Αποτελεσματικότητα της προστασίας των διοικούμενων έναντι των διοικητικών αρχών

ΤΕΧΝΟΛΟΓΙΚΟ ΕΚΠΑΙΔΕΥΤΙΚΟ ΙΔΡΥΜΑ ΚΑΒΑΛΑΣ

ΤΜΗΜΑ ΛΟΓΙΣΤΙΚΗΣ

ΠΤΥΧΙΑΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ ΘΕΜΑ

ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΩΝ ΑΡΧΩΝ»

ΜΓΗΤΗΣ ΣΠΟΥΔΑΣΤΗΣ : ΚΩΝΣΤΑΝΤΙΝΟΣ ΠΕΤΡΟΥ ΠΤ ΕΞΑΜΗΝΟ

ΚΑΒΑΛΑ 1999

Μ

1 6 1

/fc^ C'· <

S(/u/i1 k

u

is

ΠΙΝΑΚΑΣ ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΩΝ ΠΡΟΑΟΓΟΣ

ΕΙΣΑΓΩΓΗ ΚΕΦΑΑΑίΟ A ΕΙΔΗ EylEFXQN

Α1. ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ Η ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟΣ ΑΥΤΟΕΛΕΓΧΟΣ Α ία. ΛΟΓΟΙ ΚΑΙ ΧΑΡΑΚΤΗΡΙΣΤΙΚΑ

Αίρ, ΤΡΟΠΟ] ΑΣΚΗΣΗΣ ΤΟΥ ΕΣΩΤΕΡΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ Αί ρΐ . [ΕΡΑΡΧίΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ

Αίβ2. ΕΝΔΙΚΟΦΑΝΉΣ ΠΡΟΣΦΥΓΗ Α1β3. ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΗ ΕΠΟΠΊΈΙΑ

Α1β4. ΔΗΜΟΣίΟΝΟΜΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ Α2. ΕΞΩΤΕΡΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ

Α2α. ΔίΚΑΣΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ

Α2β. ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΕΥΤΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ

Α2γ. Ο ΘΕΣΜΟΣ ΤΟΥ «ΣΥΝΗΓΟΡΟΥ ΤΟΥ ΠΟΛΙΤΗ»

ΚΕΦΑΑΑΙΟ Β

Η ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑ Τ1ΚΟΤΗΤΑ ΤΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ

Β1. ΣΗΜΑΣΙΑ ΤΉΣ ΕΠΙΒΟΛΗΣ ΚΥΡΩΣΕΩΝ - ΔΙΑΚΡΙΣΕΙΣ Β2. ΕΞΩΤΕΡΙΚΕΣ ΚΥΡΩΣΕΙΣ

Β3. ΕΣΩΤΕΡΙΚΕΣ ΚΥΡΩΣΕΙΣ

Β4. ΤΟ ΠΡΟΒΛΗΜΑ ΤΗΣ ΕΦΑΡΜΟΓΗΣ ΤΩΝ ΚΥΡΩΣΕΩΝ ΕΠΙΛΟΓΟΣ

ΚΑΤΑΛΟΓΟΣ ΣΥΝΤΜΗΣΕΩΝ ΚΑΤΑΛΟΓΟΣ ΒΙΒΛΙΟΓΡΑΦΙΑΣ

ΠΡΟΛΟΓΟΣ

Η ανάγκη ελέγχου της δημόσιας διοίκησης προκύπτει από τρεις κυρίως λόγους: Ο πρώτος λόγος είναι κοινός στη δημόσια διοίκηση και στις μεγάλες επιχειρήσεις ; Ο τεράστιος σε καθήκοντα και προσιοπικό οργανισμός της διοίκησης δημιουργεί προβλήματα και μπορεί να καλύψει ελαττώματα (χαμηλή αποδοτικότητα, σπατάλη, διαφθορά) που δεν καλύπτονται εύκολα σε μια μικρή ομάδα ή επιχείρηση.

Χρειάζεται λοιπόν προσεκτικός και πολύπλευρος έλεγχος που να αποτρέπει , αποκαλύπτει και καταστέλλει τις παρεκλίσεις από τον ορθό και αποδοτικό τρόπο λειτουργίας. Κατά τούτο, ο έλεγχος της δημόσιας διοίκησης έχει τους κοινούς λόγους και κοινούς σκοπούς και μπορεί επομένως να χρησιμοποιεί κοινές μεθόδους με τον έλεγχο μιας μεγάλης ιδιωτικής επιχείρησης.

