12º Encontro da ABCP 19 a 23 de outubro de 2020
Evento online
Área Temática: Política Externa
DE JURE OU DE FACTO?
A PARTICIPAÇÃO LEGISLATIVA NA POLÍTICA EXTERNA REGIONAL
Luiza Vilela Amelotti
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) Marina Eduarda de Oliveira Orico Barros Universidade Federal de Pernambuco (UFPE)
Luiza Vilela Amelotti1 Marina Eduarda de Oliveira Orico Barros2
RESUMO:
Frente às mudanças no sistema internacional desde os anos 1980, os Estados encararam processos de integração que afetaram suas dinâmicas domésticas e externas. De um lado foi estabelecida a União Europeia, como resultado de um longo processo integrativo; de outro, surgiu o Mercosul com uma tentativa de reproduzir o sucesso europeu no Cone Sul. Contudo, as particularidades de cada Estado deram bases para diferentes relações. O parlamentarismo, somado ao semipresidencialismo e ao histórico de relações, embasaram o caráter supranacional da UE. Na América do Sul, o presidencialismo e as lembranças de um período de rivalidades alimentaram as bases intergovernamentais do Mercosul. Mas uma característica comum a todos os países desses blocos é a democracia. Isso significa que, independente do sistema, os poderes executivo e legislativo tem prerrogativas constitucionais e obedecem a mecanismos de checks
and balances. Assim, onde se concentraria a tomada de decisão em política externa? Mais
especificamente, o objetivo é investigar a iniciativa legislativa nacional em matérias relacionadas a UE e ao Mercosul, de modo a tentar responder: Parlamentos nacionais participam nas decisões sobre o nível regional? Para tanto, foram observados: (i) controle legislativo e (ii) tipo de instituições regionais aos quais os países desses blocos se submetem. Dado o recorte temporal – 1990 a 2018 – e espacial – Alemanha, França, Argentina, Brasil e Uruguai – utilizou-se um modelo de regressão em painel que demonstrou que um presidencialismo mais concentrado e menores índices de controle legislativo reduzem as iniciativas legislativas em tais assuntos. Palavras-chave: Mercosul. União Europeia. Legislativo. Sistema de Governo.
ABSTRACT:
In the face of changes in the international system since the 1980’s, States have faced integration processes that have affected their domestic and external dynamics. On the one hand, the European Union was established because of a long integrative process; on the other, emerged the Mercosur with an attempt to replicate European success in the South America. However, the particularities of each member State gave basis to different relations. Parliamentarism, coupled with semi-presidentialism and the history of relations, underpinned the supranationalism of the EU. In South America, presidentialism and memories of a period of rivalries have fueled Mercosur’s intergovernmental bases. Even in the face of such specificities, a common feature for all these countries is democracy. This meant that, regardless of the system, the executive and legislative branches have constitutional prerogatives and obey mechanisms of checks and balances. So, where would decision-making in foreign policy concentrate? More specifically, the aim is to investigate the national legislative initiative in matters related to the EU and Mercosur, to try respond: do national parliaments participate in decisions on regional level? For this, we observed: (i) legislative control and (ii) type of regional institutions to which the countries of these blocs submit. Given the time frame - 1990 to 2018 - and space - Germany, France, Argentina, Brazil and Uruguay – a panel regression model was used and demonstrated that a more concentrated
presidentialism and lower rates of legislative control reduce legislative initiatives in such matters. Keywords: Mercosur. European Union. Legislative. Government system.
1Bolsista FACEPE. Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/9766098779081315 2Bolsista FACEPE. Currículo Lattes: http://lattes.cnpq.br/2613147749420347
1. Introdução
Os Parlamentos Nacionais participam nas decisões sobre o nível regional? As
transformações econômico-políticas das décadas de 1980 e 1990 impulsionaram no contexto da sociedade internacional as noções de globalização e de integração regional, promovendo um cenário fortemente marcado, dentre outros aspectos, pelo avanço do neoliberalismo, pelo regionalismo aberto, por um caráter multidimensional e por grandes variações institucionais (HURRELL, 1995; MARIANO, 2007).
A América Latina e a Europa foram diretamente afetadas por tais transformações. As conjunturas internas e sistêmicas propiciaram nos Estados-nações um novo arranjo institucional que visava maior integração entre os países das regiões. Assim se desenvolveu a União Europeia e surgiu o Mercosul. Essas novas configurações foram determinantes na definição das regras do jogo internacional e dos atores que participaram de sua formulação.
Assim sendo, uma das configurações domésticas que se apresenta como relevante para tais fenômenos é o sistema de governo. No caso representado pelo presidencialismo latino-americano, é comum o modelo pluralista e/ou de coalizão. Nesses sistemas, o poder é partilhado entre grupos governamentais e interesses externos que exercem pressão sobre esses grupos (DAHL, 1989). O presidente é eleito popularmente e os mandatos do executivo e do legislativo são fixos e não estão sujeitos à confiança mútua (LANZARO, 2012). Além disso, o presidencialismo sofre variações no que diz respeito ao compartilhamento de poder entre as arenas executiva e legislativa, podendo ser mais consensual ou concentrado (OLIVEIRA, 2006).
