Gestão de Pessoas. Desafios da Ouvidoria Pública no Brasil. Professor Rafael Ravazolo.

Gestão de Pessoas

Desafios da Ouvidoria Pública no Brasil

Gestão de Pessoas

DESAFIOS DA OUVIDORIA PÚBLICA NO BRASIL

Sua função é intermediar as relações entre os cidadãos e o órgão ao qual pertence, viabilizando os direitos dos cidadãos de serem ouvidos e de terem suas demandas tratadas adequadamen-te. A ouvidoria deve estar preparada para acolher todo o cidadão que tenha algum motivo para dialogar com a instituição e que não encontrou facilidade nos canais tradicionais.

A atuação das ouvidorias atende ao comando constitucional do art. 37, § 3º, que obriga o Poder Executivo, observadas as disposições legais, a manter serviços de atendimento às reclamações e sugestões dos cidadãos e a garantir espaços, mecanismos e instrumentos de participação e controle social sobre sua atuação.

A ouvidoria pública busca atuar como mediador entre o Estado e a sociedade, não sendo ape-nas um canal inerte entre o cidadão e a administração pública, tendo também por competência a valorização e defesa dos direitos humanos e a promoção da ética e da inclusão social. Ela se apresenta como um autêntico instrumento da democracia participativa, na medida em que transporta o cidadão comum para o âmbito da administração. Este, através da ouvidoria, ganha voz ativa, na medida em que suas críticas, denúncias ou sugestões são acolhidas pela adminis-tração, contribuindo para a correção e o aprimoramento dos atos de governo.

Ao receber uma manifestação, a Ouvidoria deve identificar suas causas, sua procedência e os meios para solucioná-la; provocando atuação corretiva sobre o fato demandado e preventiva, buscando as correções estruturais. Deve, portanto, contribuir para o aprimoramento de proce-dimentos técnicos e dinamizar a relação com o cidadão.

Ao exercer seu papel de porta-voz do cidadão na organização, o Ouvidor torna-se um impor-tante instrumento de interação entre o órgão e a sociedade, aliado na defesa dos direitos do usuário, na busca de soluções de conflitos extrajudiciais e colaborador eficaz dos programas de qualidade implantados nas organizações.

As experiências das instituições que instalaram Ouvidorias têm comprovado a importância da aliança entre governantes e governados para o fortalecimento da democracia.

Breve Histórico

A origem histórica da ouvidoria remonta à Suécia, com o surgimento da figura do Ombusdman, entre os séculos XVIII e XIX. A expressão, de origem escandinava, resulta da junção da palavra ombud (representante ou procurador) com a palavra man (homem), significando, na tradução comum do termo, representante do povo ou provedor de justiça.

A sua função era de fiscalizar a aplicação das leis por parte dos funcionários públicos, fato que mostra o fortalecimento dos direitos do cidadão diante do poder do Estado.

No Brasil, apesar de manifestações anteriores, só no final da década de 80 (após o fim do re-gime militar) é que iniciativas em torno da participação social começam a reaparecer. Aqui, o ombudsman é conhecido como “ouvidor” e o seu local de atuação é a “ouvidoria”.

Em 1986 nasceu a primeira Ouvidoria Pública do país (prefeitura de Curitiba/PR). Em 1992 foi criada a Ouvidoria-Geral da República, que teve seu nome alterado (em 2004) para Ouvidoria- Geral da União e está vinculada à Controladoria-Geral da União.

Atualmente, existem mais de 170 Ouvidorias Públicas em órgãos e entidades do Poder Executi-vo Federal, supervisionadas tecnicamente pela Ouvidoria-Geral da União.

Competências

Já se alcançou certo consenso acerca do conceito, das características e das atribuições princi-pais de uma ouvidoria. A ouvidoria é um instrumento que visa à concretização dos preceitos

constitucionais que regem a administração pública (legalidade, impessoalidade, moralidade,

publicidade e eficiência), a fim de que tais preceitos se tornem, na prática, eixos norteadores da prestação de serviços públicos.

