IX CONGRESSO BRASILEIRO DE DIREITO URBANÍSTICO GT 03

IX CONGRESSO BRASILEIRO DE DIREITO URBANÍSTICO

GT 03

PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO – PDDU E SEUS

“DIRECIONAMENTOS” PARA EXPANSÃO URBANA DE ARACAJU-SE. CIDADE PARA QUEM?

Sarah Lúcia Alves França1

INTRODUÇÃO

Semelhante à maioria das cidades brasileiras, a expansão urbana de Aracaju obedeceu à lógica dos agentes imobiliários e do Estado, privilegiando interesses econômicos e caracterizando-se como um campo de lutas e disputas sócioespaciais. A legislação urbanística, através da obrigatoriedade da implementação do Plano Diretor, surgiu com estratégias e diretrizes para nortear transformações territoriais, pautadas em regulamentos para o uso e ocupação do solo e expansão urbana. Além disso, tenta-se conter disparidades sociais e econômicas influenciando assim, no mercado de terra.

Alguns aspectos influenciaram no adensamento e expansão urbana em Aracaju, como o estabelecimento de normas de controle de uso e ocupação do solo, permitindo e restringindo a realização de obras e intervenções urbanísticas, especialmente no tocante ao sistema viário e implantação de equipamentos coletivos e, por fim, o valor da terra. Esses elementos se constituíram importantes para a escolha das áreas utilizadas pelo mercado imobiliário, para construção de condomínios, ou pelo Estado para implantação de conjuntos habitacionais.

Diante disso, este artigo busca analisar o papel do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano – PDDU de Aracaju, como incentivador do processo de expansão a partir de 2000. Essa legislação urbanística, através do macrozoneamento e seus respectivos índices, tem direcionado a ocupação para áreas com precária infraestrutura e acessibilidade, presença de grandes vazios e elementos ambientais, como dunas e lagoas, na Zona de Expansão Urbana e no bairro Jabotiana, respectivamente enquadrados nas Zonas de Adensamento Restrito – ZAR e de Adensamento Básico – ZAB 2. De fato, o rápido crescimento fragmentado é fruto de uma urbanização controlada por uma legislação ineficaz, que serviu aos interesses do capital e aumentou a distância entre pobres e ricos, reforçando uma série de mecanismos de segregação e exclusão social.

Para o desenvolvimento deste foram realizados levantamentos documentais referentes à legislação e aos empreendimentos construídos nas referidas zonas do PDDU, quantificando-os e mapeando-os a fim de subsidiar a análise desse referido processo.

1 _{Arquiteta e Urbanista, Doutora em Arquitetura e Urbanismo pelo Programa de Pós-Graduação em}

Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal Fluminense. Professora Adjunta do Departamento de Arquitetura e Urbanismo da Universidade Federal de Sergipe – CampusLar. [email protected]

LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA EM ARACAJU: O PLANO DIRETOR DE 2000

Aprovado em 2000, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Aracaju – PDDU (Lei n°42) estabeleceu diretrizes da Política de Desenvolvimento Urbano, com macrozoneamento definido conforme disponibilidade de infraestrutura e serviços. Dentre seus objetivos e diretrizes destaca-se o “cuidado” com a expansão dedestaca-senfreada, de modo a: “ordenar o crescimento e a implantação de núcleos urbanos, através da distribuição adequada da população e das atividades de interesse urbano, de forma a evitar e corrigir as distorções do crescimento da cidade” (ARACAJU, 2000, p.1). Essas diretrizes de controle se contradizem com os índices urbanísticos propostos, e o zoneamento urbano, como será discutido adiante.

O macrozoneamento foi elaborado a partir dos níveis de adensamento populacional, capacidade de infraestrutura e acessibilidade, condições ambientais, “estabelecendo-se zonas em que a ocupação urbana pode ser intensificada e outras em que deve ser restringida” (ARACAJU, 2000, p.12). Assim, ficaram definidas: Zona de Adensamento Preferencial – ZAP, Zona de Adensamento Básico – ZAB e Zona de Adensamento Restrito – ZAR (Figura 2).

Essa última merece atenção, pois é caracterizada como dispersa e descontínua e, com acentuado déficit ou ausência de infraestrutura, correspondendo à Zona de Expansão Urbana – ZEU, uma área com a presença de áreas ambientais, protegidas por lei federal, além do predomínio do turismo de veraneio e segunda residência, impregnado nos condomínios horizontais às margens da faixa litorânea ou do rio Vaza Barris.

