JUDICIALIZAÇÃO DA SAÚDE E A ATUAÇÃO DO NÚCLEO DE APOIO
TÉCNICO AO JUDICIÁRIO – NATJUS1
HEALTH JUDICIALIZATION AND THE TECHNICAL SUPPORT CENTERS FOR THE JUDICIARY (NATJUS)
Jonas Rodrigo Gonçalves2
Renata Coelho da Nóbrega3 Resumo
O tema do presente artigo é a atuação dos Núcleos de Apoio Técnico ao Judiciário (NATJUS) como elemento fundamental de suporte técnico aos magistrados no auxílio de decisões relativas ao direito constitucional à saúde. Investigou-se o seguinte problema: “Qual o efeito da atuação do Núcleo de Apoio Técnico ao Judiciário (NATJUS) nas decisões judiciais sobre o direito constitucional à saúde?”. A seguinte hipótese foi estabelecida: “a atuação do NATJUS tem impacto positivo nas decisões judiciais sobre o direito constitucional à saúde”. O objetivo geral é “analisar os efeitos da atuação do NATJUS na tomada de decisão dos magistrados em ações relativas ao direito constitucional à saúde”. Os objetivos específicos são: “analisar a produção acadêmica sobre o direito à saúde e o fenômeno da judicialização da saúde”; “analisar a produção acadêmica sobre a atuação dos Núcleos de Apoio Técnico ao Judiciário (NATJUS)”; “analisar propostas com vistas a auxiliar na tomada de decisão técnica dos magistrados em ações relativas ao direito constitucional à saúde”. Este trabalho é importante para o operador do Direito devido ao fato de a judicialização da saúde ser no Brasil um fato de natureza duplamente jurídica e sociopolítica. Assim, deve ter atenção quanto ao progressivo crescimento do fenômeno, tanto no que diz respeito às ações propostas, quanto em relação aos custos dispendidos. Em uma perspectiva individual, ressalta-se a importância do presente estudo devido à possibilidade de o tema abarcar diversas áreas de fundamental conhecimento para o graduando, como direito constitucional, financeiro e orçamentário. Para a ciência, mostra-se relevante por demonstrar as novas possibilidades de atuação consciente e técnica do magistrado frente às demandas judiciais em saúde. Além disso, agrega valor à sociedade pelo fato de revelar importantes ferramentas de acesso a pareceres, notas, e informações técnicas em saúde que subsidiarão futuras demandas judiciais. Trata-se de uma pesquisa qualitativa teórica com duração de três meses.
Palavras-chave: Direito à Saúde; Judicialização; Políticas Públicas; Medicamentos; NATJUS, e-NATJUS.
Abstract
The theme of this article is the role of the Technical Support Centers for the Judiciary (NATJUS) as an element of technical support to judges in decisions related to the constitutional right to health. The following problem was 1 Este artigo contou com a revisão linguística de Érida Cassiano Nascimento.
2 Doutorando em Psicologia; Mestre em Ciência Política (Direitos Humanos e Políticas Públicas); Licenciado em Filosofia e Letras (Português e Inglês); Especialista em Direito Constitucional e Processo Constitucional, em Direito Administrativo, em Direito do Trabalho e Processo Trabalhista, entre outras especializações. Professor das faculdades Processus (DF), Unip (SP), Facesa (GO), CNA (DF). Escritor (autor de 61 livros didáticos/acadêmicos). Revisor. Editor. CV Lattes: http://lattes.cnpq.br/6904924103696696. ORCID: https://orcid.org/0000-0003-4106-8071. E-mail: jonas.goncalves@institutoprocessus.com.br.
investigated: "What is the effect of the action of the Technical Support to the Judiciary Nucleus (NATJUS) on judicial decisions on the constitutional right to health?" The following hypothesis was considered “The performance of NATJUS has a positive impact on judicial decisions on the constitutional right to health”. The general objective is "to analyze the effects of NATJUS performance in the decision made by magistrates in actions related to the constitutional right to health". The specific objectives are: “to analyze the academic production on the right to health and the phenomenon of health judicialization”; “analyze the academic production on the performance of the Technical Support Center for the Judiciary (NATJUS)”; “analyze proposals to assist technical judge decisions in judicial actions related to the constitutional right to health”. This work is important for the legal operator due to the fact that the health judicialization in Brazil is a fact of a legal and socio-political nature. Thus, it is importante to be aware of the progressive growth of the phenomenon, both in relation to the proposed actions, as well as with regard to the costs spent. From an individual perspective, the importance of the present study is emphasized due to the possibility of the theme encompassing several areas of fundamental knowledge for the undergraduate, such as constitutional, financial and budgetary law. For science, the work relevance is demonstrated by the new possibilities of conscious and technical performance of the magistrate in the face of judicial demands in health. In addition, it adds to society by revealing important tools for accessing notes, information and technical health opinions that will subsidize future lawsuits. This is a qualitative theoretical research lasting three months.
Keywords: Right to Health; Judicialization; Public Policies; Medicine; NATJUS, e-NATJUS.