O regime parlamentar, por sua vez, sugere uma sintonia mais fina entre o Executivo e o Legislativo no que se refere à formulação e implementação da política externa (PEX). Em tese, a relação entre os poderes em matéria de PEX seria, via de regra, marcada por um grau elevado de consonância, mostrando a interação esperada dentro de um típico sistema parlamentar (MEDEIROS, 2015).
Contudo, na prática, pode-se perceber também uma sobreposição do executivo frente ao legislativo. Isso ocorre como consequência de os líderes virem de um partido majoritário e coeso e com apoio no congresso, garantindo aos chefes de gabinete estabilidade e força para se manter em seus cargos e controlar determinadas ações legislativas (LIJPHART, 2003).
Outro fator relevante se refere ao nível regional. O caráter institucional do bloco que cada país se insere gera efeitos sobre a atuação doméstica. No caso do Mercosul, o intergovernamentalismo pressupõe que os Estados não se submetem a instituições regionais e a tomada de decisão é fruto da negociação direta entre eles. Já na UE, o supranacionalismo faz com que os Parlamentos nacionais europeus estejam submetidos ao ordenamento resolvido no âmbito do bloco (AMELOTTI E MOURA, 2017).
A partir de tais perspectivas, esse paper (artigo) questiona quais configurações institucionais são mais favoráveis à participação legislativa em matérias de política regional. Para isso, é analisada a taxa de participação legislativa em matérias relacionadas aos respectivos blocos econômicos da Argentina, Alemanha, Brasil, França e Uruguai. A escolha destes Estados abrange níveis diversos de presidencialismos e parlamentarismos, em que a Argentina se localiza em um extremo com um modelo presidencialista concentrado e a Alemanha se posiciona em outro, com um parlamentarismo mais próximo a forma pura3.
As hipóteses são de que: (i) países em que o legislativo tem mais poder frente ao executivo, contarão com maior participação deste na formulação de políticas relacionadas ao bloco regional que fazem parte e (ii) na presença de instituições supranacionais, os legisladores tenderão a apresentar menores índices de participação, delegando-as para negociação nas agências regionais. Para testar essas hipóteses, a metodologia utilizada é a regressão com dados em painel com os países citados, em um recorte temporal de 1990 a 2018.
Dessa forma o presente artigo é organizado da seguinte forma: após essa introdução será apresentada a literatura que discute as relações entre os sistemas presidencialistas e parlamentaristas. Em seguida, são considerados os legislativos nacionais dentro de tais sistemas. A seção seguinte discorre sobre o papel do legislativo nos blocos regionais. Finalmente, são apresentados os dados e discutidos os resultados. A seção final é dedicada às conclusões.
2. Revisão de Literatura
2.1 Presidencialismo versus Parlamentarismo: as nuances e peculiaridades entre os sistemas
Analisar as diferenças entre os sistemas parlamentarista e presidencialista é fundamental para estudar os impactos do sistema de governo na política externa. Segundo Sartori (1993), estes sistemas são, de forma geral, caracterizados em função de sua mútua exclusão. Assim, o Presidencialismo é determinado a partir de pelo menos um dos seguintes critérios: (i) a escolha do chefe de Estado se dá mediante eleição popular (direta ou indireta) e por um período preestabelecido; (ii) o Parlamento não possui o poder de nomear nem de remover o governo; (iii) o chefe de Estado também é chefe de governo (SARTORI, 1993). Se satisfeitas todas essas condições, o sistema se aproxima de um modelo de presidencialismo puro.
Porém esses critérios são passíveis de críticas. O primeiro deles, por exemplo, apresenta um desempenho muito fraco, visto que, mesmo eleitos por escrutínios diretos e populares, alguns
3 o modelo de parlamentarismo puro é representado pelo Reino Unido, contudo a indisponibilidade de dados impediu a sua inclusão no artigo
presidentes, como os da Áustria e da Islândia, exercem pouco ou nenhum poder (SARTORI, 1993). Ainda segundo o autor, apenas os Estados Unidos, entre os exemplos mencionados na sua análise, como, França e Portugal, se enquadram nos três critérios que constituem o presidencialismo, enquanto outros 30 países presidencialistas, em 1993, foram intermitentes.
