governança, da sua relação entre si e com o conjunto da reforma do Estado e do seu aparelho sob a ótica da abordagem teóricoconceitual

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P Ó S - G R A D U A Ç Ã O E M G E S T Ã O P Ú B L I C A G E S T Ã O P Ú B L I C A I

P R O F ª . D R ª . R E Z I L D A R O D R I G U E S

Considerações sobre o texto de Vinícius de Carvalho Araújo (

Texto

para discussão ENAP, n. 45, 2002) – “

A conceituação de governabilidade e

governança, da sua relação entre si e com o conjunto da reforma do

Estado e do seu aparelho

” sob a ótica da abordagem

teórico-conceitual de Bresser Pereira.

H

(2)

G O V E R N A B I L I D A D E , G O V E R N A N Ç A E R E F O R M A D O E S T A D O .

1

Governabilidade, Governança e

Reforma do Estado sob a ótica de

Bresser Pereira.

Considerações gerais sobre o texto. Conceito genérico de governabilidade e governança e sua relação com a reforma do Estado. A tipologia de Bresser Pereira.

Considerações sobre o texto.

Autor parte de uma perspectiva teórica acerca dos conceitos de governabilidade e governança e apresenta os pontos de convergência e os traços distintivos entre três tipologias teórico-conceituais diferentes – a primeira de Bresser Pereira, a segunda de Eli Diniz e, a terceira de Caio Márcio Marini – escolhidas por representarem, segundo seu entendimento, uma “abordagem mais sintonizada com as correntes acadêmicas atuais e com as especificidades e singularidades do Estado e do processo de constituição do seu aparaelho no Brasil.”

Ao longo de seu artigo e em suas considerações finais logrou êxito ao seu propósito de apresentar um quadro conceitual, ao que sintetizou, de um lado, governabilidade como sendo “as condições substantivas/materiais de exercício de poder e de legitimidade do Estado e do seu governo numa democracia” e, de outro, governança “aspectos adjetivos/instrumentais da governabilidade”, contudo, deixou muito a desejar quanto à articulação desses temas com a reforma do Estado. Concluiu pela existência de um consenso entre os autores escolhidos que governabilidade e governança “mantêm entre si uma relação muito forte” e, a compreensão dos conceitos de forma separada somente se dá para fins didáticos e analíticos, arrematando que, as tipologias apresentadas são convergentes mais pelas semelhanças do que pelas diferenças, sendo estas últimas caracterizadas do ponto de vista de Bresser Pereira, governabilidade garantida pelo processo recente de redemocratização do país; Eli Diniz, pela participação do cidadão e por fim Caio Marini, pela superação das desigualdades estruturais da sociedade brasileira.

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O conceito genérico de governabilidade e governança e sua relação com a reforma.

M que pese não possuírem uma definição clara e precisa o autor, pelas características comuns entre as diferentes conceiuações existentes, estabeleceu pararelelos que permitiu o entendimento da governabilidade como sendo “a autoridade política do Estado em si, entendida como a capacidade que este tem para agregar os múltiplos interesses dispersos pela sociedade e apresentar-lhes um objetivo comum para os curtos, médio e longo prazos.” Por outro lado, pode-se entender governança, de um modo geral, como a “capacidade (financeira, gerencial e técnica) que um determinado governo tem para formular e implementar as suas políticas.”

Desta forma, somente para fins de análise, poderíamos decompor estes conceitos nos esquemas gráficos abaixo, para entendermos sua relação com a reforma do Estado:

Governabilidade e reforma do Estado.

Assim, podemos inferir, de acordo com o conceito formulado acima, que a governabilidade se relaciona com a reforma do Estado, também entendida esta como sendo a redefinição das relações entre mercado , Estado-sociedade e entre os poderes ou função do Estado (Executivo, Legislativo e Judiciário).

Segundo o autor, “o sistema político-partidário, a forma de governo e o mecanismo de intermediação de interesses dominante em uma determinada sociedade, dentre outros, constituem os principais fatores da reforma com os quais a governabilidade mantém uma relação mais estreita.”

E

Sociedade Estado

Mercado Governabilidade

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Sob a ótica da abordagem teórica conceitual de Bresser Pereira ₃

Governança e reforma do Estado.

De igual modo, a governança poderia ser entendida como sendo “o outro lado da moeda”, ou seja, relaciona-se diretamente com a reforma do aparelho do Estado, dado ao seu caráter instrumental financeiro, gerencial e técnico que determinam a capacidade de formulação e implementação das políticas públicas.

