QUADRO DE HARMONIZAÇÃO SOBRE OS REGIMES DE
SEGURO DE RESPONSABILIDADE CIVIL AUTOMÓVEL NA
REGIÃO ESA
1. Objectivo do Quadro de Harmonização
Para traçar o quadro da harmonização dos regimes de seguro automóvel contra terceiros nos países da África Oriental e Austral1 (ESA) para a apreciação do Sistema do Cartão Amarelo (CA) como o mecanismo preferencial para o sistema de harmonização.
2. Introdução
Os transportes rodoviários internacionais enfrentam muitos desafios que aumentam os custos e comprometem a sua eficácia. Um dos principais desafios enfrentados é o problema de seguro de responsabilidade civil nos territórios estrangeiros. O cruzamento de fronteiras internacionais exige que os operadores tenham ou obtenham algum tipo de seguro contra terceiros para cobrir as responsabilidades decorrentes de acidentes que possam ocorrer em território estrangeiro. Dependendo do sistema em vigor no território ou territórios em que o veículo passa, a falta de harmonização tem duas principais consequências:
(i) vítimas de acidentes rodoviários cujas vidas e propriedades sofram danos ou são destruídas pelo trânsito de veículos, ficam sem indemnização; e
(ii) agências de seguros em diferentes países experimentam desequilíbrios nos pagamentos de indemnizações, onde existem diferenças nos prémios e na regularização dos sinistros.
As diferenças nas respostas para estes problemas resultam num aumento de custos operacionais de transporte e de riscos em três aspectos:
(i) aumento da burocracia e, consequentemente, de custos; (ii) contribuição para os atrasos nas fronteiras; e
(iii) necessidade dos condutores de transportar dinheiro e os riscos a isso associados.
A tendência geral dos regimes de transportes rodoviários se tornarem mais liberalizados exige sistemas harmonizados que minimizem os custos.
Para enfrentar esse desafio, o Mercado Comum da África Austral (COMESA), a Comunidade de Desenvolvimento da África Austral (SADC) e a Comunidade da África Oriental (EAC) nomearam a Rayfact Investments (Pty.) Ltd (Rayfact) para desenvolver instrumentos e orientações estratégicas para harmonizar os regimes nacionais e regionais de seguros contra terceiros em vigor nos Estados-Membros da Região da África Oriental e Austral (ESA), com base no plano de trabalho aprovado pela Comissão de Ministros da SADC responsáveis pelo transporte, em Maio de 2010.
Como parte dessa nomeação, a Rayfact, com o apoio dos directores, organizou seminários dos intervenientes nacionais no Botswana, Lesoto, Suazilândia, África do Sul, Namíbia, Moçambique e República Democrática do Congo. Um seminário regional também foi realizado para sensibilizar os Estados-Membros e criar um consenso sobre a estratégia de implementação de harmonização, focando o objectivo da interface de sistemas de seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel existentes com o Esquema Regional de Cartão Amarelo do COMESA.
3. Historial
O Protocolo da SADC sobre Transportes, Comunicações e Meteorologia, em particular o Capítulo 6 relativo ao Tráfego Rodoviário e o Artigo 6.8 relativo a Harmonização de Seguros Contra Terceiros conferiu o mandato segundo o qual a harmonização deveria ser realizada, nomeadamente que:
Os Estados-Membros devem investigar os mecanismos para a criação de um sistema harmonizado de seguros contra terceiros na Região.
Para este efeito, os Estados-Membros devem tomar conhecimento dos sistemas existentes para proporcionar seguros contra terceiros na Região e devem, na elaboração dos mecanismos previstos no 1º parágrafo, guiar-se pelos seguintes princípios:
a) adequação de cobertura; b) acessibilidade dos preços;
c) procedimentos eficazes para receber prémios;
d) reconhecimento do seguro emitido num Estado-Membro por toda a Região; e
e) flexibilidade administrativa.
4. Definição de Conceitos
4.1 Harmonização refere-se ao estabelecimento de políticas mutuamente
complementares, legislação, normas, práticas ou sistemas entre as nações com base nos padrões mínimos acordados.