Por outro lado, o sistema parlamentarista, consoante a Sartori (1993), possui como único denominador comum a exigência de que todos os governos sejam nomeados, apoiados e, ocasionalmente, dispensados pelo voto parlamentar. Todavia, afirmar que esses governos são sustentados pelo Parlamento não esclarece muito (SARTORI, 1993). Dessa maneira, esse denominador comum não explica por que os sistemas políticos apresentam desempenho bom, medíocre ou mesmo execrável, podendo-se destacar pelo menos três tipos distintos de sistema parlamentarista:
Num extremo, encontra-se o sistema inglês de gabinete encabeçado por um primeiro-ministro, onde o Executivo prevalece necessariamente sobre o Parlamento. No outro extremo, como nos casos da Terceira e da Quarta República francesa, localiza-se o governo de assembléia, no qual a governabilidade torna-se quase impossível. Finalmente, em algum ponto entre esses dois extremos, encontra-se a fórmula do parlamentarismo controlado por partidos. (SARTORI, 1993, p. 05).
Vale ressaltar que Sartori (1993) busca trazer uma solução para se chegar ao melhor sistema político. Assim, comparando o presidencialismo e o parlamentarismo, o autor questiona: seria o parlamentarismo a melhor alternativa para o presidencialismo? Para ele não, sua alternativa para o presidencialismo é o semi-presidencialismo. Este consiste numa mistura entre os sistemas presidencialista e parlamentarista. Neste sistema, o presidente é eleito pelo povo, mas há separação entre o chefe de Estado e chefe de governo, o que representa uma característica do parlamentarismo. O diferencial do semipresidencialismo é que o chefe de Estado – isto é, o presidente – não tem função meramente decorativa, como ocorre em muitos sistemas parlamentaristas, em especial os monárquicos. Assim, existe nesse sistema uma coexistência entre o presidente e o primeiro-ministro e ambos tem funções importantes e complementares.
Em outra perspectiva, Juan Linz (1980), argumenta que o presidencialismo é menos provável de sustentar regimes democráticos estáveis e suas críticas ao presidencialismo renderam muitos estudos. Linz argumenta que o "estilo presidencialista de política" é menos propício à democracia do que o estilo parlamentarista. Visto que os presidentes são convocados a serem tanto o chefe de Estado como o chefe do governo e as exigências desses dois papéis às vezes entram em conflito. Assim, o sentido de o presidente ser o representante de toda a nação pode levá-lo a uma perniciosa intolerância em relação à oposição (MAINWARING E SHUGART, 1997, p. 194). A exemplo disso, Linz (1980) traz a Alemanha, Áustria e Reino Unido como
exemplos de democracias parlamentaristas estáveis e o Brasil e Argentina não são apresentadas como democracias presidencialistas estáveis.
Mainwaring e Shugart (1997) revisam e avaliam criticamente as justificativas de Juan Linz sobre os perigos do sistema presidencialista. Por um lado, os autores concordam com o argumento de que é menos provável que o presidencialismo sustente um governo democrático do que o parlamentarismo. Por outro lado, discordam da alegação de Juan Linz de que o presidencialismo é orientado em direção aos resultados do vencedor leva tudo. Visto que, para eles, o histórico superior dos sistemas parlamentares se baseou em parte no local onde o governo parlamentar foi implementado e que o presidencialismo tem vantagens que compensam relativamente suas desvantagens (MAINWARING E SHUGART, 1997).
[...] presidentialism tends to function better where presidencies have weak legislative powers, parties are at least moderately disciplined, and party systems are not highly fragmented. Finally, we argue that switching from presidentialism to parlamentarism could exacerbate problems of governability in countries with undisciplined parties. Even if parliamentary government is more conducive to stable democracy, much rests on what kind of parliamentarism and presidentialism is implemented. (MAINWARING E SHUGART, 1997, pág. 449)
Ainda em contrapartida aos argumentos apresentados por Linz (1980), Mainwaring e Shugart (1997), falam, em primeiro lugar, sobre os problemas apresentados pelo presidencialismo: o presidente e a assembleia têm reivindicações concorrentes de legitimidade, ambos são eleitos popularmente e a origem e a sobrevivência de cada um são independentes um do outro. Ao contrário, o parlamentarismo evita esse problema porque o executivo não é independente da assembleia. Ou seja, se a maioria da assembleia favorecer uma mudança na direção da política, ela poderá substituir o governo, exercendo seu voto de desconfiança (LINZ, 1980). Em segundo lugar, o mandato fixo do gabinete do presidente introduz uma rigidez menos favorável à democracia do que a flexibilidade oferecida pelos sistemas parlamentares, no qual os governos dependem da confiança contínua da assembleia.
Em terceiro lugar, o sistema presidencialista, de acordo com Linz (1980), citado por Mainwaring e Shugart (1997), “introduz um forte elemento do jogo de soma zero na política democrática com regras as quais tendem a obter um resultado vencedor em tudo”. De outra forma, nos sistemas parlamentares o compartilhamento de poder e a formação de coalizões são bastantes comuns e os incumbentes estão atentos às demandas e interesses dos partidos menores. Já no presidencialismo, possivelmente, a eleição popular direta convença os presidentes com a sensação de que eles não precisam empreender o processo de construir
coalizões e fazer concessões à oposição. Pois, os presidentes não se preocupam com as demandas dos partidos menores, como ocorre no parlamentarismo.