Ο δεύτερος και ο τρίτος λόγος ελέγχου της δημόσιας διοίκησης ανάγονται στην βασική διπλή διαφορά μεταξύ ιδιωτικής επιχείρησης και δημόσιας διοίκησης. Η ιδιωτική επιχείρηση, και αν είναι για το κοινό, υπηρετεί κατά πρώτο λόγο τα ιδιωτικά συμφέροντα το)ν φορέων της. Η δημόσια διοίκηση αντιθέτως δεν υπηρετεί ορισμένα ιδιωτικά συμφέροντα - ούτε των φορέων της πολιτικών και υπαλλήλων ούτε τρίτο^ν. Υπηρετεί αποκλειστικά το δημόσιο συμφέρον.

Το δημόσιο όμως συμφέρον διαφέρει από το ιδιωτικό κυρίως κατά το ότι δεν ταυτίζεται ο φορέας του με αυτόν που τον συγκεκριμενοποιεί (αιρετά όργανα και υπάλληλοι) Αυτό

σημαίνει ότι ο μηχανισμός του ε/νέγχου που βασίζεται στο ιδιωτικό συμφέρον του επιχειρηματία δεν λειτουργεί παρά μόνο εμμέσως στη διοίκηση (στο πλαίσιο της πολιτικής και υπαλληλικής σταδιοδρομίας των προσιοπικών φορέιον της διοίκησης). Ο έλεγχος λοιπόν της δημόσιας διοίκησης βασίζεται σε ένα πρόσθετο λόγο που είτε δεν υπάρχει καθόλου είτε είναι ισχυρά μειωμένος στον ιδιωτικό τομέα.

Ο τρίτος λόγος ελέγχου της διοίκησης αναφέρεται στο πρόβλημα της εξουσίας. Για την συγκεκριμενοποίηση, προστασία και προαγιυγή του δημοσίου συμφέροντος, η διοίκηση διαθέτει πελώρια προσωπικά, υλικά και νομικά μέσα.

Η τεχνολογική πρόοδος αφενός και η εξάρτηση του σύγχρονου ανθρώπου από το κοινωνικό κράτος αφετέρου δίνουν στο κράτος, και ιδιαίτερα στη διοίκηση, μια τεράστια δύναμη που μπορεί να εκφυλιστεί σε ολοκληρωτική εξουσία, μπροστά στην οποία ιοχριά η απολυταρχία του 18ου και της αρχής του 19ου αιώνα. Τόσο η προστασία του ατόμου όσο και η προστασία της δημοκρατίας επιβάλλουν τον έλεγχο της διοίκησης.

Οι δικαιολογικοί αυτοί λόγοι του ελέγχου της διοικήσεως αιτιολογούν τους διαφόρους ελέγχους που εφαρμόζονται ; τον εσοιτερικό έλεγχο ή διοικητικό αυτοέλεγχο ( ιεραρχικό και ένδικο φανή έλεγχο και διοικητική εποπτεία), τον δημοσιονομικό έλεγχο (που αποτελεί ιδιότυπο τμήμα του διοικητικού αυτοέλεγχου), τον κοινοβουλευτικό έλεγχο και τέλος τον δικαστικό έλεγχο.

Υπάρχει και ένας πλέον ειδικός έ^νεγχος στο εΒρότερο πλαίσιο του κουνοβουλετικού ελέγχου εκ μέρους ενός ή περισσοτέροιν ανεξάρτητων επιτρόπων με γενικές ελεγκτικές εξουσίες. Ο θεσμός αυτός του επιτρόπου της διοίκησης, ο «Συνήγορος του Πολίτη» κατάγεται από την Σουηδία αρχικώς (ombudsman) και τις άλλες σκανδιναβικές χώρες και έχει εισαχθεί με ποικίλες μορφές σε διάφορες χώρες.

ΕΙΣΑΓΩΓΗ

To θέμα στο οποίο αναφέρεται αυτή η εργασία αφορά το κατά πόσο αποτελεσματικά είναι τα μέτρα τα οποία προσφέρονται στους διοικούμενους, προκειμένου να προστατευθούν από τυχόν παράτυπες ή παράνομες πράξεις των διοικητικών αρχών.