4.2 Padronização, por outro lado, refere-se ao estabelecimento de políticas
uniformes e invariáveis, legislação, normas e práticas ou sistemas nos respectivos Estados-Membros. A Padronização não é um objectivo do exercício actual.
A Região da ESA procura harmonizar os sistemas nacionais de seguro contra terceiros com o Sistema Regional do Cartão Amarelo do COMESA, com base nos padrões mínimos acordados.
A harmonização visa alcançar o seguinte:
i. facilitação do comércio e transporte para a integração regional e o desenvolvimento económico;
ii. simplificação do processo de subscrição;
iii. determinação do preço justo por parte dos membros das agências nacionais; iv. contribuição para a criação de um mercado integrado de transporte
rodoviário na região; e
4.3 Seguro Obrigatório de Responsabilidade Civil Automóvel (CTP)
O CTP, também conhecido como “Lei de Seguros”, oferece cobertura para danos corporais, morte e em alguns casos, danos a propriedade de terceiros que um condutor pode causar a outros utentes da estrada, levando à responsabilidade legal por parte do condutor infractor.
O CTP deve ser adquirido antes de se registar ou licenciar o veículo quando novo ou anualmente aquando da renovação, e quando se reabastece o veículo conforme exigido pelo padrão da União Aduaneira da África Austral (SACU).
Em vários países da SADC existem os seguintes regimes nacionais de seguro obrigatório contra terceiros:
4.3.1 Seguro Nacional Obrigatório de Responsabilidade Civil Automóvel a) Lei sobre o Tráfico Rodoviário
Trata-se do seguro obrigatório de responsabilidade civil automóvel que opera ao nível nacional com base na legislação aplicável num dado país como Zimbabwe, Zâmbia e Malawi.
b) Sistema de Imposto sobre Combustíveis
Nos países da SACU, quando se reabastece o veículo, parte do dinheiro vai para o imposto sobre produtos petrolíferos ou combustíveis. A extensão da cobertura obrigatória varia de país para país, conforme a legislação nacional.
c) Sistema de Pagamento em Dinheiro
Os pagamentos em dinheiro efectuados na fronteira com base nas normas nacionais e são aplicáveis aos condutores com veículos de matrícula estrangeira que entram num dado país. A apólice do seguro obedece às leis e regulamentos do país onde o pagamento é efectuado.
4.5 Seguro Regional Obrigatório de Responsabilidade Civil Automóvel
obrigatório e é designado por Sistema de Cartão Amarelo. Este sistema é um certificado de seguro automóvel emitido como um cartão de cor amarela, sendo reconhecido pelos países membros que são signatários do Protocolo e participam do sistema. O sistema garante que o conductor para o qual o cartão é emitido tenha seguro que esteja em conformidade com os requisitos de seguro obrigatório de responsabilidade civil do país em que o condutor esteja de visita ou em trânsito. Este Regime pode incluir o seguro contra terceiros em caso de morte, lesão corporal e/ou danos à propriedade. A cobertura do seguro depende da legislação do país onde foi emitido.
5. Visão Geral do Sistema de Cartão Amarelo
5.1 Historial do Sistema de Cartão Amarelo
O sistema opera há 27 anos e os principais marcos da sua história são os seguintes: i. Em 1985, o Conselho de Ministros do COMESA chegou ao acordo sobre
um Regime de Seguro Obrigatório de Responsabilidade Civil Automóvel. ii. O Protocolo sobre a Criação do Sistema foi assinado por catorze (14) países,
em 1986, em Adis Abeba, Etiópia.
iii. O regime é um ponto de referência contra alguns sistemas internacionais de cartões de seguro que tenham estado em vigor há vários anos na Europa e em outras partes do mundo.