Em quarto lugar, de acordo com Juan Linz (1980), o estilo das políticas presidenciais é menos propício à democracia do que o estilo das políticas do sistema parlamentarista; pois o senso de ser o representante de toda a nação pode levar o presidente a ser intolerante com a oposição. Em último lugar, é mais provável que os outsiders4 recebam o cargo de chefe do Executivo em sistemas presidencialistas, com efeitos potencialmente desestabilizadores. Isto significa que os outsiders são mais propensos a governar de maneira populista e anti-constitucionalista.
Por conseguinte, Mainwaring e Shugart (1997) apontam que Juan Linz, ao tratar sobre o presidencialismo, subestimou a importância das diferenças entre os desenhos constitucionais e institucionais dentro de uma ampla categoria de sistemas presidencialistas e, desse modo, superestimou a extensão em que o presidencialismo é inerentemente defeituoso, independentemente dos seus arranjos constitucionais e institucionais. Segundo eles:
We have argued that providing the president with limited legislative power, encouraging the formation of parties that are reasonably disciplined in the legislature, and preventing extreme fragmentation of the party system enhance the viability of presidentialism. Linz clearly recognizes that not any kind of parliamentarism will do. We make the same point about presidentialism. (MAINWARING E SHUGART, 1997, pág. 469)
Além disso, os autores também trabalham em seu artigo com o regime semipresidencialista ou premier-presidencialismo, distinto do presidencialismo. Nesse regime: (1) o presidente é eleito pelo voto popular; (2) o presidente nomeia um primeiro-ministro que é o chefe de governo; (3) o primeiro-ministro e o gabinete dependem apenas da confiança da assembleia e; (4) o presidente tem poderes políticos importantes, como, dissolver o parlamento (MAINWARING E SHUGART, 1997).
Desse modo, eles irão classificar os sistemas políticos de acordo com a estabilidade democrática dos países. Vale ressaltar que esta estabilidade democrática é, para os autores, definida a partir de sua longevidade, ou seja, consideram democracias estáveis aquelas que possuem mais de 25 anos de democracia ininterrupta. Assim, Mainwaring e Shugart (1997) apontam que, entre os países com democracias estáveis, estão a Alemanha, Austrália e Reino Unido, os quais possuem sistema parlamentarista. Já os com sistema presidencialista
se apenas Colômbia, Costa Rica, Estados Unidos e Venezuela. Por fim, em outros sistemas com democracias estáveis, como o semipresidencialista, estão a Finlândia e a França.
2.2 O papel do legislativo nos presidencialismos
De acordo com Santos et al (2014), o Poder Executivo desempenha um papel relevante como iniciador de propostas legislativas em todas as democracias contemporâneas. Desse modo, a reflexão sobre essa realidade levou vários observadores a afirmarem que os parlamentos perderam centralidade no processo político e se tornaram meros ratificadores das decisões tomadas pelo Executivo.
Contudo, não é correto considerar os parlamentos latino-americanos como instituições especialmente reativas no cumprimento da função legislativa (SANTOS, 2014). Embora os presidentes tenham altos índices de êxito legislativo em diferentes países da região, isso não significa que eles não devam negociar suas propostas com o órgão legislador, nem que ele esteja estritamente sujeito às suas iniciativas.
Nessa perspectiva, a democracia presidencialista uruguaia, pioneira entre as nações latino-americanas (DECRESCI, 2015), conta com conjunto de leis que reforçam as atribuições do chefe do Executivo, entre as quais a de propor projetos de lei enviados com urgência e a de solicitar junto à Assembleia um voto de confiança dos ministros (DECRESCI, 2015). Ademais, o presidencialismo uruguaio pode ser classificado como pluralista, dado que o poder é partilhado entre grupos governamentais e interesses externos que exercem pressão sobre eles (DAHL, 1989). Desse modo, o Uruguai constitui o modelo mais consensual e detalhista de presidencialismo (OLIVEIRA, 2006) e que tende ao Presidencialismo de Compromisso5 (LANZARO, 2003).
