Vitória, 08 de maio de 2008.
Mensagem n º 108 / 2008
Senhor Presidente:
Dou conhecimento a essa Casa de Leis que, amparado nos artigos 91, IV e 66, § 2° da Constituição Estadual, decidi vetar totalmente, por inconstitucionalidade, o Projeto de Lei n° 387/2008, de autoria do Deputado Marcelo Santos que “Institui, no âmbito do Estado do Espírito Santo, o Plano Cicloviário das Rodovias Estaduais”.
O veto que ora aponho ao projeto de lei em exame está fundamentado no parecer da Procuradoria Geral do Estado, que aprovo e transcrevo:
“Da competência legislativa privativa da União para legislar sobre trânsito:
O art. 22, XI da CF1
determina ser competência privativa da União legislar sobre trânsito e transporte. Assim, no exercício de sua competência privativa, a União editou o Código Brasileiro de Trânsito – Lei n° 9.503, de 23 de setembro de 1997.
A imposição de “equipamentos obrigatórios” para as bicicletas (art. 3° do autógrafo); a definição do que é ciclovia (parágrafo único do art. 1°); a determinação das dimensões, materiais e sinalização das ciclovias (arts. 4° e 5°); bem como a regulamentação para sua utilização (parágrafo único do art. 5°), é assunto pertencente à matéria de trânsito.
Embora o parágrafo único do art. 22 da CF2
admita delegação legislativa, através de lei complementar para tratar de questões específicas, o legislador federal não delegou competência para os Estados
legislarem sobre bicicletas, sua utilização e tráfego.
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Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (...)
XI - trânsito e transporte; (...)
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Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: (...)
XI - trânsito e transporte; (...)
Parágrafo único. Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.
Mesmo porque o Código Brasileiro de Trânsito – CBT já legisla sobre a matéria: classifica a “bicicleta” como um veículo (art. 96, II, “a”, item 13
), como também a define como “veículo de propulsão humana, dotado de duas rodas, não sendo, para efeito deste Código, similar à motocicleta, motoneta e ciclomotor “ (em seu anexo I4
). Portanto, a regulamentação de seu uso, assim como dos demais veículos, está dentro da matéria de trânsito, que é de competência privativa da União.
Note-se que, em relação às bicicletas, o CBT ainda disciplina seu tráfego (arts. 58 e 595
), impondo penalidade aos condutores que não observarem as regras relacionadas ao tráfego de bicicletas (art. 2556
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Art. 96. Os veículos classificam-se em: (...) II - quanto à espécie: a) de passageiros: 1 - bicicleta; (...) 4
ANEXO I - DOS CONCEITOS E DEFINIÇÕES (...)
BICICLETA - veículo de propulsão humana, dotado de duas rodas, não sendo, para efeito deste Código, similar à motocicleta, motoneta e ciclomotor.
(...) 5
Art. 58. Nas vias urbanas e nas rurais de pista dupla, a circulação de bicicletas deverá ocorrer, quando não houver ciclovia, ciclofaixa, ou acostamento, ou quando não for possível a utilização destes, nos bordos da pista de rolamento, no mesmo sentido de circulação regulamentado para a via, com preferência sobre os veículos automotores.
Parágrafo único. A autoridade de trânsito com circunscrição sobre a via poderá autorizar a circulação de bicicletas no sentido contrário ao fluxo dos veículos automotores, desde que dotado o trecho com ciclofaixa.
Art. 59. Desde que autorizado e devidamente sinalizado pelo órgão ou entidade com circunscrição sobre a via, será permitida a circulação de bicicletas nos passeios.
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Art. 255. Conduzir bicicleta em passeios onde não seja permitida a circulação desta, ou de forma agressiva, em desacordo com o disposto no parágrafo único do art. 59:
Infração - média; Penalidade - multa;
), e determina quais seus equipamentos obrigatórios (art.105, VI7
), delegando competência ao Conselho Nacional de Trânsito – CONTRAN a disciplina em relação ao uso destes equipamentos (§§ 1°, 3° e 4° do art. 105).
Assim, ao legislar acerca do tráfego de bicicletas, a Assembléia invadiu competência legislativa privativa da União para matéria ligada a trânsito e transporte (art. 22, XI da CF).
