos Matus (ESCOLAG –
Escuela de Gobierno) tem como característica principal a qualificação dos principais estratos
que influenciam na condução da gestão pública. A preocupação do autor com o planejamento estratégico público é refletida na vinculação direta a ser estabelecida entre a instituição de uma escola de governo e o aumento da capacidade de governo. Somente através do ensino das ciências horizontais é que o autor considera que os dirigentes públicos e os estratos
4 Carlos Matus Romo foi economista, nascido no Chile, em 1931 e falecido na Venezuela, em 1998. Em sua
trajetória profissional, atuou na Administração Pública chilena e integrou a equipe de governo de Salvador Allende, destacando-se a sua atuação como Ministro da Economia. Em sua trajetória acadêmica foi pesquisador-docente da CEPAL e do Instituto LatinoAmericano de Planificación y Desarrollo (ILPES/ONU). A divulgação das ideias de Matus ocorreu no Brasil no final da década de 1980 e início da década de 1990 através da elaboração de cursos e seminários promovidos pelos esforços de diversos órgãos, como o CENDEC – Centro de Treinamento para o Desenvolvimento Econômico, órgão integrado ao IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, o ILDES – Instituto Latino-Americano de Desenvolvimento Econômico e Social e a Fundação Altadir, criada pelo próprio Matus com o objetivo de desenvolver o planejamento estratégico e as técnicas de alta direção. A análise detalhada de sua trajetória foi realizada por Josefina Carazzato em sua dissertação de Mestrado, intitulada "Planejamento Público: a contribuição teórico-metodológica de Carlos Matus". Ver CARAZZATO, 2000.
tecnopolíticos estarão mais bem qualificados a resolver os problemas quase estruturados5 da sociedade, realizando uma análise estratégica e situacional.
Para Matus (1993, 1995), o processo de governo de um país, um organismo público, uma força social ou qualquer grupo motivado pela ação, entrelaça três variáveis que devem ser manuseadas, respeitando-se suas inter-relações sistêmicas: capacidade de governo, projeto de governo e governabilidade. Ao desenvolver sua proposta, o autor faz uma análise crítica sobre os métodos tradicionais de planejamento governamental, pois estes métodos desconsideram a existência de atores múltiplos atuando com recursos escassos divididos entre os participantes do jogo social, cada um com uma visão singular sobre o ambiente. Levando-se em conta uma análiLevando-se diferenciada da realidade, em relação ao método tradicional, Matus propõe um método de planejamento situacional: PES – Planejamento Estratégico
Situacional.
No Planejamento Normativo Tradicional, o sujeito não é diferenciável do objeto e o poder não é um recurso escasso pois, sendo o Estado o único que planeja, este controla os recursos e os outros atores não têm capacidade equivalente. Além disso, o planejamento é feito em um contexto previsível onde os problemas são bem estruturados e a situação final é conhecida, portanto, o plano tem etapas bem definidas. Em contrapartida, o Planejamento Estratégico Situacional – PES parte do pressuposto de uma análise situacional, onde o ator que planeja está inserido no objeto planejado. Incluem-se na análise outros atores que também planejam e que possuem poder e recursos diferenciados dentro do jogo social, indicando graus variáveis de governabilidade. O poder é um recurso escasso e vai acumulando ou desacumulando dependendo dos fatos políticos criados pelos atores durante o desenvolvimento dos planos. Como a explicação é situacional, há várias explicações “verdadeiras” sobre uma mesma realidade, que vai depender da posição do sujeito no objeto planejado. Os problemas são quase estruturados tendo em vista que a incerteza domina o sistema social, não sendo possível enumerar todas as suas possibilidades. De forma geral, cumprir o plano abrange considerar que outros atores também planejam e é necessário conhecimento suficiente para que os problemas sejam enfrentados e os planos alheios derrotados.
5 Na concepção de Matus, o planejamento normativo tradicional considera que os problemas são bem
estruturados, ou seja, suas variáveis são conhecidas e controláveis e a solução destes pode ser normatizada. O Planejamento Estratégico Situacional, elaborado por Matus, sugere que os problemas são quase estruturados ou mal estruturados, envolvendo múltiplas variáveis desconhecidas em situações problemáticas de incerteza, cujo tratamento seja realizado através de modelos probalísticos e intervenções criativas.
A “teoria do jogo social” orienta-se pelo modelo que Matus (2000; 2006, 2007) denominou de triângulo de governo e exige a articulação de três variáveis:
a) O projeto de governo é entendido como a proposta de meios e objetivos que comprometem uma mudança para a situação esperada. É o compromisso do ator e suas propostas para a solução dos problemas identificados;
b) A governabilidade do sistema sintetiza o grau de dificuldade da proposta e do caminho que deve ser percorrido. É a relação entre o peso ou importância das variáveis que o ator controla ou influencia e que estão relacionadas com seu projeto de governo. Quanto mais variáveis o ator controla, maior a governabilidade; e
c) A capacidade de governo expressa a perícia para conduzir, manobrar e superar as dificuldades da mudança proposta. É a convergência de três variáveis: liderança (que os dirigentes políticos têm por definição), experiência (que se acumula de algum modo) e o capital cognitivo. O capital cognitivo tem dois componentes: a formação profissional vertical (universidade) e o capital cognitivo nas ciências horizontais.