Em outro panorama, o executivo brasileiro
é
o centro da gravidade do regime político, dado que seu presidente detém extensas prerrogativas constitucionais no que se refere à direção da administração pública e ao processo legislativo (NETO, 2007). Essa centralidade do poder executivo do Brasil não advém apenas da estrutura constitucional, mas também dos fatores históricos, como o desempenho do Estado no desenvolvimento econômico nacional durante o século XX e o legado dos regimes autoritários; e do padrão de carreiras políticas, as quais revelam que os deputados brasileiros possuem, de modo geral, uma passagem curta pela Câmara Baixa, pois preferem continuar suas carreiras em postos do Executivo (NETO, 2007).Em comparação com o Uruguai, o caso brasileiro apresenta menores níveis de consenso, mas ainda não constitui o maior nível de concentração. Isso porque ao mesmo tempo que a
5 O Presidencialismo de Compromisso significa que “um executivo partidário busca acordos parlamentares com outros partidos, frações legislativas ou representantes individuais, caso a caso ou segundo linhas de alianças, mas sem montar um governo de coalizão” (LANZARO, 2003)
Constituição adota dispositivos de participação direta, um sistema político-eleitoral permissivo e regras de funcionamento legislativo que tendem a desconcentrar o poder; mas também ainda há muito controle do Executivo, dado o poder de veto presidencial e o alto número de iniciativas exclusivas desse poder (OLIVEIRA, 2006).
A Argentina, por sua vez, entre os casos analisados é o país que apresenta maior concentração de poder (OLIVEIRA, 2006). Isso porque o seu sistema eleitoral, de lista fechada, fortalece os partidos, favorece os partidos maiores (pelo tamanho dos distritos) e limita o número de partidos parlamentares (pela cláusula de barreira). Outro fator relevante sobre o Legislativo argentino é a respeito da sua estrutura interna. Na Argentina, no Senado a escolha é partidária, mas na Câmara de Deputados é por designação do presidente. Logo, isso favorece muito o partido majoritário e diminui o grau de fragmentação legislativa (OLIVEIRA, 2006). Ainda, segundo Luzia Oliveira (2006), um outro aspecto para avaliar o nível de fragmentação legislativa é a existência ou não do Colégio de Líderes, prerrogativa institucional que atribui às lideranças partidárias a capacidade de centralizar grande parte do processo legislativo, enfraquecendo a possibilidade de intervenção da maioria da bancada. Nesse sentido, na Argentina, o Colégio de Líderes existe na Câmara dos Deputados e no Senado, ou seja, há, novamente, maior concentração de poder.
2.3 O papel do legislativo no Parlamentarismo
Segundo Paulo Vargas Groff (2003), o parlamentarismo pode ser definido como um sistema em que há uma dependência ou necessidade de cooperação política entre os Poderes Executivo e Legislativo. Além disso, existe um mecanismo de forças entre o Parlamento e o chefe de Estado: ao mesmo tempo em que o Parlamento pode demitir o líder do Ministério, também pode ser dissolvido pelo chefe de Estado. Logo, esse chefe de Estado:
simboliza a unidade nacional, acima dos partidos políticos, e, consequentemente, das divergências e crises políticas. O chefe de Estado encarna a continuidade do estado e das instituições, sem ter os meios e os poderes de colocar em prática uma política própria. Dependendo da variação do lugar ocupado pelo chefe de Estado, sobretudo em função de sua eleição direta, este pode portar uma grande legitimidade popular (cf. MÉNY, 1993, p. 282, citado por Groff, 2003)
Consoante a Mainwaring e Shugart (1997), nos sistemas parlamentaristas o governo depende da manutenção da confiança na Assembleia legislativa. Visto que os legisladores atuam individualmente, não sendo constrangidos por laços partidários, e as maiorias governamentais que são minuciosamente arquitetadas nas negociações pós-eleitorais se dissipam com facilidade (MAINWARING E SHUGART, 1997). Desse modo, dado que os parlamentares são livres para votar como desejarem, podem abandonar o governo quando lhes for conveniente fazê-lo. Assim,
segundo apontam Mainwaring e Shugart (1997), é possível que o ocorra algo frequente dos sistemas parlamentaristas: a mudança recorrente de gabinete.
De acordo com Christopher Mendonça (2003), o Regimento Interno do Parlamento Alemão chama a atenção para a relevante contribuição institucional das comissões parlamentares temáticas em que são discutidas as matérias de caráter de política externa. Há também a possibilidade de convocação das autoridades do Executivo para que forneçam informações importantes sobre o desenvolvimento das discussões das comissões legislativas. Nesse sentido, o Poder Legislativo alemão tem ampla participação nas matérias de política externa porque suas comissões são muito ativas e em constante contato com os atores do Poder Executivo que lhes proporcionam uma maior probabilidade de êxito de suas proposições.