Introdução
O modelo em que se baseia a proteção ao direito à saúde é materializado por políticas econômicas e sociais que tenham como objetivo a diminuição do risco de doenças, sendo atualmente defendido no plano normativo-constitucional. Portanto, a preservação do direito à saúde tem como significado a atribuição de dever fundamental ao Estado com o propósito de assegurar um amplo leque de condições e serviços, para que, finalmente, os cidadãos possam usufruir efetivamente desse direito, mormente a partir da implementação de políticas públicas. Como efeito do fenômeno da judicialização da saúde, o Poder Judiciário, que não foi tradicionalmente projetado para atuação em políticas públicas, vem atuando em crescente progressão no desenvolvimento dessas políticas e impactando no orçamento do sistema público de saúde. Porém, por ser a formação do magistrado brasileiro exclusivamente jurídica, é imperioso que o juiz se valha de conhecimento técnico especializado com o intuito de ver fundamentadas adequadamente suas decisões, sobretudo em demandas envolvendo situações complexas como a indicação, no caso concreto, do fármaco ou do tratamento mais adequado.
Este artigo se propõe a responder ao seguinte problema “Qual o efeito da atuação do Núcleo de Apoio Técnico ao Judiciário (NATJUS) nas decisões judiciais sobre o direito constitucional à saúde?”. A atuação positiva do Núcleo de Apoio Técnico ao Judiciário (NATJUS) nas decisões judiciais sobre o direito constitucional à saúde é o problema central deste estudo, concernente ao fenômeno da judicialização da saúde.
Nesse sentido, a implantação dos NATJUS (Núcleos de Apoio Técnico Judiciário para Demandas da Saúde), baseada na Resolução do Conselho Nacional de Justiça (CNJ) nº 238, de 06/09/2016, é exemplar no reconhecimento da necessidade de os atores jurídicos
perquirirem junto a profissionais técnicos da área da saúde auxílio nas soluções para questões de saúde levadas ao Poder Judiciário pelos Tribunais de Justiça (TJs) e Tribunais Regionais Federais (TRFs). (MARIANO, et. al, 2018, p. 15).
Diante da temática questionada, foi traçada a seguinte hipótese: “a atuação do NATJUS tem impacto positivo nas decisões judiciais sobre o direito constitucional à saúde”. Assim, busca-se saber se a atuação dessas câmaras especializadas traz maior rigor técnico e qualificado às decisões relativas ao direito à saúde prolatas pelos magistrados.
Nesse sentido, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) desenvolveu uma ferramenta chamada e-NATJUS. Apresenta-se como instrumento de grande valia no que diz respeito à prolação de decisões embasadas tecnicamente, escoradas em evidências científicas, deixando de lado uma visão estritamente jurídica sobre o tema. (FORSTER; DAGASH; SILVA, 2020, p. 2).
O objetivo geral do presente estudo é “analisar os efeitos da atuação do NATJUS na tomada de decisão dos magistrados em ações relativas ao direito constitucional à saúde”. Pretende-se investigar quais as consequências da atuação do NATJUS em relação à emissão de notas, informações e pareceres técnicos para subsidiar os juízes nas deliberações em saúde. Nesse sentido, em decisões relativas ao direito à saúde, é forçoso que o magistrado resista a atitudes que o leve para o solipsismo, ou seja, que se pautem em uma única realidade. Deve-se levar em conta que ao deferir a concessão de medicamentos os quais não possuem previsão de disponibilização pelo Sistema Único de Saúde (SUS), impactos que extrapolam às previsões racionalmente possíveis e ao alcance do seu juízo podem ser provocados pela sua decisão. (ARRUDA; SOUSA, 2019, p. 17).
Foram delineados os seguintes objetivos específicos: “analisar a produção de literatura acadêmica relativamente ao fenômeno da judicialização da saúde e sobre o próprio direito à saúde”; “analisar a produção acadêmica sobre a atuação dos Núcleo de Apoio Técnico ao Judiciário (NATJUS)”; “analisar propostas para auxiliar na tomada de decisão técnica dos magistrados em ações relativas ao direito constitucional à saúde”.
Diante disso, observa-se que a definição de estratégias de resolução e prevenção de questões atinentes ao direito sanitário e diligências concretas e normativas para a prevenção de conflitos judiciais estão sendo colocadas em prática pelo Conselho Nacional de Justiça. (FORSTER; DAGASH; SILVA, 2020, p. 10).
Para o operador do Direito, a relevância do trabalho se traduz no fato de a judicialização da saúde no Brasil ser um evento de natureza jurídica e também sociopolítica. Assim, deve ter atenção quanto ao crescimento progressivo do fenômeno, tanto em relação às
ações propostas, quanto ao que diz respeito aos custos. Em uma perspectiva individual, ressalta-se a importância do presente estudo devido à possibilidade de o tema abarcar diversas áreas de fundamental conhecimento para o graduando, como direito constitucional, financeiro e orçamentário.
Para a ciência, é relevante por demonstrar as novas possibilidades de atuação consciente e técnica do magistrado frente às demandas judiciais em saúde. Além disso, agrega à sociedade pelo fato de revelar importantes ferramentas de acesso a notas, informações e pareceres técnicos em saúde.
Trata-se de uma pesquisa teórica, bibliográfica, com fundamento em artigos científicos. Além do instrumento de pesquisa que foi utilizado pela documentação indireta, os artigos científicos sobre o tema foram analisados pela revisão de literatura.
Foram selecionados cinco artigos científicos em formato pdf, extraídos de busca realizada no Google Acadêmico, a partir das seguintes palavras-chave: “Direito à Saúde; Judicialização; Políticas Públicas; Medicamentos; NATJUS; e-NATJUS”.
Como critérios de exclusão quando da seleção dos artigos científicos, foram considerados apenas os artigos em que pelo menos um dos autores do estudo fosse doutor ou mestre, além de se estabelecer como exigência o artigo científico ser publicado em revista acadêmica com número ISSN. O tempo previsto para esta pesquisa de revisão de literatura é de três meses. No primeiro mês realizou-se o levantamento do referencial teórico; no segundo mês, a revisão da literatura; no terceiro mês, a elaboração dos elementos pré-textuais e pós-textuais que compõem todo o trabalho.