Da violação do princípio da reserva de administração, da invasão da competência privativa do Chefe do Poder Executivo para legislar sobre matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo, e da afronta ao princípio da harmonia entre os poderes
Note-se que ao buscar a “implantação de ciclovias nas rodovias do Estado” (art. 1°), ao determinar a realização de “estudos de viabilidade de para a inclusão de ciclovias” e o “planejamento da malha cicloviária (...) de acordo com os padrões estabelecidos pelo órgão competente do Poder Executivo” (art. 6° e seu parágrafo único), o Autógrafo de Lei n° 52/2008 impõe ao Poder Executivo a adoção de procedimentos por parte de seus órgãos. Assim, além da inconstitucionalidade por incompetência do Estado-membro para legislar sobre de trânsito, o autógrafo em epígrafe interfere na organização administrativa do Estado.
A competência para estabelecer procedimentos para os órgãos que compõem sua administração, bem como a gestão de toda a máquina administrativa, é do Poder Executivo, e não do Legislativo, por tratar-se de competência administrativa (política). Assim, compete privativamente ao Chefe do Executivo a direção superior da Administração, nos
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Art. 105. São equipamentos obrigatórios dos veículos, entre outros a serem estabelecidos pelo CONTRAN: (...)
VI - para as bicicletas, a campainha, sinalização noturna dianteira, traseira, lateral e nos pedais, e espelho retrovisor do lado esquerdo.
§ 1º O CONTRAN disciplinará o uso dos equipamentos obrigatórios dos veículos e determinará suas especificações técnicas.
§ 2º Nenhum veículo poderá transitar com equipamento ou acessório proibido, sendo o infrator sujeito às penalidades e medidas administrativas previstas neste Código.
§ 3º Os fabricantes, os importadores, os montadores, os encarroçadores de veículos e os revendedores devem comercializar os seus veículos com os equipamentos obrigatórios definidos neste artigo, e com os demais estabelecidos pelo CONTRAN.
termos do art. 84, II e VI, “a” da Constituição Federal8
(e art. 91, I e V, “a” da Constituição Estadual9 , que atende à simetria constitucional10).
A pretendida imposição de condutas a órgãos que compõem a estrutura da Administração Pública fere o postulado constitucional da reserva da Administração (art. 84, II e VI, “a”), que impede a ingerência do Poder Legislativo na esfera de competências do Poder Executivo. Neste sentido, destacamos as lições de Joaquim Gomes Canotilho e Helly Lopes Meirelles, respectivamente:
“Por reserva de administração entende-se um núcleo funcional da administração resistente à lei, ou seja, um domínio reservado à administração contra as ingerências do parlamento.”11
“(...) A privatividade da iniciativa do Executivo torna inconstitucional o projeto oriundo do Legislativo, ainda que sancionado e promulgado pelo Chefe do Executivo, porque as prerrogativas constitucionais são irrenunciáveis por seus titulares. Trata-se do princípio constitucional da reserva de administração, que impede a ingerência do Poder Executivo em matéria administrativa de competência exclusiva do Poder Executivo (...)”12
No mesmo sentido nossa Corte Suprema possui vários precedentes, que dentre
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Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...)
II - exercer, com o auxílio dos Ministros de Estado, a direção superior da administração federal; (...)
VI – dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
(...) 9
Art. 91. Compete privativamente ao Governador do Estado:
I - exercer, com auxílio dos Secretários de Estado, a direção superior da administração estadual; (...)
V - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração estadual, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos;
(...) 10
“É o princípio federativo que exige uma relação simétrica entre os institutos jurídicos da Constituição Federal e as Constituições dos Estados-membros. Tem aplicação expressa, por exemplo, no art. 125, §2°, da Constituição Federal”. (Sylvio Motta in “Direito Constitucional” – 17ª ed. – Rio de Janeiro: Elsevier, 2005, pág. 19)
11 Canotilho, J.Joaquim Gomes, “Direito Constitucional e Teoria da Constituição”, 6ª edição, Coimbra, 2002, pág. 733. 12 MEIRELLES, Hely Lopes. “Direito Administrativo Brasileiro”. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 399-400.
eles destacamos:
(...) RESERVA DE ADMINISTRAÇÃO E SEPARAÇÃO DE PODERES. - O princípio constitucional da reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo. É que, em tais matérias, o Legislativo não se qualifica como instância de revisão dos atos administrativos emanados do Poder Executivo. Precedentes. Não cabe, ao Poder Legislativo, sob pena de desrespeito ao postulado da separação de poderes, desconstituir, por lei, atos de caráter administrativo que tenham sido editados pelo Poder Executivo no estrito desempenho de suas privativas atribuições institucionais. Essa prática legislativa, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação "ultra vires" do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais. (...).13
Desta forma, a Assembléia Legislativa exorbitou os limites de sua competência constitucional, interferindo no âmbito de atuação do Poder Executivo, a quem cabe determinar as atribuições dos órgãos que o compõe, em clara ofensa ao postulado da reserva de administração (art. 84, II e VI, “a” da CF).