2.4 Executivo e Legislativo no semipresidencialismo
Tavares (2018), em seu artigo sobre o semipresidencialismo francês, examina a estrutura constitucional do desse sistema político e como esse regime favorece a relação entre o Executivo e o Legislativo em períodos de convergência e divergência entre o Presidente da República e a Assembleia Nacional (TAVARES, 2018). Um exemplo disso é a experiência de cohabitation, situação na qual o Presidente é de um partido e o Primeiro-Ministro, indicado pelo parlamento, é de outro. O sistema semipresidencialista francês surgiu da necessidade do enfrentamento de uma grave crise institucional e do reconhecimento de que o regime parlamentar de assembleia instaurado em 1946 não conseguia dar bons resultados entre os poderes Executivo e Legislativo (TAVARES, 2018). Dessa forma, o “[...]semipresidencialismo francês é produto de uma engenharia institucional criativa e original que tem garantido estabilidade e eficiência na gestão
da coisa pública.” (TAVARES, p. 66, 2018)
Desse modo, o caso francês apresenta um pouco mais de participação do Executivo em assunto de política externa. Vale ressaltar que a política externa da França é essencialmente levada a cabo pelo Presidente. A Constituição da V República, que vigora a partir de Charles De Gaulle, atribui muitos poderes ao Presidente. Como no semipresidencialismo há maior harmonia entre os Poderes, o chefe de Estado recebe prerrogativas oriundos de um estatuto que lhe fornece capacidade de estabelecer relações diretas com o povo e com o Legislativo, com a possibilidade de dissolução da Assembleia Legislativa.
Além disso, o presidente da França tem atribuições importantes de política interna e externa, sem que muitos deles sejam ratificados pelo Governo. Por isso, houve a necessidade de previsão de mecanismo de destituição do Presidente, tal como ocorre no presidencialismo. Esse mecanismo se assemelha ao impeachment, mas, segundo Gicquel e Gicquel (2015, p. 596), o procedimento de destituição do presidente francês é diferente do impeachment (TAVARES, 2018). Contudo, na pratica, nao tem como negar a semelhança entre os dois, já que ambos têm
como propósito a retirada do chefe de Estado por decisão dos representantes do povo em razão de ato político de alta gravidade (TAVARES, 2018, p. 75).
2.5 Relação entre poder legislativo e bloco regional
Nos anos 1990, com o processo de globalização e diante do avanço do neoliberalismo, o regionalismo foi impulsionado. Neste sentido, o avanço da integração europeia representou uma transformação nos modelos adotados até então.
Com inspiração na União Europeia, o Mercosul emerge como um bloco regional que visava ir além de questões econômicas através do aprofundamento das relações por etapas, até que se formasse uma comunidade entre os países do cone sul. Contudo, as realidades nacionais que os Estados membros de Mercosul e UE apresentam são muito díspares, de modo que a reprodução do modelo europeu na experiência latino-americana (ou o contrário) seria inviável. Esse fato fica claro ao se observar o caráter institucional dos blocos: o europeu possui um caráter supranacional e o Mercosul não.
De um lado, na UE, se desenvolveram instituições supranacionais. Neste sentido, a teoria do neofuncionalismo de Haas (1970) aponta que deve haver uma cessão de poderes do âmbito doméstico para regional tendo em vista a cooperação e, consequentemente, a paz entre os Estados. Além disso, esse pensamento não ignora os atores internos, mas os destaca como relevantes para o processo de integração que se dá pelo spillover (AMELOTTI E MOURA, 2017).
Já no caso mercosulino, o pensamento intergovernamentalista se mostra mais pertinente à realidade. Segundo essa linha, os Estados são entes auto-interessados e não estão dispostos a ceder parte de sua soberania a instituições regionais. Esses atores veem vantagens na integração, mas resistem ao seu aprofundamento (AMELOTTI E MOURA, 2017). Ainda assim, como no neofuncionalismo, Moravcsik (1993, p. 496) explica que “the configuration of domestically
determined national preferences defines a “bargaining space” of potentially viable agreements, each of which generate gains for one or for more participants”.
As teorias e as experiências mercosulina e europeia demonstram que os atores de nível doméstico são relevantes para a tomada de decisão externa. À essa relação mútua entre as esferas interna e externa, Putnam (1988) atribuiu a definição de two levels game, em que as negociações não são restritas a apenas um meio, mas resultam da interação de vários setores contidos em cada um dos ambientes.
Uma vez que esses atores entram em consenso acerca do modo como se deve adotar e executar normas, elas ganham legitimidade (CLARK, 2007). Isso significa que para os processos de integração regional serem, de fato, legítimos, precisam da aprovação interna de múltiplos atores. Mais especificamente, a participação do poder legislativo na construção do ambiente regional que torna os compromissos legítimos e confiáveis (MARTIN, 2000).
Ao estabelecer um parlamento regional eleito por voto direto, a União Europeia aumenta sua legitimidade, dando espaço a uma representação mais ampla dos cidadãos, que, em tese, têm suas demandas levadas diretamente para essa esfera. Isso significa que matérias antes resolvidas exclusivamente em nível doméstico, passam a ser delegadas à esfera regional. O Parlamento Europeu, junto aos representantes dos governos nacionais, apresenta e discute propostas de leis, bem como trata da adoção de atos legislativos (PARLAMENTO EUROPEU, 2020).