Optou-se por uma pesquisa qualitativa, na qual os autores compilaram os dados alcançados por meio da pesquisa bibliográfica. Foram considerados os aspectos relevantes levantados pelos seus respectivos autores.
Utilizou-se metodologia baseada essencialmente em pesquisa teórica. Este tipo de pesquisa pode ser definido como aquela que analisa uma certa teoria, por exemplo, a neutralidade científica. (CARVALHO, 2009, p. 47).
Judicialização da Saúde e a Atuação do Núcleo de Apoio Técnico ao Judiciário – NATJUS
A saúde é estudada como um direito de todos e um dever do Estado, que deve viabilizar políticas econômicas e sociais e com vistas à diminuição de doenças, consoante a base constitucional e infraconstitucional estabelecida na Constituição Federal de 1988 em seu artigo 196. (LEITE; BASTOS, 2018, p.2).
Nesse mesmo sentido, desde 1988, o modelo atual de proteção ao direito previsto à saúde é materializado pelas políticas sociais e econômicas e implementado no plano normativo-constitucional, pautando-se no acesso igualitário e universal aos serviços e às ações para sua proteção, promoção e recuperação da saúde. (MARIANO et. al., 2018, p. 5).
A implementação de políticas públicas deve visar à minimização das desigualdades sociais e resguardo da eficácia dos direitos fundamentais, tendo com corolário o pensamento de que a República Federativa do Brasil se submete às normas constitucionais por se constituir em Estado Democrático de Direito. (LEITE; BASTOS, 2018, p.2).
Observa-se, então, que, obrigatoriamente, os direitos sociais necessitam atender aos anseios da sociedade, o que faz pressupor a atuação de alguém para a sua efetiva concretização.
Por estarem vinculados à garantia de satisfação de mínimas condições para o bem-estar social, os direitos sociais são concretizados por meio da ação do Estado, havendo, assim, a necessidade constante de sua intervenção no âmbito social com o propósito de viabilizar uma justiça distributiva. (LEITE; BASTOS, 2018, p. 2).
Em consequência, a implementação de políticas públicas – ações estatais nos âmbitos municipal, estadual e federal, com o objetivo de atender demandas dos vários segmentos populacionais – requer do Estado planejamento permanente de alocação de recursos públicos, de forma a adequá-los aos interesses da coletividade, com base nas transformações sociais e análise de readequação das ações propostas. (ARRUDA; SOUSA, 2019, p. 3).
Nessa linha de pensamento, reconhecendo o direito à saúde como um direito fundamental dos indivíduos e que necessita ser prestado mediante atuação Estatal, negar o fornecimento dos serviços de saúde aos cidadãos não se mostra como algo razoável.
Diante disso, a despeito de caber aos Poderes Legislativo e Executivo a formulação de políticas públicas com o intuito de promover a efetivação dos direitos sociais, quando ocorre a recusa de fornecimento de medicamentos a determinado indivíduo pelo serviço público de saúde, este tem a possibilidade de recorrer ao Judiciário a fim de ver resguardado seu direito social. Consequentemente, essas ações acabam levando esse Poder a interferir indiretamente na elaboração das políticas do Estado. (LEITE; BASTOS, 2018, p. 6).
Existem, entretanto, pelo menos dois problemas decorrentes da análise de demandas concernentes ao direito à saúde pelo Poder Judiciário: 1) a formulação de políticas públicas de saúde, com o estabelecimento de critérios para atendimento pelo sistema público de saúde, deixando de lado a atuação de típico controle externo; 2) a falta, na elaboração de políticas
públicas de saúde, de consideração adequada e conjunta de fatores políticos, sociais e econômicos. (MARIANO et. al., 2018, p. 3).
Assim, quando o judiciário elabora políticas públicas, normalmente questões relativas a orçamento e demais demandas sociais referentes ao tema não estão sendo analisadas. Mas, por outro lado, não parece razoável ignorar sua colaboração no debate que envolve ameaça ou lesão ao direito à saúde. (MARIANO et. al., 2018, p. 3).
Em delineamento a essa problemática, foi se consolidando o fenômeno da judicialização da saúde.
É necessário, em primeiro lugar, conceituar o termo “judicialização da saúde” ou “judicialização da medicina”. Para Sant’ana et al. (2011), refere-se a “um evento sociojurídico que se manifesta notadamente nos processos judiciais que visam a concessão de medicamentos”.
Nesse sentido, no que se refere ao efeito da “judicialização da saúde”, observa-se certo tensionamento entre o Poder Judiciário e os demais poderes, principalmente quando o sistema se coloca à frente de decisões judiciais consideradas invasoras ou tendentes a “judicializar” a política, como, por exemplo, sentenças proferidas por magistrados determinando o fornecimento de fármacos com fulcro na Constituição Federal em seu artigo 196. (LEITE; BASTOS, 2018, p.7).
Barroso (2009) posiciona-se no sentido de que há a transposição de poder para juízes e tribunais no fenômeno da judicialização da saúde, com alterações significativas na argumentação, linguagem e no modo de participação dos seres humanos em sociedade. Tal fato se deve pelo motivo de algumas questões de recorrente repercussão social ou política estarem sendo decididas não por instâncias políticas tradicionais, mas por órgãos jurisdicionais.