iv. Em 1987, foi assinado em Lusaka, Zâmbia, um Acordo entre as Agências Nacionais de Seguros com vista a implementar o Sistema, designadas pelos respectivos governos para gerir as operações do sistema nos seus países
5.2 Objectivos do Sistema de Cartão Amarelo do COMESA
Os principais objectivos do sistema são:
i. Reduzir os problemas encontrados pelo tráfego inter-estatal, em relação aos requisitos de seguro de responsabilidade civil automóvel na entrada em outros países membros e não-membros do COMESA (por exemplo, República Unida da Tanzânia) que fazem parte no Sistema;
ii. Oferecer uma garantia mínima às vítimas de acidentes rodoviários, a título de compensação por danos/lesão corporal que poderão ter sofrido em
resultado de acidente (s) rodoviário (s) inter-estatal, em conformidade com as disposições da lei em vigor nos territórios de cada um dos Estados-Membros participantes visitados ou transitados;
iii. Fornecer um sistema comum de regularização de sinistros para créditos de liquidação nas fronteiras de todos os Estados-Membros participantes do Regime.
5.3 Quadro Institucional
O enquadramento de administração de empresas, a estrutura institucional, o papel e funções de cada uma das partes do regime pode ser assim resumido:
a) Principais Partes do Sistema
i. Estados-Membros signatários do protocolo operacional sobre a criação do sistema; e
ii. companhias de seguros que estejam autorizadas a subscrever o negócio de seguro automóvel na Região da ESA.
b) Governos dos Estados-Membros
Estes são responsáveis pelo cumprimento da implementação e funcionamento do sistema em:
i. reconhecer a validade do Cartão Amarelo do COMESA;
ii. promulgar as disposições legais e regulamentares destinadas à criação do sistema de Cartão Amarelo;
iii. designar a Agência Nacional que é o ponto focal para as actividades do Cartão Amarelo em cada país membro específico;
iv. garantir que a Agência Nacional seja estabelecida e funcione de acordo com as disposições do Protocolo e que aderiu ao Conselho das Agências Nacionais e em conformidade com as decisões do mesmo;
v. garantir a solvência da sua Agência Nacional;
vi. garantir que o governo ou a Agência Nacional efectue depósitos no Banco Central ou num Banco Comercial designado, num mínimo de USD 300.000 em forma de uma carta de crédito ou de segurança aceitável para assegurar o seu desempenho ou solvência;
vii. garantir que a Agência Nacional seja estabelecida e funcione de acordo com as disposições do Protocolo e que se junte ao Conselho das Agências
Nacionais e em conformidade com as decisões do mesmo;2
c) Conselhos das Agências Nacionais
O Conselho das Agências Nacionais é o órgão supremo do sistema e executa as seguintes funções:
i. orientar, coordenar e supervisionar as operações legais, administrativas e financeiras do Sistema;
ii. decidir sobre as admissões dos novos membros para o Sistema; iii. arbitrar e resolver litígios entre os Estados-Membros;
iv. determinar o orçamento anual e as contribuições dos membros.
d) Agências Nacionais
Uma Agência Nacional poderá ser uma agência/companhia de seguros estabelecida ou Comissão/Conselho/Associação Nacional de Seguros ou qualquer outro sector designado pelo governo de determinado país para coordenar as operações do Regime. A designação varia de um país para outro. A Agência Nacional desempenha os seguintes papéis e funções:
i. é o ponto focal designado pelo governo de cada Estado-Membro para representar as seguradoras de veículos automóveis.
ii. coordenar as actividades do Regime em cada país, e relaciona-se com outras Agências Nacionais noutros Estados-Membros.
iii. fornecer acordos mútuos com outras Agências Nacionais, por exemplo, na regularização de sinistros em nome de outras Agências Nacionais em caso de sinistros provocados por acidentes envolvendo condutores que visitam determinado país.
iv. actuar como um segundo centro de participação após, à seguir a Polícia e auxiliar na regularização do sinistro depois de feitas as verificações necessárias.