O Mercosul, por outro lado, apesar da tentativa de criar um parlamento regional (Parlasul) formado através de eleições diretas, não obteve êxito na supranacionalização de suas instituições representativas6. Em parte, isso se deve ao peso atribuído ao seu caráter intergovernamental e à rigidez dos líderes do bloco em delegá-lo poderes efetivos. Isso faz com que os legislativos nacionais sigam como representantes principais das demandas da sociedade no nível regional, exercendo maiores pressões sobre suas atitudes em matéria de política regional. Ou seja, cabe aos parlamentares nacionais a exclusividade de discussão, formulação e implementação de políticas e leis, mesmo que relacionadas ao bloco econômico que constituem.
3. Dados e hipóteses
Para analisar se diferentes sistemas de governo afetam a proatividade legislativa em matérias de política regional, foram considerados projetos de lei propostos na Argentina, Brasil e Uruguai relacionadas ao Mercosul e pela França e Alemanha, ligadas às questões da União Europeia, entre os anos de 1990 e 2018. Após esse processo de catalogação, foi observada a origem do documento: se oriundos de parlamentares ou do governo.
Embora o indicador usado neste artigo (a taxa de participação legislativa) reflita a probabilidade de uma lei aprovada ter sido iniciada pelo legislativo, o indicador comumente usado na literatura (a taxa de sucesso legislativo) reflete a probabilidade de que uma lei iniciada pelo presidente seja aprovada pelo Parlamento. Essas duas variáveis capturam diferentes aspectos da influência presidencial: a capacidade do Executivo de controlar a agenda e a eficiência do processo legislativo (CARROLL e PACHÓN, 2012), enquanto as taxas de sucesso refletem as condições gerais para governança (SAIEGH, 2011).
6 É importante destacar que o Parlasul foi instituído e o Paraguai chegou a estabelecer eleições diretas para seus parlamentares. Contudo, o argumento aqui é de que, ainda assim, o parlamento do Mercosul tem apenas caráter consultivo e não poderes efetivos de representação.
Gráfico 1 - distribuição dos documentos de origem legislativa
Fonte: Elaboração própria
A variação entre os índices de proatividade é notável. O Brasil apresentou os valores mais altos durante todo o período, enquanto Argentina e Uruguai demonstraram valores mais diversos ao longo dos anos. A França apresentou uma distribuição mais próxima aos valores que estão abaixo da linha de 25% de iniciativas, enquanto a Alemanha teve uma concentração maior de dados entre 25 e 50%.
Para analisar os efeitos das relações entre executivo e legislativo em diferentes sistemas de governos foi considerada a variável Legislative constraints on the executive index (v2xlg_legcon) da base V-DEM (v.10). Esse indicador (contleg, na análise) varia entre 0 e 1, demonstrando até que ponto o legislativo pode questionar, investigar e exercer supervisão sobre o executivo. Entre os casos escolhidos, o valor mínimo foi de 0,59 (Argentina - 1990) e o máximo de 0,99 (Alemanha - 2010 a 2012).
Gráfico 2 - Média do controle legislativo nos casos europeus (1990 - 2018)
Fonte: Elaboração própria
Gráfico 3 - Média do controle legislativo nos casos mercosulinos (1990 - 2018)
Fonte: Elaboração própria
Espera-se que legislativos com maiores prerrogativas tenham maior proatividade, uma vez que os parlamentares se verão com maior capacidade de intervenção na formulação política.
A segunda variável interveniente é o grau de supranacionalidade (supranac), que diz respeito ao nível regional, e foi categorizada como uma dummy considerando a existência (1) / ausência (0) de instituições supranacionais com poderes efetivos sobre os países. Assim sendo, para Alemanha e França se atribuiu o valor 1, por fazerem parte da União Europeia; enquanto
para Argentina, Brasil e Uruguai foi atribuído 0 pelo caráter fortemente intergovernamental do Mercosul.
Quadro 1 - Classificação das variáveis
Mercosul (Intergovernamental) - 0 União Europeia (Supranacional) - 1 Argentina, Brasil e Uruguai Alemanha e França
Fonte: Elaboração Própria
Com o intergovernamentalismo (representado pela ausência de supranacionalismo - 0), espera-se um aumento da produção legislativa sobre matérias regionais, já que esse poder fica incumbido da representação direta das demandas da sociedade, assim como da discussão e implementação das leis e políticas. Já diante do supranacionalismo, a expectativa é que haja redução da proatividade legislativa nacional, dado que parte das atribuições dos congressos nacionais são compartilhadas com o parlamento regional.