Importante frisar que o princípio da separação dos poderes é consagrado no artigo 2º da CF/88 e, assim, no que concerne às competências e funções de cada poder, traz como embasamento o princípio da especialidade.
Porém, trata-se de distribuições concernentes às funções de cada Poder relacionado às funções estatais básicas, e não de divisão absoluta de poderes. Assim, o Poder Legislativo exerce a função legislativa e o Poder Executivo, a função executiva. Finalmente, a responsabilidade do Poder Judiciário seria a função jurisdicional. (LEITE; BASTOS, 2018, p. 7).
Mesmo nas experiências relativas à economia integralmente planejada pelo Estado, foi demonstrado que a desigualdade sob o aspecto econômico não pode ser completamente
concebida no decorrer da trajetória da civilização. Evidências históricas indicam, contudo, a possibilidade de construir uma sociedade na qual prevaleça o consenso de que a meta social se relacione, além da participação integral das pessoas na rotina da comunidade, de uma busca contínua pela igualdade básica. (ARRUDA; SOUSA, 2019, p. 5).
Assim, é mister que a atuação do Poder Judiciário no âmbito das decisões envolvendo o direito à saúde seja analisada por suas diversas nuances, como as possíveis consequências que podem ser geradas pelos dois opostos: atuação estribada baseada em conhecimentos superficiais e pela ausência de atuação do Judiciário.
A cautela é necessária pelo exponencial volume de discussões judiciais concernentes a atos de responsabilidade administrativa do Poder Executivo. Esse fato vem consolidando a premissa entre os cidadãos de que o lugar legítimo para concentrar as definições de prioridades de orçamento e gastos públicos na área da saúde seria o Poder Judiciário. (ARRUDA; SOUSA, 2019, p. 9).
Em um primeiro momento, poderia se pensar que o julgamento pelo Poder Judiciário desses casos concretos carentes de serviços em saúde levaria à garantia efetiva da dignidade da pessoa humana por intermédio do processo judicial. Entretanto, o fato é que as decisões judiciais em saúde podem acarretar sérios danos para outros usuários do Sistema Único de Saúde, situação que passa por muitos despercebida. (ARRUDA; SOUSA, 2019, p. 9).
Diante de demandas que podem gerar, muitas vezes, o privilégio de alguns em detrimento de outros em situações similares, bem como influenciar no gerenciamento do Estado, com a possibilidade de deslocar recursos para atender decisões judiciais, os magistrados devem ter cuidado ao proferir decisões sobre este tema extremamente sensível. Caso contrário, danos irreversíveis à saúde e à vida dos que não obtiveram a chance de acesso à justiça podem ser causados, e em decorrência, ao tratamento ou medicamento necessitado por ele. (ARRUDA; SOUSA, 2019, p. 3).
Outro ponto a se considerar é que o desperdício de recursos públicos causado pela concessão judicial indiscriminada de medicamentos poderia ser evitado se os operadores do Direito se conscientizassem e atuassem em parceria com os representantes principais da política de assistência farmacêutica. A falta dessa cooperação entre profissionais está gerando a fragmentação da gestão da assistência farmacêutica nos Estados. (ARRUDA; SOUSA, 2019, p. 11).
A concessão indiscriminada de fármacos e tratamentos medicamentosos é influenciada pela carência de conhecimento técnico e científico dos atores jurídicos sobre o tema apreciado. Nesse sentido, observa-se que muitas demandas acabam por serem julgadas sem a
devida fundamentação técnica dos juízes, baseando-se, na contramão, em convicções morais e/ou motivações subjetivas.
Nesse diapasão, as decisões judiciais não podem simplesmente basear-se em atitudes discricionárias, sendo este tipo de atuação considerado como um dos principais dilemas que precisam ser enfrentados pelos tribunais e juízes. Em teoria, os julgados devem ser comprometidos com a construção do direito na sociedade, além de se alinharem com a história das instituições, além da racionalidade do magistrado ao interpretar a situação concreta com base em decisões anteriores. Ainda devem ser estruturados e adequados aos princípios que vão ao encontro dos interesses societários. Portanto, decisão é diferente de escolha, pois a segunda representa um ato arbitrário, enquanto a primeira não decorre de uma opção, sendo gerada após uma ampla compreensão do sistema. (ARRUDA; SOUSA, 2019, p. 10).
A dificuldade de decisões técnicas e sólidas existe porque, assim como outros ordenamentos jurídicos, o Brasil optou pela formação exclusivamente jurídica do magistrado. Por isso, em demandas judiciais envolvendo situações complexas como a indicação do tratamento mais adequado ou naquelas de pedido de fornecimento de fármacos, deve o juiz se valer de conhecimento especializado técnico que fundamente adequadamente sua decisão. (FORSTER; DAGASH; SILVA, 2020, p. 1).
Isso porque, nessas questões, os magistrados podem não possuir o conhecimento técnico necessário de alta complexidade que as envolve, já que é especializado em Direito e não em áreas profissionais de Saúde. Portanto, é fundamental que ele tenha a sua disposição o parecer de experts que possam abastecer as decisões judiciais das informações técnicas necessárias. (FORSTER; DAGASH; SILVA, 2020, p. 6).
A possibilidade de distorções nas decisões judiciais é evidente, podendo acarretar danos no planejamento das políticas públicas e gastos excessivos que poderiam ser evitados.
Nesse sentido, essa situação quase sempre impacta na necessidade fundamental de o ente do Estado deslocar a verba disponível de uma política para o dispêndio com outras políticas. A escassez de prestação de serviços aos sujeitos que não acessaram a justiça é considera uma das consequências mais graves de uma decisão favorável a determinado cidadão. (ARRUDA; SOUSA, 2019, p. 18).