Além desse objetivo primeiro, são atribuições principais de uma ouvidoria pública: indução

de mudança, reparação do dano, acesso à administração e promoção da democracia.

Ouvidoria Pública deve ser compreendida como uma instituição que auxilia o cidadão em suas relações com o Estado. Deve atuar no processo de interlocução entre o cidadão e a Administra-ção Pública, de modo que as manifestações decorrentes do exercício da cidadania provoquem contínua melhoria dos serviços públicos prestados.

A ouvidoria não é apenas um canal entre o cidadão e a Administração Pública. Sua atuação é diferente da atuação de um serviço de atendimento ao cidadão (SAC), a exemplo dos 0800, Sala do Cidadão, Fale Conosco, Call Center, etc., pois a ouvidoria tem possibilidade de tratar as ma-nifestações da sociedade com maior acuidade.

A ouvidoria é, sobretudo, um instrumento de fortalecimento da democracia participativa (jun-tamente com os conselhos e as conferências), voltada para a satisfação das necessidades do cidadão.

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Por um lado, oferece ao cidadão um “novo canal” para resolução de problemas vivenciados rotineiramente na prestação se serviços públicos e, por outro, oferece ao Estado uma oportu-nidade de qualificar a prestação desses mesmos serviços públicos, a partir das manifestações recebidas. Em suma, promove a interação equilibrada entre legalidade e legitimidade.

Nesse aspecto, reside a grande arte da ouvidoria: seu papel não é o de se contrapor ao órgão/ entidade, na defesa do cidadão, mas de garantir ao cidadão ter sua demanda efetivamente considerada e tratada, à luz dos seus direitos constitucionais e legais.

A existência de uma unidade de ouvidoria na estrutura de um órgão público pode estreitar a lação entre a sociedade e o Estado, permitindo que o cidadão participe da gestão pública e re-alize um Controle Social sobre as políticas, os serviços e, indiretamente, os servidores públicos. Na prática, as Ouvidorias podem desempenhar as seguintes funções/atribuições:

• Garantir o acesso à informação e a transparência da gestão pública; • Responder aos cidadãos;

• Atuar na mediação de conflitos;

• Sugerir mudanças na política institucional e em sua operacionalização;

• Ouvir e compreender as diferentes formas de manifestação dos cidadãos (solicitação de informação, reclamação, denúncia, elogio e sugestão) como demandas legítimas;

• Viabilizar o exercício da cidadania participativa e reconhecer os cidadãos, sem qualquer distinção, como sujeitos de direitos;

• Qualificar as expectativas dos cidadãos de forma adequada, caracterizando situações e identificando os seus contextos, para que o Estado possa decodificá-las como oportunida-des de melhoria;

• Elaborar relatórios de avaliação crítica da atuação da instituição: demonstrar os resultados produzidos, avaliando a efetividade das respostas oferecidas e elaborando relatórios ge-renciais capazes de subsidiar a gestão pública.

Uma ouvidoria “ativa” é assim denominada pela natureza proativa de suas atividades: não ape-nas recebe demandas dos cidadãos e atua sobre elas, mas se incumbe de identificar e levantar informações junto aos cidadãos para subsidiar as decisões da alta direção do órgão/ entidade quanto às melhorias e inovações que podem ser implementadas.

As competências específicas da Ouvidoria-Geral da União, por exemplo, são determinadas pelo artigo 14 do Decreto nº 8.109, de 17 de setembro de 2013.