A tipologia de Bresser Pereira.

“A governabilidade e a governança são conceitos mal-definidos, freqüentemente confundidos. Para mim, governabilidade é uma capacidade política de governar derivada da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade; governança é a capacidade financeira e administrativa, em sentido amplo, de um governo implementar políticas”. (Bresser Pereira, 1998: 33).

De acordo com BRESSER PEREIRA (1998), sem governabilidade plena é impossível obter a governança, mas esta pode ser muito deficiente em situações satisfatórias de governabilidade, como a presente no Brasil.

Capacidade Financeira Capacidade Técnica Capacidade Gerencial Governança Planeja Organiza Dirige Controla Regula Avalia o Desempenho

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Podemos inferir que, Bresser Pereira entende as condições e a capacidade de governabilidade como resultante de um regime

democrático consolidado 1 , assim entendido por SCOTT

MAINWARING (2001), como um regime político: “(i) que promove eleições competitivas livres e limpas para o Legislativo e o Executivo; (ii) que pressupõe uma cidadania adulta abrangente; (iii) que protege as liberdades civis e os direitos políticos; (iv) no qual os governos eleitos de fato governam e os militares estão sob controle civil.”

Assim, esta tipologia entende a relação governabilidade e reforma como um projeto muito mais amplo que abrange o Estado e o conjunto da sociedade.

De igual modo, podemos ampliar o raciocínio afirmando que a abordagem de Bresser Pereira, parte do princípio de que a capacidade política de governar legitimada pela sociedade pressupõe atributos, como os estabelecidos por ROBERT DAHL (1989): “(i) autoridades eleitas, (ii) eleições livres e justas, (iii) sufrágio inclusivo, (iv) direito de se candidatar a cargos eletivos, (v) liberdade de expressão, (vi) informação alternativa e, (vii) liberdade de associação.”

Ou, por outro lado, a relação entre governabilidade e reforma do Estado

pode ser entendida ao que GUILHERMO O’DONNEL (1996) chama

de accountability. Dado que, as relações entre o governo e a sociedade, em termos de governabilidade, devem ser marcadas por reformas que garantam o envolvimento direto da sociedade como beneficiária das políticas públicas e a responsabilização dos gestores por decisões e ações implementadas.

Para O’DONNEL (idem), “a existência de accountability vertical assegura que os países são democráticos, no sentido específico de que os cidadãos podem exercer seu direito de participar da escolha de quem vai governá-los por um determinado período e podem expressar livremente suas opiniões e reivindicações.”

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Sob a ótica da abordagem teórica conceitual de Bresser Pereira ₅

Segundo o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (1995) - PDRAE, o governo brasileiro atual não carece de “governabilidade” ou seja, de capacidade conferida pela sociedade civil para governar, dada a sua legitimidade democrática advinda da consagração eleitoral e o apoio partidário-parlamentar com que conta.

Admitindo, a relação governabilidade e reforma do Estado, dentro de uma conceituação genérica e mais ampla, que não envolve somente legitimidade eleitoral ou “vontade das urnas”, mas também, a participação da sociedade no sentido de ser detentora e ter acesso aos mecanismos que fiscalizem, exijam prestação de contas e responsabilização dos gestores públicos por suas ações, formulação e execução de políticas públicas, eis aqui um ponto de discordância com a afirmação contida no PDRAE: existe sim um problema de governabilidade.

Essa discordância toma forma na medida em que a reforma do Estado: (i) ainda não garantiu a ampliação do controle social sobre as decisões públicas através de mecanismos participativos quem envolvam a população diretamente; (ii) ainda não empreendeu reformas que eduquem a população no conhecimento e exercício de seus direitos; (iii) não promoveu o fortalecimento dos mecanismos de controle, deliberação e consulta que envolvem representantes diretamente interessados na formulação e execução das políticas, (iv) não conseguiu minorar a corrupção e repetidas usurpações que estão presentes na res publica.

Outros fundamentos alicerçam o entendimento acima, como por exemplo, o que O’DONNEL (ibidem) chama de “(i) necessidade de dar aos partidos políticos de oposição papel importante na investigação de casos de corrupção; (ii) profissionalização e independência financeira dos órgãos de controle interno e externo; (iii) independência do Judiciário nas decisões relativas ao Executivo; (iv) garantia de que os fracos e pobres sejam tratados decentemente pelos agentes estatais; (v) informação confiável e adequada por uma mídia razoalvemente independente.”