A concessão de fármacos, muitos de alto custo ou sem o competente registro na Anvisa, acabam comprometendo as políticas sociais e econômicas, já que conduzem à realocação de recursos orçamentários muitas vezes já escassos. Tal situação se agrava com o aumento expressivo do número de decisões judiciais que vinculam o cumprimento das
decisões pelo Poder Executivo, responsável por gerenciar o sistema de saúde. (LEITE; BASTOS, 2018, p. 12).
Diante disso, constatou-se que as decisões judiciais que envolvem a concessão de medicamentos podem resultar em uma disfunção evidente na organização das políticas públicas administrativas do setor de saúde. Dessa forma, o fenômeno da judicialização gera um relevante impacto no orçamento público do país de forma geral, passando ao Poder Judiciário a função de efetivar as políticas públicas. Entretanto, a ingerência judiciária nem sempre é apropriada, gerando uma política de coerência que pode ser questionada em nível social global e acabar gerando reflexos danosos à condução administrativo-financeira do Estado, além de instabilidade em relação à consecução de serviços básicos antes estáveis. (LEITE; BASTOS, 2018, p. 12).
Portanto, reforça-se a ideia de que as decisões dos magistrados necessitam ser proferidas com o auxílio de um corpo de apoio técnico qualificado, pois seus resultados tem reflexos amplos que envolvem, direta e indiretamente, todo o Poder Público. São colocados em discussão não só a temática da limitação orçamentária, mas também da atuação de togados com ausência de qualificação técnica em áreas da saúde e tendo em suas mãos o poder de direcionar, para compra de medicamentos e tratamentos cujo funcionamentos e eficácias não são totalmente conhecidos, essa alocação de recursos.
Em contraposição às desordens pontuadas, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) definido como o órgão de accountability do Judiciário, vem construindo uma crescente política judiciária. Dessa maneira, pode-se dizer que houve uma inovação política, pautadas como ações de governança do Poder Judiciário e da Judicialização. (RIBEIRO; VIDAL, 2018. p. 19).
Para a literatura, a função de organização dos procedimentos de gestão em que os juízes não devem apenas proferir uma decisão solitária tem sido executada pelo CNJ. Por outro lado, são incentivados a aperfeiçoar o seu ato de julgar de forma mais sistemática e coletiva. (RIBEIRO; VIDAL, 2018. p. 19).
Arruda e Sousa (2019), também registram que o magistrado deve resistir a atitudes que o leve para o solipsismo, em decisões relativas ao direito à saúde. Deve-se levar em conta que ao deferir a concessão de medicamentos não previstos no rol disponibilizado pelo Sistema Único de Saúde (SUS), a sua decisão pode ocasionar impactos que extrapolam às previsões racionalmente possíveis e ao alcance do seu juízo. (ARRUDA; SOUSA, 2019, p. 17).
A fim de compreender o que acontece na fronteira dos sistemas jurídico e político, o órgão vem desenvolvendo ações de governança sociopolítica, com reflexos nos sistemas
econômico e social. Com isso, observa-se que o surgimento do CNJ se traduz como o elo necessário para estabelecer a diferença entre o sistema jurídico e o ambiente institucional no qual ocorre o fenômeno da judicialização. (RIBEIRO; VIDAL, 2018. p. 19).
É necessário materializar a efetividade de comunicação interinstitucional, de forma a trazer capacidade resolutiva de conflitos concernentes à saúde pública.
Nesse cenário, vem sendo criados Comitês Estaduais de Saúde, fóruns de discussões, propostas de capacitações aos magistrados, implementação de Recomendações e Resoluções, e varas especializadas em direito e saúde. (RIBEIRO; VIDAL, 2018. p. 19).
Em decorrência, a criação dos NATJUS (Núcleos de Apoio Técnico Judiciário para Demandas da Saúde) é vista como grande exemplo do reconhecimento da necessidade de os atores jurídicos buscarem auxílio nas soluções para demandas de saúde que chegam ao Poder Judiciário, por meio da atuação de profissionais técnicos da área da saúde. Os Núcleos foram implantados pelos Tribunais de Justiça e Tribunais Regionais Federais, por meio da Resolução nº 238, de 06/09/2016, do Conselho Nacional de Justiça. (FORSTER; DAGASH; SILVA, 2020, p. 10).
Os NATJUS tem como atribuição a elaboração de pareceres por profissionais da saúde qualificados acerca da medicina baseada em evidências, que servirão de prova pericial nessas demandas. (MARIANO et. al, 2018, p. 15).
Juntamente com os NATJUS, foi criado um Sistema Nacional de Pareceres e Notas Técnicas (e-NatJus), lançado em novembro 2017, mas implementado apenas em dezembro de 2018.
Todas essas ações corroboram que a atuação do CNJ ocorre no sentido de viabilizar medidas que auxiliem a especialização de seus magistrados, para que emitam decisões com maior rigor técnico e de precisão. As ações do órgão consideram a judicialização da saúde envolve questões complexas. (FORSTER; DAGASH; SILVA, 2020, p. 10).
Medidas concretas e normativas para a prevenção de conflitos judiciais e a definição de estratégias de prevenção e resolução de questões atinentes ao direito sanitário estão sendo implementadas pelo órgão. (FORSTER; DAGASH; SILVA, 2020, p. 10).