Art. 14. À Ouvidoria-Geral da União compete:

I – realizar a coordenação técnica das atividades de ouvidoria no Poder Executivo federal, e

su-gerir a expedição de atos normativos e de orientações;

II – receber as denúncias direcionadas à Controladoria-Geral da União e encaminhá-las,

confor-me a matéria, à unidade, órgão ou entidade competente;

III – receber e analisar as manifestações referentes a serviços públicos prestados pelos órgãos e

entidades do Poder Executivo federal, propor e monitorar a adoção de medidas para a correção e a prevenção de falhas e omissões na prestação desses serviços;

IV – receber e responder os pedidos de acesso à informação de que trata a Lei nº 12.527, de 18

de novembro de 2011, apresentados na Controladoria-Geral da União, e submetê-los, quando couber, à unidade responsável pelo fornecimento da informação;

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V – assistir o Ministro de Estado na deliberação dos recursos referidos no parágrafo único do

art. 21 e no caput do art. 23 do Decreto no 7.724, de 16 de maio de 2012;

VI – acompanhar, em articulação com as demais unidades da Controladoria-Geral da União, o

cumprimento das decisões proferidas no âmbito do art. 23 do Decreto no 7.724, de 2012;

VII – promover capacitação e treinamento relacionados às atividades de ouvidoria no âmbito

do Poder Executivo federal;

VIII – promover a conciliação e a mediação na resolução de conflitos evidenciados no

desem-penho das atividades de ouvidoria entre cidadãos e órgãos, entidades ou agentes do Poder Executivo federal;

IX – produzir estatísticas indicativas do nível de satisfação dos usuários dos serviços públicos

prestados no âmbito do Poder Executivo federal; e

X – promover formas de participação popular no acompanhamento e fiscalização da prestação

dos serviços públicos.

O que a ouvidoria não deve fazer

• Apurar denúncias de irregularidades e infrações (disciplina e processo administrativo) ou realizar auditorias;

• Desempenhar ações de assistencialismo e paternalismo;

• Agir com imediatismo (resolução apenas do caso apresentado); • Atuar como central de atendimento.

Ouvidoria e Lei de Acesso à Informação

As Ouvidorias públicas e a Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) são exemplos de instrumentos institucionais e jurídicos que, ao lado dos outros canais de participação e controle social existentes, buscam operacionalizar o princípio da democracia participativa consagrado na Constituição.

A LAI, em seu artigo 9º, criou o Serviço de Informações ao Cidadão (SIC) nos órgãos e entidades do poder público com o objetivo de: atender e orientar o público quanto ao acesso a infor-mações, informar sobre a tramitação de documentos nas suas respectivas unidades adminis-trativas e servir de referência para a solicitação de documentos e requerimentos de acesso a informações.

Estabelece, ainda, que cada órgão público deve designar uma autoridade responsável pelo mo-nitoramento e implementação do SIC. Embora não exista definição legal de que as ouvidorias sejam responsáveis por este serviço, na prática, muitas delas vêm assumindo tal responsabili-dade.

As ouvidorias devem observar etapas importantes no processo de execução da LAI:

1. Protocolo do pedido de informação no SIC – realizar monitoramento e verificação dos

pra-zos na tramitação do pedido de informação;

2. Resposta ao solicitante – monitorar a tramitação da resposta, verificar a análise do

méri-to da resposta e apontar se é satisfatória, parcialmente satisfatória ou insatisfatória e, em caso de negativa de acesso, apontar se os requisitos do art. 16 da LAI foram observados;

3. Protocolo de recurso – monitorar a tramitação e como foi elaborado o parecer dirigido à

autoridade superior, contendo análise do mérito;

4. Resposta ao recurso – monitorar a tramitação da resposta e a análise do mérito da resposta

(apontar se é satisfatória, parcialmente satisfatória ou insatisfatória) e, em caso de negativa de acesso, verificar requisitos do art. 16 (apontar hipóteses de recurso), além de acionar monitoramento da OGU (risco de recurso de forma);

5. Relatório trimestral – monitorar a elaboração e cumprimento dos prazos do relatório sobre

os temas, as informações e as perguntas mais frequentes para que possam constar nos sí-tios da instituição, visando incrementar prática de transparência ativa, ou seja, aquela que é desenvolvida sem a necessidade de uma demanda ser encaminhada previamente;