e) Pool de Resseguro
A ZEP-Reinsurence Pool administra o prémio de cessões de resseguro por parte das Agências Nacionais e lida com o número excessivo de sinistros ao qual as
Agências Nacionais não conseguem fazer face e envia relatórios à Comissão Técnica de Gestão do Cartão Amarelo
5.5 Status de funcionamento do Regime
Actualmente, o sistema está operacional em doze (12) países-membros do COMESA: Burundi, Etiópia, Eritreia, Djibuti, Sudão, Ruanda, Uganda, República Democrática do Congo (RDC), Zâmbia, Quénia, Malawi e Zimbabwe. O sistema também está operacional na Tanzânia, um país não-membro do COMESA. Na região existem mais de 180 seguradoras envolvidas nas operações do sistema. Em 2010/2011, as agências de seguros envolvidas emitiram mais de 100.000 cartões, colectaram mais de USD 5,5 milhões de receitas em prémios e receberam mais de 450 pedidos de compensação para as vítimas de acidentes de viação.
O Sistema possui uma facilidade dos serviços do Pool de Resseguro, com uma base de activos de USD 7,5 milhões, projectada para melhorar a eficácia e a rentabilidade das operações do sistema.
5.6 Benefícios do Cartão Amarelo
Os benefícios do Cartão Amarelo são abaixo descritos.
5.6.1 Administrativos O Cartão Amarelo;
i. é uma das plataformas para a melhoria da integração regional e do comércio inter-estatal;
ii. é um dos instrumentos mais eficazes para a cooperação na facilitação de circulação de bens e pessoas e no fortalecimento do comércio e do turismo ao nível do COMESA, dentro e fora da região;
iii. tem, por sua natureza, aplicação universal e regional;
iv. reduz os custos de funcionamento na medida em que aumenta a eficiência no transporte;
v. é gerido pela Comissão Técnica de Gestão do Cartão Amarelo que, por duas vezes ao ano, analisa as operações quer ao nível do Pool de Resseguro, quer do Sistema do Cartão Amarelo quer ao nível da Agência Nacional
5.6.2 Operacionais
i. O Cartão Amarelo é um seguro de responsabilidade civil automóvel transfronteiriço único que abrange todos os países visitados por um condutor.
ii. Reduz os custos operacionais de seguro de responsabilidade civil automóvel transfronteiriço e melhora a eficiência no transporte.
iii. Em alguns países, o CA é emitido como uma extensão de uma apólice de seguro automóvel subjacente emitida no país de origem do condutor. iv. Complementa os sistemas locais de seguro contra terceiros.
v. O CA opera desde 1986 e é um instrumento regional testado e comprovado pelos agentes interessados.
vi. O CA integra os países através do funcionamento do acordo multilateral de interagências e do manual de operação do sistema; é fácil de operar, uma vez que um país membro tenha aderido ao sistema.
vii. É protegido pela ZEP-Reinsurance Company, através da qual todos os sinistros ocorridos que excedam o valor de USD 15.000,00 sejam pagos até ao fim, de modo a atenuar as perdas sofridas pela Agência Nacional.
5.6.3 Legais
i. Cada Agência Nacional assina o Acordo estabelecido entre as Agências Nacionais e relata ao Conselho das Agências Nacionais;
ii. Os resultados financeiros de cada Agência Nacional são auditados anualmente para efeitos de cumprimento;
iii. O Conselho das Agências Nacionais reúne-se regularmente para, entre outras funções, analisar os progressos, considerar as alterações feitas ao sistema e admitir novos membros;
iv. O Cartão Amarelo foi implementado em países com diferentes sistemas legais (Inglês, Francês, Português ou Romano-Neerlandês).