Para corroborar o descrito, recentemente, no mês de agosto de 2019, o CNJ editou um provimento que dispõe sobre o uso e o funcionamento do sistema e-NATJUS. Conforme esse documento, o sistema funciona como uma plataforma nacional de cadastro de notas, informações e pareceres técnicos da área da saúde. Seu principal objetivo é ser ferramenta para os magistrados atuarem tecnicamente em suas decisões judiciais (liminares), por meio do fornecimento de fundamentos embasados cientificamente. Assim, poderão os magistrados
decidirem com segurança suas demandas que tenham como objeto pedido em saúde, como de medicamentos, órtese, prótese ou outra tecnologia. (FORSTER; DAGASH; SILVA, 2020, p. 10).
Entretanto, é importante reconhecer que, apesar do avanço técnico nas decisões em saúde pelos magistrados trazido com a criação do NATJUS, nem todas as demandas podem ser por eles atendidas.
Até o momento, verificou-se que a maior parte das requisições dos magistrados se referem a medicamentos e insumos e/ou equipamentos, como bomba de insulina. Existem demandas que não entraram no sistema de cooperação técnica em decorrência de especificidades que não as tornam compatíveis com o funcionamento dessa importante ferramenta de diálogo. Por exemplo, a necessidade de disponibilização de leitos de UTI. Essa hipótese não se enquadra no rol de atendimento do NATJUS, pois, nesses casos, não há possibilidade de aguardar o prazo atual de cinco dias úteis para a confecção do parecer técnico, devendo o magistrado decidir imediatamente. (MARIANO et. al, 2018, p. 17).
Visualizando as demandas dessa forma, permite-se que os magistrados auxiliem em maior grau no planejamento de políticas públicas de saúde do que quando conduzem as decisões de forma impositiva e da maneira que julgam adequadas, às custas dos planos e programas de saúde atualmente instituídos. Essa situação é verificada quando os magistrados se apresentam mais como colaboradores na execução de políticas públicas de saúde do que impositores de soluções construídas de forma unilateral, nos projetos de NATJUS que vem sendo inseridos no âmbito do Poder Judiciário. (MARIANO et al., 2018, p. 19).
Assim, a proposta dos Núcleos Técnicos incentivados pelo Conselho Nacional de Justiça, que foi aplicada pelos Tribunais de Justiça e Tribunais Regionais Federais em todo o País, tem como grande diferencial a ampliação da segurança dos magistrados em suas decisões, mais especificamente liminares, sem a morosidade que um modelo menos dialogal e instrumental ocasionariam nas informações prestadas pelos Entes públicos em relação às demandas presentes no Poder Judiciário. (MARIANO et al., 2018, p. 19).
Nesse contexto, cabe analisar se os atores jurídicos que emitem decisões em matéria de direito sanitário estão obrigados a solicitar auxílio ou a seguir a conclusão traçada nos pareceres técnicos que são elaborados pelos Núcleos de Apoio Técnico aos magistrados.
A literatura salienta que as decisões dos magistrados relacionadas às decisões em direito à saúde não estão vinculadas à utilização da ferramenta e-NATJUS, sendo o apoio técnico apresentado como uma possibilidade aos juízes, não impondo um dever de solicitar apoio técnico ao NATJUS. (FORSTER; DAGASH; SILVA, 2020, p. 10).
Quando requerido, entretanto, o apoio técnico deverá ser hospedado no site do CNJ, materializando-se por meio do Sistema Nacional de Pareceres e Notas Técnicas, comumente chamado de e-NATJUS. Além disso, é dever do NATJUS alimentar a base de dados do site com o material produzido, na hipótese de um Tribunal ter um sistema e corpo pessoal próprio de apoio técnico e esse emitir parecer a um caso concreto. (FORSTER; DAGASH; SILVA, 2020, p. 10).
Uma consulta rápida ao sistema fornece informações acerca do fármaco, como as evidências científicas de eficácia e justificativa para possível recomendação, além de contextualizar a doença para a qual o produto é mais indicado, concluindo, assim, pela força de recomendação do medicamento, partindo-se de sólida base da comunidade científica. Além disso, as informações que são relevantes não só aos julgadores, mas também aos requerentes de medicamentos via judicial podem ser consultadas publicamente. (FORSTER; DAGASH; SILVA, 2020, p. 10).
Quanto à política judiciária para a saúde, outro estudo também corrobora a importância da criação de Câmaras Técnicas ou Núcleos de Apoio Técnico (NATs) no auxílio aos juízes que solicitam manifestação sobre a matéria para que possam proferir decisões técnicos em processos envolvendo temas de saúde. (RIBEIRO; VIDAL, 2018, p. 17).
Uma literatura adicional reforça a imperiosidade de os togados se atualizarem com os novos pareceres disponibilizados no sistema dos Núcleos de Apoio Técnico.
Com o auxílio médico ofertado pelo NATJUS, é dever dos atores jurídicos buscarem as informações necessárias para proferir decisões adequadas e igualitárias. Exemplo quando analisa a necessidade do remédio para o requerente ou quando possuir a possibilidade de oferecer outro medicamento adequado que tenha os mesmos efeitos, sendo disponibilizado pelo SUS. Ainda, no caso de indisponibilidade, ele pode verificar pelo sistema um fármaco que possua um preço mais acessível. (ARRUDA; SOUSA, 2019, p. 17).