6. Pesquisas de satisfação – realizar regularmente pesquisa de satisfação dos solicitantes.

Diretrizes

As linhas-guia de organização e o funcionamento das ouvidorias públicas são: • Zelo pela celeridade e qualidade das respostas às demandas dos seus usuários;

• A objetividade e a imparcialidade no tratamento das informações, sugestões, reclamações e denúncias recebidas de seus usuários;

• A gratuidade de suas atividades e serviços;

• A preservação da identidade dos seus usuários, quando por eles solicitada expressamente; • A pessoalidade e a informalidade das relações estabelecidas com seus usuários;

• A defesa da ética e da transparência nas relações entre a Administração Pública e os cida-dãos;

• A transparência e a moralidade da atuação dos órgãos e entidades públicas; • A atuação coordenada, integrada e horizontal entre as unidades de ouvidoria;

• O aprofundamento do exercício da cidadania dentro e fora da Administração Pública.

Público-alvo

A ouvidoria poderá trabalhar com dois tipos de público: interno e externo.

Público externo: são pessoas ou grupos de pessoas que demandam os serviços oferecidos pela entidade e utilizam a ouvidoria como canal para se manifestarem.

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O público interno são os servidores/empregados. A ouvidoria permite uma administração par-ticipativa, procurando subsidiar o atendimento de reivindicações de funcionários, exercendo um controle preventivo e corretivo de arbitrariedades ou de negligências, de problemas inter-pessoais ou, ainda, de abuso de poder das chefias.

Dificuldades

As dificuldades encontradas pela ouvidoria pública geralmente estão localizadas dentro da pró-pria unidade/instituição.

a) Descrença por parte do cidadão quanto aos resultados a serem alcançados; b) Reação interna negativa dos integrantes da organização;

c) Corporativismo;

d) Obstrução de canais internos de relacionamento que impedem a atuação da ouvidoria.

O efetivo funcionamento das ouvidorias depende, cada vez mais, de sua integração sistêmi-ca. Para tanto é necessário que elas se relacionem de forma colaborativa (não hierárquica), continuada e em rede, presencialmente e/ou virtualmente, independentemente da localiza-ção física, visando compartilhar conhecimentos, aprender e gerar inovações no trabalho das ouvidorias. A contínua troca de informações sobre conceitos, fluxos, procedimentos internos, normativos, experiências e relações internas e externas proporcionam um crescimento mútuo das ouvidorias numa teia de relações onde todas ganham.

Os requisitos básicos para o funcionamento de uma ouvidoria são: • Instituição de Mandato.

• Acesso irrestrito a todas as informações. • Autonomia.

• Acesso direto à alta direção e a instância máxima de decisão.

• Estrutura organizativa e orçamento condizentes com as necessidades.

Perfil do Ouvidor

O ouvidor do Poder Executivo tem perfil técnico-político – é um burocrata de quem são reque-ridas competências e habilidades pessoais e comportamentais que envolvam capacidade de liderança, de articulação, coordenação, mediação de conflitos, etc. (policymakers).

No Brasil, o ouvidor não tem poder para determinar a reformulação de decisões. Mesmo havendo prejuízo ou constrangimento para o cidadão, o ouvidor conta apenas com o poder da argumentação exercida publicamente. A função do ouvidor é baseada nos princípios constitucionais, consagrados no artigo 37, que são legalidade, legitimidade, imparcialidade, moralidade, publicidade e eficiência. Em decorrência da sua função e de seus objetivos, os requisitos capazes de garantir a autono-mia do Ouvidor são: a unipessoalidade, a magistratura da persuasão, a desvinculação do poder institucional, a desvinculação político-partidária e a existência de mandato e atribuições espe-cíficas.