5.7 Desafios enfrentados pelo Sistema do Cartão Amarelo
Os principais desafios enfrentados pelo Sistema do Cartão Amarelo incluem, mas não estão limitados ao seguinte:
a) A burocracia do governo, especialmente no que toca aos controlos de câmbio; (Num inquérito complementar, o COMESA exortou aos Estados-Membros que liberalizassem os seus controlos cambiais e cada Agência Nacional
tivesse uma conta em moeda estrangeira e de transferência de fundos entre os Estados-Membros, dado que não constitui mais um grande desafio, excepto para o Sudão, que está sob sanções das Nações Unidas);
b) algumas Agências Nacionais são menos eficientes que as outras, portanto, existem disputas e atrasos na regularização de sinistros entre as mesmas; c) sistemas legais – há muitas variações, na medida em que os sistemas legais
estão envolvidos, visto que estes dependem da proveniência da lei, ou seja, da Inglesa, Francesa, Portuguesa ou Romano-Neerlandês;
d) cobertura de riscos e perigos – na maior parte dos países, o seguro cobre apenas casos de lesão ou morte e não cobre os danos causados à propriedade de terceiros; o argumento é de que a cobertura de danos a propriedades constitui mais um risco comercial que um risco social, responsabilidade que os condutores terão de assumir;
e) limitação de responsabilidades – vários países têm diferentes limites de responsabilidade ou indemnização e de extensão de cobertura a favor das vítimas; muitos dos países apoiam a cobertura contra as limitações estabelecidas no regime de seguro mínimo obrigatório do tráfego rodoviário de um dado país;
f) prémio – o prémio é considerado como uma medida do preço pela cobertura contra os riscos apresentados. Devido à flutuação de sinistros, diferenças na interpretação das condições dos sinistros entre o sector de liquidação, o sector de emissão e o tempo necessário para regulariza-los, as Agências Nacionais tendem a usar estimativas para determinar o prémio de risco desejado por forma a gerir o regime; a solução seria a utilização de valores actuariais e dados históricos através de estatísticas disponíveis recolhidas ao longo dos anos;
g) devoluções, comunicações e reembolsos – A Comissão Técnica de Gestão do COMESA (TMC) do Pool de Resseguro (ZEP-Re) enfrenta problemas relacionados com as devoluções e comunicações com as Agências Nacionais, enquanto que o Conselho das Agências Nacionais deve frequentemente presidir em casos da não-remessa de prémio ou de reembolso atempado da regularização de sinistros estabelecidos por uma agência em nome de outra.
6. Conclusão
Na região da ESA, as actuais disposições para o seguro automóvel contra terceiros não facilitam de forma efectiva o comércio e o transporte regional, principalmente devido às deficiências, ineficiências, por não estarem harmonizadas e pelo facto de
o sistema do Cartão Amarelo não ter sido ainda implementado ou adoptado por todos os países.
Tendo estudado e analisado uma série de regimes nacionais e regionais de seguros de automóveis contra terceiros, quer ao nível regional, quer ao nível global e, após consultas com os Estados-Membros do COMESA, da EAC, os Estados-Membros da SADC concluiram que o sistema de Cartões Amarelos do COMESA é o único existente e é a opção mais adequada para a harmonização.
7. Recomendações
Com base no Protocolo da SADC e na necessidade de facilitação do comércio e do transporte na região da ESA, aos Estados-Membros que não aderiram ao regime de responsabilidade civil automóvel regional, recomenda-se que:
a) o Cartão Amarelo deve ser analisado para a sua adopção como mecanismo de harmonização na região da ESA;
b) o Secretariado da SADC em consulta com os Secretariados do COMESA e da EAC deverá preparar e apresentar uma resolução ou um projecto de instrumento legal para a adopção e implementação do Sistema de Cartão Amarelo, primeiramente aos órgãos políticos da SADC para a sua apreciação e, posteriormente, ao COMESA e à EAC;
c) o Secretariado da SADC em consulta com o secretariado do COMESA e da EAC deve preparar e apresentar uma proposta do plano de implementação para a apreciação por parte dos órgãos políticos da SADC;
d) os Estados-Membros criem grupos de trabalho nacionais para coordenar as actividades subsequentes no programa de harmonização;
e) o Secretariado da SADC deverá prestar apoio técnico aos Estados-Membros de modo a sensibilizar, mobilizar apoio e criar um consenso para a implementação do Cartão Amarelo;
f) se considere a melhoria das operações do Cartão Amarelo para acomodar as exigências dos novos Estados-Membros.