Assim, as decisões igualitárias devem ser buscadas pelos magistrados com base em políticas públicas já existentes e, ainda, com o auxílio técnico e a verificação do ganho hermenêutico trazidos pelos precedentes disponíveis para os casos posteriores. Dessa forma, contribuem para a não interferência no planejamento da administração pública, e, por conseguinte, o não favorecimento de certo indivíduo em detrimento de uma coletividade, evitando desigualdade e garantindo a concretização do direito à saúde de quem necessita. (ARRUDA; SOUSA, 2019, p. 17).
Enfim, mediante a interpretação adequada do uso dos precedentes judiciais e laudos técnicos emitidos pelo NATJUS, forma-se uma estrutura de alicerce aos provimentos
judiciais. Assim, as decisões tornam-se mais coerentes e caminha-se para a efetivação do direito à saúde, evitando gerar danos substanciais ao planejamento estatal ou aumentar a ineficácia na garantia do status de cidadão. (ARRUDA; SOUSA, 2019, p. 18).
Para corroborar o estudo, analisa-se a seguir experiências relatadas na literatura quanto à implantação de espaços de diálogo nas demandas judiciais que envolvem o tema da saúde.
A experiência de implementação dos Núcleos no Tribunal de Justiça do Ceará tem se mostrado exitosa, de dois pontos de vista: tanto em relação ao processo judicial específico em que o parecer técnico é proferido, gerando pleno potencial no auxílio na resolução da demanda, quanto da perspectiva de disseminação da informação técnica que os pareceres irradiam ao Poder Judiciário, construindo o diálogo institucional necessário e imprescindível aos desafios existentes na execução das políticas públicas de saúde. (MARIANO et al., 2018, p. 19).
Em outras experiências brasileiras, como no Distrito Federal e em Minas Gerais, observa-se que instituições jurídicas, como a Defensoria Pública e o Ministério Público também vêm desenvolvendo a capacidade própria de cada instituição com vistas a criar um espaço aberto de diálogo. (RIBEIRO; VIDAL, 2018, p. 18).
Isso torna possível a comunicação, em um foro comum, entre os principais atores componentes do processo e da formulação, da fiscalização e da gestão e das políticas públicas em saúde. (RIBEIRO; VIDAL, 2018, p. 18).
Outras estratégias de diálogo em saúde também foram citadas nas literaturas analisadas.
Com a finalidade de auxiliar as decisões judicantes e dos componentes do sistema de saúde, são relevantes também as Jornadas de Direito e Saúde, que atuam com estratégia semelhante à dos Núcleos de Apoio Técnico ao Judiciário. A primeira Jornada foi realizada pelo CNJ em 2014, com o intuito de reunir autoridades das áreas da Saúde e do Direito e debater os principais tópicos relacionados à judicialização da saúde, com a consequente produção e aprovação de enunciados interpretativos relacionados à uniformização de entendimentos. (RIBEIRO; VIDAL, 2018, p. 17).
Destaca-se que a intensificação da comunicação interinstitucional, que corresponde a uma das estratégias utilizadas pelo Poder Judiciário tem procurado melhorar a governança da Judicialização, e, por conseguinte, a efetivação do direito à saúde. (RIBEIRO; VIDAL, 2018, p. 18).
Como demonstrado pela iniciativa no TJCE, a ampliação da cultura do diálogo entre os poderes foi possibilitada pela experiência de criação do NATJUS, o que abriu portas para
outros tipos de cooperação e participação nas demandas em saúde e fora dela. Assim, a superação de debates acerca da possibilidade de prestações judiciais que alterem, diante das omissões na prestação dos serviços públicos de saúde, o funcionamento do sistema de saúde, por meio de ferramentas fornecidas ao magistrado pelos profissionais que estão na ponta da cadeia de prestação de saúde pública, mostram-se como soluções viáveis ao problema da crescente concessão indiscriminada de medicamentos. (MARIANO et al., 2018, p. 19).
Com relação a relevância da parceria entre o apoio técnico médico-científico e o CNJ e, sua iniciativa para a implementação do sistema eletrônico e-NATJUS, nas demandas judiciais envolvendo o indispensável direito à saúde, o direito precisar se ater à multidisciplinariedade de conhecimentos a fim de acompanhar os recentes fenômenos sociojurídicos. (FORSTER; DAGASH; SILVA, 2020, p. 11).
Assim, demonstra-se a utilidade e a importância do sistema e-NATJUS ao Judiciário e, por conseguinte, ao Executivo. A ferramenta, se bem utilizada, proporciona maior segurança jurídica e igualdade às decisões judiciais nacionalmente, bem como às diversas partes presentes no processo judicial que trata de matéria pertinente ao direito à saúde, com o fim maior de efetivar judicialmente seu direito humano fundamental, por não terem as políticas públicas suprimido suas necessidades básicas.
No entanto, é essencial lembrar que para cada tipo de demanda solicitando medicamentos, diversas outras existirão espalhadas pelo País, rogando pelo mesmo espécie de fármaco para a mesma singularidade de condição. Essa situação faz emergir a relevância do direito jurídico à igualdade, por não ser aceitável que, para uma mesma situação dessas citadas, um dos jurisdicionados obtenha o fármaco e o outro não; construída partindo-se da igualdade processual, a fina malha da segurança jurídica há de ser considerada no processo. Por isso, a associação de outras formas de garantir a tecnicidade das decisões se torna importante. Por exemplo, além da ferramenta e-NATJUS, é basilar utilizar-se da associação de critérios de análise medicamentosa, como os fornecidos pelo Superior Tribunal de Justiça. (FORSTER; DAGASH; SILVA, 2020, p. 6).