Apesar do Estatuto da Cidade ter sido aprovado somente em 2001, o Plano Diretor de Aracaju incorporou instrumentos como Coeficiente de Aproveitamento Único, fixado para todo o município como três, podendo ultrapassar até seis na Zona de Adensamento Preferencial – ZAP, através da Outorga Onerosa do Direito de Construir, desde que se disponha de esgoto sanitário projetado pelos órgãos competentes. A lei ainda define a isenção de pagamento da Outorga Onerosa até 4, acarretando a liberdade do acréscimo de áreas construídas e permitindo o adensamento sem financiamento da urbanização. Entretanto, nunca houve a aplicação deste.

Esse Coeficiente de Aproveitamento definido de forma equitativa para toda Aracaju, sem considerar as diferenças e contrariando as diretrizes do macrozoneamento, traz sérios prejuízos. Os índices urbanísticos que deveriam restringir o crescimento dessa área têm servido para incentivar o parcelamento do solo e agravar cada vez mais a dispersão, a segregação sócioespacial e a ocupação irregular de áreas ambientais, como ocorreu nos últimos 15 anos. Nesse caso, observa-se que esses índices urbanísticos são muito elevados para Aracaju, quando se avalia a oferta de infraestrutura e serviços e presença de ecossistemas que fazem da cidade um campo minado de intensa fragilidade ambiental. Aponta-se assim, a necessidade de ajustes na referida lei, para garantir a recuperação da mais-valia fundiária proveniente da utilização exacerbada do solo e dos investimentos públicos, conforme objetivos e diretrizes da própria lei.

REFLEXOS DA IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO DIRETOR NOS ÚLTIMOS 15 ANOS

A legislação urbanística tem influência sobre a expansão urbana, especialmente em função das discordâncias e inconsistências das leis complementares retalhadas, que contrariaram as determinações do Plano Diretor, estabelecendo diretrizes que direcionaram as formas de ocupação que priorizaram determinados grupos econômicos. Uma dessas foi a sucessão de leis que determinaram gabaritos de altura para edificações multifamiliares, cujas distorções tiveram início ainda nos anos 1970, criando uma colcha de retalhos na legislação urbanística de Aracaju e dificultando seu cumprimento.

Quando se sobrepõe o macrozoneamento à produção habitacional, observa-se que embora as diretrizes e índices urbanísticos sirvam para controlar a ocupação, o alto coeficiente de aproveitamento básico três, não propiciou a aplicação da Outorga Onerosa do Direito de Construir. Isso resultou no estímulo à ocupação, em detrimento a outros fatores, em bairros de interesse dos compradores dos produtos imobiliários, como aqueles localizados na Zona de Adensamento Básico – ZAB 2. É aí que se concentram 365 empreendimentos, correspondendo à cerca de 70% do total produzido entre 2000 a 2014 (Tabela 1 e Mapa 1).

Tabela 1 Aracaju

Produção Habitacional

Empreendimentos e Unidades Habitacionais por Zonas de Adensamento 2000 - 2014 Área (km2 ₎ % Empreendimentos % ZAB ZAB 1 21,81 13,34 37 7,13 ZAB 2 53,06 32,46 365 70,32 ZAP 8,89 5,46 50 9,63 ZAR 79,67 48,74 67 12,92 Total 163,45 100 519 100 Fonte: França, 2016.

Na Zona de Adensamento Restrito – ZAR (equivalente à grande parte da Zona de Expansão Urbana) foram licenciados 67 empreendimentos (12% do total), quantidade superior àquela da ZAB 1 e ZAP. O interesse do mercado imobiliário aumentou em função do baixo valor da terra, comparado às demais similares, pela paisagem ambiental e proximidade aos elementos naturais e às áreas mais valorizadas da zona leste e sul, como 13 de Julho, Jardins e Atalaia.