Note-se que também restou caracterizada está a ofensa ao princípio da
harmonia entre os poderes – cláusula pétrea do sistema constitucional brasileiro – insculpido
no art. 2°14
, da Carta da República, haja vista a interferência no âmbito das atribuições de outras esferas de Poder.
Com efeito, a afronta ao princípio da harmonia entre os poderes é evidente na medida em que o Poder Legislativo pretende interferir na gestão da Administração Pública, função que compete ao Poder Executivo, ao impor a instituição de um plano cicloviário e imposições quanto à sua concessão.
13 ADI-MC 776 / RS - Órgão Julgador: Tribunal Pleno - Relator(a): Min. CELSO DE MELLO - Julgamento: 23/10/1992. DJ 15-12-2006 PP-00080.
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Ainda, a iniciativa de leis cuja matéria cuide de atribuições de órgãos que compõem a Administração Pública é privativa do Chefe do Executivo estadual (alínea “b” do inciso II, do §1° do art. 61 da CF15; e incisos III e VI do parágrafo único do art. 63 da CE16
).
O Ilustre professor Alexandre de Moraes ensina:
“As matérias enumeradas no art. 61, §1° da Constituição Federal, cuja discussão legislativa depende da iniciativa do Presidente da República são de observância obrigatória pelos Estados-membros que, ao disciplinar o processo legislativo no âmbito das respectivas Constituições estaduais, não poderão afastar-se da disciplina constitucional federal.
Assim, por exemplo, a iniciativa reservada das leis que versem o regime jurídico dos servidores públicos revela-se, enquanto prerrogativa conferida pela Carta Política ao Chefe do Poder Executivo, projeção específica do princípio da separação de poderes, incidindo em inconstitucionalidade formal a norma inscrita em Constituição do Estado que, subtraindo a disciplina da matéria ao domínio normativo da lei, dispõe sobre provimento de cargos que integram a estrutura jurídico-administrativa do Poder Executivo local.”17
Assim, padece de vício de iniciativa o presente autógrafo de lei, haja vista que não foi observado que para a matéria de organização administrativa (política) a iniciativa na proposição de leis é privativa do Chefe do Executivo, tornando nulo todo o processo legislativo. Destacamos o posicionamento do Colendo STF:
15 Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º - São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...)
II - disponham sobre: (..)
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
(...) 16
Art. 63. A iniciativa das leis cabe a qualquer membro ou comissão da Assembléia Legislativa, ao Governador do Estado, ao Tribunal de Justiça, ao Ministério Público e aos cidadãos, satisfeitos os requisitos estabelecidos nesta Constituição.
Parágrafo único. São de iniciativa privativa do Governador do Estado as leis que disponham sobre: (...)
III - organização administrativa e pessoal da administração do Poder Executivo; (...)
VI - criação, estruturação e atribuições das Secretarias de Estado e órgãos do Poder Executivo.
”O desrespeito à cláusula de iniciativa reservada das leis, em qualquer das hipóteses taxativamente previstas no texto da Carta Política, traduz situação configuradora de inconstitucionalidade formal, insuscetível de produzir qualquer conseqüência válida de ordem jurídica. A usurpação da prerrogativa de iniciar o processo legislativo qualifica-se como ato destituído de qualquer eficácia jurídica, contaminando, por efeito de repercussão causal prospectiva, a própria validade constitucional da lei que dele resulte. Precedentes. Doutrina. (...).”18
Da Invasão da competência privativa do Chefe do Poder Executivo para legislar sobre orçamento estadual.
Extrai-se, num segundo momento, mais uma vez a usurpação por parte do Legislativo de competência que é privativa do Chefe do Poder Executivo, agora no âmbito do orçamento estadual. Aliás, já pronunciado anteriormente como conteúdo de um dos deveres impostos ao Executivo pelo projeto de lei em tela.