• Unipessoalidade: essa característica é intrínseca à ouvidoria, o único instituto unipessoal da administração pública brasileira. Trata-se de um órgão que não tem poderes administrativos e que, consequentemente, depende, em larga medida, da sua força institucional e das prerrogativas do seu titular para tornar efetivas as suas propostas. Não pode, pois ser diluído em um colegiado, ou ter vários responsáveis, supostamente Ouvidores, repartindo as suas funções em uma mesma instituição, para uma mesma clientela ou, ainda, exercê- las simultaneamente com um outro cargo na administração. É indispensável “alguém que seja identificável", a quem se possa recorrer e que seja dotado de estatura e autoridade moral. • Magistratura da persuasão: a ouvidoria, como órgão do Governo, é uma completa contradição

em termos. O ouvidor, por definição, não tem poderes administrativos. Se os tivesse, seria o fiscal de si mesmo, o que, do ponto de vista do controle efetivo da administração, equivaleria a nada. Sua ação não é coercitiva, atuando movido pela sua força moral, pelo respeito constituído através da imparcialidade de suas ações. É de fato um poder sem poderes, que desta própria condição paradoxal concretiza sua base de apoio e força.

• Desvinculação do poder institucional: existem ouvidores que são integrantes do staff governamental, ou da direção da instituição em que atuam. Tais ouvidorias não atuam naquilo que é essencial para uma Ouvidoria Defensora de Direitos: a indução de mudanças e a investigação de denúncias – inclusive contra o gestor – justamente por ser este o superior hierárquico do ouvidor. São os ouvidores obedientes, cujo limite para o exercício das atribuições do cargo é a não contrariedade de quem os nomeou e que pode demiti-los. • Desvinculação político-partidária.

• Mandato e atribuições específicas: ouvidoria plena, independente, seria quando o seu titular detém mandato certo, escolhido com a participação da sociedade ou pelo colegiado máximo da instituição em que atua e cujas atribuições garantam a autonomia inerente às necessidades de seu cargo, conforme as situações analisadas na última secção. Entre estas, o poder de fazer propostas e denúncias, divulgá-las livremente e dispor de garantias mínimas para que o dirigente interpelado responda às suas solicitações. Além do direito de fazer investigações preliminares, podendo requerer, quando necessária, a realização de sindicância pelos órgãos competentes.

Posicionamento na estrutura organizacional

É importante que o cargo (ou função) em comissão do ouvidor seja de alto nível na estrutura hierárquica, assim como o seu padrão remuneratório, tendo em vista que sua função exige que ele promova a permanente articulação com as demais autoridades, com vistas à eficácia no encaminhamento das demandas dos usuários; no acompanhamento das providências; no controle dos prazos de resposta e a eventual cobrança aos responsáveis, em caso de atrasos.

O posicionamento adequado e satisfatório da ouvidoria, dentro da estrutura organizacional do órgão/entidade é como unidade de

assis-Gestão de Pessoas – Desafios da Ouvidoria Pública no Brasil – Prof. Rafael Ravazolo

tência direta e imediata ao titular do órgão/entidade, ou estrutura de nível equivalente, previs-ta na estrutura básica.

Essa posição garante que a ouvidoria subordine-se diretamente ao dirigente máximo, em nível hierárquico equivalente ao dos titulares das unidades finalísticas – secretários, nos ministérios e diretores, nas entidades vinculadas.

O posicionamento hierárquico em alto nível, dentro da estrutura organizacional, justifica-se pela natureza estratégica da ouvidoria, que precisa ter assegurada a sua autoridade administra-tiva perante às demais autoridades internas e externas para articular, coordenar e intermediar as relações institucionais junto aos seus usuários; muitas vezes conflituosas ou com alto grau de possiblidade de instalação de conflito.

Exemplo: Ouvidoria ESAF

Informações disponíveis em http://www.esaf.fazenda.gov.br/a_esaf/ouvidoria-responsavel- frigo/ouvidoria

1. O que é um Ouvidor?

É um funcionário público que tem a missão de defender os interesses do Cidadão junto ao órgão em que atua. O Ouvidor da ESAF atua como facilitador nas relações entre o cidadão e a Escola, prestando informações precisas, seguras e confiáveis e contribui para a melhoria dos serviços prestados, face aos anseios da sociedade. Para isso, orienta a sua atuação pelos princípios da ética: quais sejam: garantia de acesso, autonomia, transparência, imparcialidade, integridade e valorização das pessoas.