Mapa 1: Aracaju, Produção Habitacional e Macrozoneamento, 2000-2014. Fonte: França, 2016

Todavia, o grande entrave da ZAR é o antagonismo entre legislação e realidade, em função dos índices urbanísticos elevados, que beneficiam os agentes produtores da moradia, desconsiderando a capacidade do saneamento básico. A permissividade das normas para a

indução ao parcelamento do solo é significativa tendo em vista o coeficiente de aproveitamento máximo até 3,5, a taxa de permeabilidade 5% e a de ocupação com 90% (FRANÇA, 2011). Quanto à estruturação urbana, verifica-se que a definição do coeficiente de aproveitamento elevado patrocinou os interesses imobiliários, sobretudo favorecendo a ZAP 4 e 5, ZAB 2 e ZAR, que corresponde a bairros valorizados e com poucos vazios urbanos, mais centralizados, portanto sendo, ao longo desses anos, adensados. Os bairros na porção oeste da ZAB 2 e na ZAR, ambos com infraestrutura deficiente e sistema viário fragmentados, mas com índices urbanísticos elevados, foram alvo do atuação do mercado imobiliário e do Estado, no tocante à produção de empreendimentos habitacionais, em especial do Programa Minha Casa Minha Vida.

A construção de grandes empreendimentos nessas áreas mais valorizadas, localizadas nas ZAB, tem causado enormes ganhos ao setor imobiliário. Essa fragmentação fundiária, proporcionada a partir da instituição de uma nova forma de produção imobiliária, tornou-se elemento fundamental no avanço das relações capitalistas de produção do espaço.

O setor imobiliário pouco se interessou por atuar em bairros da ZAB1, assinalados por uma ocupação mais popular, com assentamentos precários e irregulares. Isso tendeu a reduzir os interesses de investimento, embora haja uma participação do setor privado na produção habitacional subsidiada pelo Minha Casa Minha Vida.

Assim, observa-se que o Plano Diretor se apresenta como forte fator contribuidor do descompasso entre ocupação e uso do solo e dotação de recursos para infraestrutura, havendo um distanciamento da verdadeira restrição ao adensamento, considerando a capacidade de saneamento ambiental, especialmente esgotamento sanitário e drenagem urbana, que deveriam conter a expansão fragmentada e nociva para as condições ambientais da cidade.

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Aracaju experimentou, desde o ano 2000, um modo de crescimento que tem configurado a implosão-explosão urbana, resultando numa forte segregação sócioespacial e fragmentação espacial. Isso significou para os mais pobres, a dificuldade de acesso aos serviços de infraestrutura, como transporte deficiente, saneamento precário e drenagem inexistente, além dos equipamentos de saúde, educação e lazer com oferta de serviços deficientes.

Essas divergências socioeconômicas são muito grandes e isso é refletido no espaço e na estruturação urbana da capital. Assim, constatou-se uma variedade de empreendimentos imobiliários, entremeados nos vazios urbanos, causando descontinuidade do tecido, fragmentação social e espacial, que oneram a implantação e manutenção da infraestrutura e serviços urbanos em direção à ZAR e ZAB 2, para bairros que não deveriam ser classificados como tal. O resultado também foi uma maior valorização dos imóveis devido à escassez do solo, que foi estimulada por aqueles que detém o monopólio da distribuição do espaço para as moradias.

A aplicação de tais índices interferiu decisivamente na configuração urbana atual, apontando incentivos e restrições para ocupação do território e do uso do lote, traduzindo a função social da

cidade. Discutidos, ao longo desses anos, pela sociedade civil organizada e por estudiosos, esses índices são considerados muito altos para a realidade urbana, permitindo cada vez mais a ocupação acirrada e o adensamento de áreas sem infraestrutura.

Contudo, alguns aspectos influenciaram no adensamento e expansão urbana em Aracaju, como o estabelecimento de normas de controle de uso e ocupação do solo, permitindo e restringindo formas de apropriação de determinadas áreas, a realização de obras e intervenções urbanísticas, especialmente no tocante ao sistema viário e implantação de equipamentos coletivos e, por fim, o valor da terra. Esses elementos se constituíram importantes para a escolha das áreas utilizadas pelo mercado imobiliário, para construção de condomínios, ou pelo Estado para implantação de conjuntos habitacionais.

REFERÊNCIAS

ARACAJU. Lei no _{42 de 06 de outubro de 2000. Institui o Plano Diretor de Desenvolvimento}

Urbano de Aracaju e dá outras providências. Aracaju, SE. 06 de outubro de 2000.

FRANÇA, Sarah L. A. Estado e Mercado na produção contemporânea de habitação de

Aracaju-SE. Tese (Doutorado em Arquitetura e Urbanismo). Niterói: UFF, 2016.

______________. A produção do espaço na Zona de Expansão Urbana de Aracaju:

dispersão urbana, condomínios fechados e políticas públicas. Dissertação (Mestrado em