Nota-se que o art. 7° do Autógrafo de Lei n° 52/2008 determina que “as despesas decorrentes da aplicação desta Lei correrão por conta de dotações orçamentárias próprias e serão suplementadas se necessário", o que acarreta implicação na previsão orçamentária, cuja normatização, originariamente, compete ao Executivo.
A Constituição Federal é muito clara ao afirmar que é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo dar início ao processo legislativo em matérias orçamentárias. E certamente, sendo da competência do Executivo a programação das diretrizes orçamentárias e do próprio orçamento, que se dá por meio de complexos e infindáveis estudos, não seria condizente se permitir ao Legislativo o destino de algo tão peculiar e que não é sua função essencial.
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ADI-MC 2364 - Órgão Julgador: Tribunal Pleno - Relator(a): Min. CELSO DE MELLO - Julgamento: 01/08/2001- DJ 14-12-2001 PP-00023.
Com efeito, os art. 61, § 1º, II, ‘b’19 ; art. 84, inciso XXIII20
, e art. 165, incisos I, II, e III21
, todos da Constituição Federal, determinam que a iniciativa de leis em matéria orçamentária é exclusiva do Chefe do Poder Executivo, preceitos estes que, em decorrência do princípio da simetria constitucional22
, repetem-se nos artigos 15023
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Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador Geral da República e aos Cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: (...)
II- Disponham sobre: (...)
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos territórios;
(...) 20
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: (...)
XXIII – enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstas nesta Constituição;
(...) 21
Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I – o plano plurianual;
II – as diretrizes orçamentárias; III – os orçamentos anuais. 22
O princípio da simetria é decorrência do princípio da separação dos Poderes, sendo uma das limitações à atuação do Poder Constituinte Estadual, haja vista que determina que os Estados-membros sigam a forma de organização do Estado acolhida pela Constituição Federal.
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Art. 150. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçametárias; III - os orçamentos anuais.
§ 1° A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública estadual, direta e indireta, para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
§ 2º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública estadual, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente; orientará a elaboração da lei orçamentária anual; disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.
[...]
§ 6º O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito sobre as receitas e despesas decorrentes de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia.”
e 91, inciso XVI24
, ambos da Constituição Estadual.
Isso porque cabe ao Chefe do Executivo eleger as prioridades governamentais e pôr em prática o seu plano de governo, o fazendo por meio das leis orçamentárias, onde se estima a receita, se fixa a despesa e institui-se e efetiva-se os planos e os programas governamentais, cabendo, então, incluir ou não despesas com políticas públicas.
Veja-se, então, que a iniciativa parlamentar em projetos que, de qualquer forma, interfiram nas leis orçamentárias fora das hipóteses constitucionalmente autorizadas (art. 166, §§ 3 e 4º), seja reduzindo a receita ou aumento a despesa, subverte a sistemática constitucional em matéria orçamentário-financeira e, repita-se, usurpa a competência que foi privativamente conferida ao Chefe do Executivo.
Assim, resta clarividente que o autógrafo sob análise, ao dispor sobre orçamento para viabilizar que seja instituído o ‘Plano Cicloviário das Rodovias Éstaduais’ interfere diretamente na competência privativa do Chefe do Poder Executivo para legislar sobre matéria orçamentária. Daí apontar mais um vício de inconstitucionalidade.
Desta forma, o Autógrafo de Lei n° 52/2008 invade a competência legislativa privativa da União para a matéria de trânsito (art. 22, XI da CF), interfere na competência do Poder Executivo para legislar sobre matéria de organização administrativa (art. 84, II e VI, “a” da CF; e art. 91, I e V da CE) e orçamentária (art. 84, inciso XXIII, e art. 165, incisos I, II, e III da CF; e artigos 150 e 91, inciso XVI da CE), padece de vício de iniciativa, que é privativa do chefe do executivo (alínea “b” do inciso II do §1° do art. 61 da CF; e incisos III e VI do parágrafo único do art. 63 da CE), e afronta ao princípio da harmonia entre os poderes (art. 2°, CF)”.
Atenciosamente
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Art. 91. Compete privativamente ao Governador do Estado: (...)
XXIII – enviar à Assembléia Legislativa o plano plurianual de investimentos, o plano estadual de desenvolvimento, projeto de lei de diretrizes orçamentárias e a propostas de orçamento anual previstos nesta Constituição;
PAULO CESAR HARTUNG GOMES Governador do Estado