2. Quando Utilizar a Ouvidoria?

A Ouvidoria tem sua ação no pós-atendimento, ou seja, quando o cidadão-usuário já foi atendido em algum ambiente da Escola ou do Ministério da Fazenda e que deseja fazer reclamações, su-gestões, críticas aos serviços ou ao atendimento recebido e denúncias referentes a procedimen-tos e ações de agentes diretamente ligados ou subordinados a Escola e suas descentralizadas.

3. Para entrar em contato com a Ouvidoria é necessário me identificar?

Não. A opção é sua. Todavia, não tenha medo de identificar-se, pois a Ouvidoria-Geral do Ministério da Fazenda e da ESAF, tem o dever ético e legal de resguardar o sigilo de seus dados pessoais.

4. Quem pode falar com a Ouvidoria?

Qualquer pessoa, brasileira ou não, pode apresentar suas reclamações, denúncias, sugestões ou elogios sobre assuntos relacionados a ESAF.

5. A Ouvidoria resolve qualquer assunto?

A Ouvidoria procura ajudá-lo a encontrar caminhos para resolver problemas que você tenha tido com qualquer das áreas da Escola. Caso suas questões sejam da competência de outros órgãos da administração pública, a Ouvidoria irá orientá-lo quanto à maneira mais adequada para seu atendimento.

6. Como devo proceder para efetuar uma denúncia?

Compete à Ouvidoria da ESAF receber denúncias referentes a procedimentos e ações de agentes, diretamente ligados ou subordinados a Escola e suas jurisdicionadas. Portanto, procure descrever sua denúncia de forma clara, simples e objetiva. Nos casos que envolverem apuração e investigação, o ideal é que a Ouvidoria receba um relato completo do assunto como indicação de valores, locais, datas, nomes, documentos comprobatórios, bem como tudo o que possa servir de subsídios para viabilizar o encaminhamento da solução. Não é preciso se identificar, mas, caso deseje fazê-lo esteja seguro de que seus dados pessoais serão mantidos em sigilo.

7. Em quanto tempo receberei resposta a minha manifestação?

A Ouvidoria procura agir o mais rápido possível. O prazo médio despendido, dependendo do caso, é de dez dias úteis. Tenha a certeza de que, enquanto não houver resposta, a Ouvidoria da ESAF não abandonará seu caso.

8. Com que a Ouvidoria contribui?

• A participação do cidadão-usuário na administração do processo de prestação de serviços; • A construção e fortalecimento da cidadania;

• O estímulo à qualidade dos serviços prestados pela ESAF;

• A produção de mudanças positivas na cultura interna dos servidores da ESAF.

9. Quais os valores que norteiam os trabalhos da Ouvidoria?

• Respeito a todas as informações encaminhadas pelo cidadão-usuário;

• Excelência no atendimento ao cidadão-usuário buscando sempre oferecer um serviço de qualidade;

• Ética;

• Comprometimento;

• Os princípios constitucionais da administração pública.

10. Qual o processo de atuação da Ouvidoria? I – Recebe e analisa as informações;

II – Identifica e constata sua pertinência; III – Localiza a área competente;

IV – Comunica a existência do problema e requer esclarecimentos, podendo sugerir soluções; V – Informa o usuário da solução adotada;

VI – Verifica se o processo de prestação do serviço se acha devidamente retificado e aprimorado; VII – Presta todas as informações às instâncias superiores.

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11. O que a Ouvidoria não deve fazer?

• Priorizar ou analisar casos individuais; • Ser paternalista;

• Marketing promocional.

12. A Ouvidoria na Administração Pública deve:

• Ser um mecanismo adequado para identificar falhas e inadequações, de modo a facilitar sua correção;

• Ter baixo custo; • Ser eficiente;

• Atuar na mudança da cultura interna do órgão e na adaptação ao ambiente;