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A tipologia de Bresser Pereira parte do pressuposto de que o problema político da governabilidade não decorre de excesso de democracia, do peso excessivo das demandas sociais, mas da falta de uma coalizão de classes que ocupe o centro do espectro político, ainda, que tal problema foi equacionado com o retorno da democracia e a formação do “pacto democrático-reformista de 1994, fazendo uma clara crítica ao conceito de governabilidade relacionado com o equilíbrio entre as demandas sobre o governo e sua capacidade de atendê-las, que tem origem em HUNTINGTON (1968).

Ora, não se pode afirmar que esse pacto resolveu os problemas de governabilidade do país, que por natureza são crônicos, contudo, pode-se admitir que deu ao governo condições políticas para ocupar o centro político e ideológico e, a partir do apoio popular, resultante do engodo do Plano Real, propor e implementar a reforma da Estado.

De qualquer sorte, a tipologia de Bresser Pereira liga a governabilidade à reforma do Estado e destaca a relação da governança apenas com a reforma do aparelho do Estado, destacando que uma não pode subsistir sem a outra.

O PDRAE (1995) faz uma distinção clara entre reforma do Estado e reforma do aparelho do Estado, da qual transcrevo abaixo:

Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estados-membros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos três Poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território.

Esses conceitos permitem distinguir a reforma do Estado da reforma do aparelho do Estado. A reforma do Estado é um projeto amplo que diz respeito às várias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira, enquanto que a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: está orientada para tornar a administração pública mais eficiente e mais voltada para a cidadania.

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Sob a ótica da abordagem teórica conceitual de Bresser Pereira ₇

Nesse contexto é que podemos entender governança como a “capacidade financeira e gerencial de formular e implementar políticas públicas.”

Segundo o Núcleo de Estudos de Políticas Públicas da UNICAMP, na pesquisa sobre Modelo de Avaliação de Programas Sociais Prioritários:

“O Plano Diretor forneceu diretrizes para a construção do novo modelo gerencial capaz de sustentar o redirecionamento do papel do Estado. Este modelo é construído com base nos novos conceitos de administração pública: administração por resultados; governo por missões; delegação de funções. E ainda: descentralização política; descentralização administrativa; redução de níveis hierárquicos; controle de resultados; foco no cidadão. Segundo o Plano Diretor, a administração gerencial se oporia à administração burocrática que se caracterizaria pela ênfase em formalismos, rigidez de procedimentos - “controle a priori de processos” em detrimento de “avaliações de resultados”- pela concentração e centralização de funções e pelo excesso de normas e regulamentos.” Para Bresser Pereira aumentar a governança do Estado, é dar ao Estado meios financeiros e administrativos para que ele possa intervir efetivamente sempre que o mercado não tiver condições de coordenar adequadamente a economia.

Logo, a abordagem teórico-conceitual de governança se aproxima e relaciona-se com a reforma da administração pública, cujo objetivo é a transição de uma administração pública burocrática para a gerencial. Nisso residiria o fortalecimento da governança que se daria por mudanças nas dimensões institucional-legal, cultural e gerencial (gestão pública).

No primeiro caso, fortalece-se a governança por meio de alterações no ordenamento jurídico brasileiro, a começar pela Constituição Federal. No segundo, de um lado, sepultar o patrimonialismo, e, de outro, transitar de uma cultura burocrática para a gerencial. E, por fim, o que ele denominou de dimensão mais difícil – a gestão – conforme deduz: “finalmente, a dimensão gestão será a mais difícil. Trata-se aqui de colocar em prática as novas idéias gerenciais e oferecer à sociedade um serviço público efetivamente mais barato, melhor controlado, e com melhor qualidade.”

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Em conclusão, concordo com o autor quando ele afirma ser possível inferir, levando em conta a tipologia de Bresser Pereira, “traço distintivo entre a governabilidade e a governança é o seu caráter intrínseco, ou seja, a sua ligação orgânica com o conteúdo da ação estatal (o que ele chama de aspecto substantivo/material) ou com sua forma (o que ele denomina de aspecto adjetivo/instrumental).”

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Sob a ótica da abordagem teórica conceitual de Bresser Pereira ₉

Referências

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