Para controle, foi utilizado o alinhamento (alin) entre executivo e legislativo, constituído pelas variáveis Alignment Executive/Legislative Chamber (Low), Alignment Lower/Upper
Legislative Chamber e Alignment Executive/Legislative Chamber (Upper), disponibilizadas pelo Quality of Government (QoG - v.19). O indicador varia de 0 (nenhum alinhamento) a 3
(alinhamento total entre o executivo e as câmaras legislativas). Aqui é esperado que quando executivo e legislativo estão alinhados, os parlamentares abrem mão de parte de suas prerrogativas na expectativa de que o líder do governo os represente, principalmente quanto a temas de política externa.
Além disso, também foi incluída como variável de controle o nível de democracia (democ), pois se espera que mais democracia represente mais mecanismos de checks and balances, bem como uma participação mais ativa do legislativo, lado a lado com o executivo. Assim, foi utilizado o Index of Democratization (van-index) da base de dados do Quality of Government (QoG - v.19). Dada a variação espacial e temporal dos dados, foi utilizado um modelo de regressão com dados em painel empilhados (pooled). Isso porque, o teste F indicou um p-valor de 0,20 e o teste multiplicador de Lagrange de Breusch-Pagan, um p-valor de 0,95. Assim sendo, o tipo pooled obteve vantagens sobre o modelo com efeitos aleatórios e fixos.
4. Resultados
O modelo apresentou uma capacidade explicativa de 29%. Os resultados indicam que o controle legislativo sobre o executivo tem efeito significativo e positivo sobre a proatividade dos legisladores: cada incremento de uma unidade no controle, aumenta em um ponto as chances de um parlamentar iniciar um projeto de lei sobre seu bloco regional. Esse resultado corrobora nossa primeira hipótese, indicando que os congressos do Uruguai e da Alemanha, por exemplo, tendem a desenvolver mais projetos de leis relacionados ao Mercosul e à União Europeia, respectivamente.
A variável supranacionalidade também apresentou ampla significância para o modelo, mas com um efeito negativo sobre a dependente, ou seja, como esperado, os países que constituem um bloco com instituições supranacionais, aqui França e Alemanha, tendem a apresentar menos proatividade legislativa sobre matérias regionais. Contudo, os efeitos mais fortes ainda se concentram no controle legislativo.
Apenas o nível de democracia, entre as variáveis de controle, apresentou um efeito significativo sobre a proatividade. Contudo, a relação foi negativa, refutando as expectativas de que mais democracia levaria a mais participação. Uma possível explicação para tal resultado é o fato de que cenários mais democráticos preveem mais representação, ou seja, há uma ampla heterogeneidade nas constituições das casas legislativas, de modo que a iniciativa sobre
determinados assuntos seja delegada para outras arenas e o foco dos parlamentares, nessas matérias, seja mais reativo e voltado para fiscalização e controle.
5. Conclusões
Com o objetivo de analisar se os Parlamentos nacionais participam nas decisões sobre o nível regional, este artigo busca explorar a taxa de proatividade legislativa de países do Mercosul e da UE. Foram considerados, entre os anos de 1990 e 2018, Alemanha, Argentina, Brasil, França e Uruguai, por constituírem casos com uma boa variação em seu desenho institucional: a Alemanha é o modelo mais próximo ao parlamentarismo puro, enquanto a Argentina constitui um presidencialismo mais concentrado. A escolha dos casos também se pautou na disponibilidade de dados.
Os argumentos testados foram: (i) a relação entre legislativo e executivo, especificada pelo controle do primeiro sobre o segundo, tem efeitos positivos sobre a proatividade dos parlamentares acerca de matérias voltadas aos blocos regionais; e (ii) a existência de instituições supranacionais reduzem a iniciativa dos legisladores em projetos relacionados ao Mercosul ou União Europeia.
Para análise, foi utilizado um modelo de regressão pooled para dados em painel e os resultados demonstraram que o controle do legislativo sobre o executivo é uma estrutura significativa para entender a proatividade dos parlamentares, corroborando a hipótese de que um presidencialismo mais concentrado é um fator que tende a minar as iniciativas legislativas em política regional.
Apesar de, à primeira vista, parecer que essa relação é óbvia, o controle legislativo, por exemplo, poderia gerar um efeito oposto ao observado, dado que a confiança nos instrumentos de controle poderia levar a uma espécie de comodismo dos parlamentares que ao invés de se preocuparem em iniciar leis, agiriam sobre aquelas que chegam até eles, aprovando ou vetando-as.
O segundo argumento também foi corroborado, ou seja, os países da União Europeia tendem a delegar parte de suas prerrogativas ao nível regional, reduzindo assim sua proatividade em tais assuntos.
Um efeito interessante, é o da democracia, tida como variável de controle do modelo. Países com maiores índices democráticos apresentaram menos proatividade legislativa em política regional. Esse efeito pode ser consequência de uma ampliação na participação tornando determinados tópicos - como os de política externa regional - menos atrativos ou, ainda, o legislativo pode delegá-los para outras arenas se limitando à função de fiscalizador.
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