Mesmo sendo considerada uma extrapolação nas atribuições dos atores jurídicos, o fato é que o controle feito atualmente no Poder Judiciário é cada vez mais frequente e pode ser utilizado como uma forma de contribuição na formulação das políticas públicas, se realizadas com os instrumentos hábeis a efetivar os direitos atrelados à dignidade da pessoa humana.
Assim, os diálogos interinstitucionais se apresentam como uma forma de superar a dicotomia existente entre a ilegitimidade do Poder Judiciário intervir na formulação e na
realização de políticas públicas de saúde e o seu dever garantido constitucionalmente de atuação frente à lesão aos preceitos constitucionais para garantir a implementação de ações para prevenção, promoção e proteção à saúde, sendo uma terceira via entre os argumentos para intervenção ou não intervenção do Poder Judiciário nas escolhas políticas. (MARIANO et al., 2018, p. 3).
Diante de todo o exposto, conclui-se que, com o intuito de que o jurisdicionado tenha a possibilidade de obter uma decisão justa, todo tipo de processo no âmbito judicial deve assegurar um modelo de garantias mínimo. Assim, por ser de alta complexidade, a justiça da decisão jurídica que verse sobre o fornecimento de fármacos, deve ser pensada não somente pela ótica da efetividade da tutela pretendida, mas também da igualdade processual referente ao contraditório e à segurança jurídica. Com o sistema e-NATJUS, estruturado pelo Conselho Nacional de Justiça, há a possibilidade de uso de importante ferramenta técnica para o incremento da qualidade do provimento jurisdicional pelos magistrados, que não gerará decisões baseadas somente em elementos trazidos pela parte demandante.
(FORSTER; DAGASH; SILVA, 2020, p. 11).
Sob outra ótica, os demandantes de recursos e serviços em saúde também podem ser beneficiados pela consulta à plataforma e-NATJUS, por meio de consulta pública, porque já foram realizados diversas notas e pareceres técnicos esclarecedores da eficácia dos medicamentos e da real possibilidade ou chance de obtê-los mediante a interposição de processo judicial. Frisa-se que a ferramenta não é apresentada como um requisito adicional para a concessão de medicamentos via Judiciário. A importância de seu uso, entretanto, consegue quase elevar a esse patamar, com o propósito de que os atuais provimentos jurisdicionais não se sustentem apenas em fórmulas jurídicas vagas para a concessão de medicamentos gerando mais consequências negativas do que benéficas aos jurisdicionais.
(FORSTER; DAGASH; SILVA, 2020, p. 11).
Considerações Finais
Este artigo se propôs a responder ao seguinte problema: “Qual o efeito da atuação do Núcleo de Apoio Técnico ao Judiciário (NATJUS) nas decisões judiciais sobre o direito constitucional à saúde?”. A atuação positiva do Núcleo de Apoio Técnico ao Judiciário (NATJUS) nas decisões judiciais sobre o direito constitucional à saúde foi o problema central deste estudo, concernente ao fenômeno da judicialização da saúde. A hipótese levantada frente ao problema em questão foi “a atuação do NATJUS impacta positivamente nas decisões judiciais sobre o direito constitucional à saúde”. Assim, buscou-se saber se a atuação
dessas câmaras especializadas traz maior rigor técnico e qualificado às decisões relativas ao direito à saúde proferida pelos magistrados.
O objetivo geral do presente estudo foi “analisar os efeitos da atuação do NATJUS na tomada de decisão dos magistrados em ações relativas ao direito constitucional à saúde”. Pretendeu-se investigar quais as consequências da atuação do NATJUS em relação à emissão de notas, informações e pareceres técnicos para subsidiar os magistrados nas tomadas de decisão em saúde. Os objetivos específicos delineados por este trabalho: “analisar a produção acadêmica sobre o direito à saúde e o fenômeno da judicialização da saúde”; “analisar a produção acadêmica sobre a atuação dos Núcleo de Apoio Técnico ao Judiciário (NATJUS)”; “analisar propostas para auxiliar na tomada de decisão técnica dos magistrados em ações relativas ao direito constitucional à saúde”.
Este trabalho foi importante para o operador do Direito devido ao fato de a judicialização da saúde no Brasil ser um fato de natureza jurídica e sociopolítica. Assim, deve estar atento ao crescimento progressivo do fenômeno, tanto em relação às ações propostas, quanto ao que diz respeito aos custos. No âmbito individual, ressaltou-se a importância do presente estudo devido à possibilidade de o tema abarcar diversas áreas de fundamental conhecimento para o graduando, como direito constitucional, financeiro e orçamentário. Para a ciência, foi relevante por demonstrar as novas possibilidades de atuação consciente e técnica do magistrado frente às demandas judiciais em saúde. Além disso, agregou à sociedade pelo fato de revelar importantes ferramentas de acesso a notas, informações e pareceres técnicos em saúde.
Os resultados demonstram que por não conseguirem os Poderes Legislativo e Executivo desenvolver e implementar políticas públicas na mesma velocidade da necessidade dos cidadãos, restou essa atuação ao Poder Judiciário, na prática, com consequências de toda sorte, já que não foi tradicionalmente projetado para desenvolver políticas públicas. Conclui-se que por meio da atuação do NATJUS e da ferramenta e-NATJUS, estruturada pelo Conselho Nacional de Justiça, os magistrados têm uma relevante ferramenta técnica para o incremento da qualidade do provimento jurisdicional, que não se baseia somente em elementos trazidos pela parte demandante e conduzem a decisões mais técnicas e com menor interferência de convicções morais e ou motivações subjetivas.
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