Capacidade de Governo é uma capacidade de liderança, ponderada pela experiência e os conhecimentos em Ciências e Técnicas de Governo. É uma capacidade de condução ou direção que se acumula na pessoa do líder, em sua equipe de governo e na organização que dirige. Apoia-se no acervo de técnicas, métodos, destrezas e habilidades de um ator e sua equipe de governo requeridas para conduzir o processo social, dadas a governabilidade do sistema e o compromisso do projeto de governo. Capacidade de governo é sinônimo de perícia para realizar um projeto. O domínio de teorias, métodos e técnicas potentes de governo e planejamento são uma das variáveis mais importantes na determinação da capacidade de uma equipe de governo. Quando falamos de teorias, técnicas e métodos de governo e planejamento nos referimos, por conseguinte, a alterar ou melhorar a capacidade de governo (MATUS, 2006, p.07).
Para Matus (2000), a realização de cursos (formais e/ou livres) não é capaz de aumentar a capacidade de governo, por si só. Os conhecimentos em ciências e técnicas de governo são aqueles realmente necessários para a determinação da qualidade de atuação dos dirigentes políticos, dirigentes públicos e do estrato tecnopolítico. A melhoria da gestão pública pode seguir por dois caminhos polares. O primeiro caminho está voltado ao desenvolvimento de uma maturidade institucional que é adquirida ao longo do tempo, prescindindo de métodos formais porque estão implícitos e resultam naturais na prática da
gestão pública. A outra opção seria a priorização dos métodos formais de governo e a formação acelerada de quadros de liderança tecnopolítica, a fim de forçar uma prática que não decorre naturalmente de maturidade institucional. Isto justificaria, para o autor, a criação de uma estrutura responsável pela qualificação dos estratos-chave que conduzem a gestão pública.
A principal característica atribuída por Matus (2007) a uma escola de governo é que esta seja um centro de análise para os atores, capaz de prover o suporte necessário àqueles que demandam conhecer a realidade em que se inserem e desejam realizar o cálculo necessário para viabilizarem o seu projeto. Ao considerar que a elevação da capacidade de governo depende do grau de desenvolvimento do capital intelectual e cognitivo dos diversos
estratos-chave da sociedade, Matus (2000) supõe que as ações de uma escola de governo
estejam focalizadas para as características específicas e diferentes demandas de aprendizados sobre as ciências e técnicas de governo em cada um dos cinco estratos: a liderança política, o nível tecnopolítico, os pesquisadores em ciências e técnicas de governo, os profissionais universitários e os cidadãos.
A liderança política é o estrato que domina certa dose de arte que a política requer. A formação acadêmica não cria nem substitui essa característica deste tipo de liderança, porém, potencializa a arte do político, se o grau de exigência dos outros estratos for elevado. Não deve haver exigência de formação para este estrato, a não ser para assumir cargos não-eletivos. Como a escolha deste estrato é realizada pelos cidadãos mediante o voto, não se pode falar de uma escola para dirigentes no seio da universidade, esta preocupação cabe aos partidos políticos.
No Brasil, a qualificação dos dirigentes políticos ocorre pela promoção de atividades de educação, formação e doutrinação política realizadas através de fundações6
6 Historicamente, as fundações foram previstas em 1976, ao alterar a Lei Orgânica dos Partidos Políticos de 1971
e tiveram sua atuação ampliada com a edição da Lei nº 9.096, de 19 de setembro de 1995. Em 2005, a Resolução n° 22.121, de 1° de dezembro de 2005, do Tribunal Superior Eleitoral, dispôs sobre regras de adequação de institutos ou fundações às normas estabelecidas no Código Civil de 2002. Deste modo, os entes anteriormente criados sob a forma de instituto, associação ou sociedade civil deveriam, a partir de então, ser convertidos em fundações de direito privado, nos termos e prazos da lei civil. A partir de 2009, uma alteração no artigo nº 44 da Lei Orgânica dos Partidos (Lei nº 9.096/95) previu a destinação de recursos financeiros para o funcionamento das fundações, a serem aplicados na criação e manutenção de instituto ou fundação de pesquisa e doutrinação e educação política, sendo esta aplicação de, no mínimo, vinte por cento do total recebido. O aporte financeiro destinado a estas entidades é proveniente do Fundo Partidário, distribuído através do método referente à força eleitoral e à representação parlamentar que cada partido político possui no Congresso Nacional. A fundação única de cada partido deve ter caráter nacional, havendo, contudo, representações nacionais, estaduais e municipais que recebem recursos de acordo com a divisão proposta pelo partido.