Στο πρώτο κεφάλαιο γίνεται ένας διαχωρισμός στα είδη τοιν ελέγχιον. Ετσι, έχουμε τον εσωτερικό έλεγχο (ή διοικητικό αυτοέλεγχο), ο οποίος με τη σειρά του αποτελείται από τον ιεραρχικό έλεγχο, τον ενδικοφανή έλεγχο, την διοικητική εποπτεία και τον δημοσιονομικό έλεγχο, και τον εξεοτερικό έλεγχο ο οποίος διακρίνεται στον δικαστικό και τον κοινοβουλευτικό έλεγχο.

Στο δεύτερο κεφάλαιο αναλύεται η αποτελεσματικότητα του ελέγχου. Αρχικά, αναφέρεται η σημασία που έχει η επιβολή κυρώσεοιίν, και ακολουθούν οι διακρίσεις των κυρώσεοιν, οι οποίες χεορίζονται σε εξωτερικές και εσωτερικές. Τέλος, το θέμα ολοκληρώνεται θίγοντας το πρόβλημα της εφαρμογής των κυρώσεεον, αναλύονται δηλαδή οι λόγοι για τους οποίους τα μέτρα αυτά τελικά δεν κατορθοδνουν να λειτουργήσουν αποτελεσματικά, αφήνοντας ουσιαστικά τους πολίτες

«άοπλους» απέναντι στις αυθαιρεσίες της Δημόσιας Διοίκησης.

U

ΕΙΔΗ ΕΛΕΓΧΩΝ ΕΠΙ ΤΗΣ ΔΗΜΟΣΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ

1. Εσωτερικός έλεγχος ή Διοικητικός αυτοέλεγχος Ια. Λόγοι και χαρακτηριστικά

Ο εσωτερικός έλεγχος ή αυτοέλεγχος της δημόσιας διοίκησης μπορεί να αποδοθεί σε δύο λόγους:

1) Στην ανάγκη ταχείας επίλυσης των διαφορών οι οποίες προκύπτουν μεταξύ της δημόσιας διοίκησης και των δοικουμένων.

2) Στην προσπάθεια αποφυγής μακροχρόνιων δικαστικών αγώνων σε βάρος των ενδιαφερομένων διοικουμένων.

Η δημόσια διοίκηση κυρίως αυτοελέγχεται. Ο εσωτερικός έλεγχος σταματά μέχρι τον υπουργό, διότι αυτός δεν υπόκειται σε ιεραρχική εξάρτηση.

1β. Τρόποι άσκησης του εσωτερικού ελέγχου.

Ο εσωτερικός έλεγχος της διοίκησης ή διοικητικός αυτοέλεγχος είναι τριών ειδών. Οταν ασκείται στο πλαίσιο της ιεραρχικής σχέσεως εντός της κρατικής (κεντρικής ή περιφερειακής) διοικήσεως ή στο πλαίσιο ενός δημόσιου οργανισμού καλείται ιεραρχικός έλεγχος. Οταν ασκείται από ειδικά διοικητικά όργανα και υπάρχει δυνατότητα προσφυγής ονομάζεται ενδικοφανής έλεγχος.

Όταν τέλος ο έλεγχος ασκείται από την κρατική διοίκηση στους αυτοδιοικούμένους δημόσιους οργανισμούς ονομάζεται κρατική ή διοικητική εποπτεία.

1β1. Ιεραρχικος Έλεγχος

Από την ιεραρχική σχέση μεταξύ προϊσταμένου και υφισταμένου προκύπτει η αρμοδιότητα του προϊσταμένου οργάνου να ελέγχει το υφιστάμενο όργανο. Ο έλεγχος αυτός ονομάζεται ιεραρχικός. Στον έλεγχο αυτό υπάγονται όλα κατ’αρχήν τα δοικητικά όργανα με εξαίρεση τον Πρόεδρο της Δημοκρατίας, τον Πρωθυπουργό, τους υπουργούς και υφυπουργούς, καθώς και τα συλλογικά όργανα (που δεν είναι εντεταγμένα στην ιεραρχία των οργάνων) και τις περισσότερες οικονομικές αρχές.

Ο ιεραρχικός έλεγχος αφορά πάντοτε τουλάχιστον την νομιμότητα της συμπεριφοράς (των πράξεων και παραλείψεων) του υφισταμένου (έλεγχος νομιμότητας). Ο έλεγχος νομιμότητας αφορά την τήρηση των επιταγών του δικαίου σε οποιαδήποτε πηγή και αν περιλαμβάνεται από το σύνταγμα ως τις κανονιστικές πράξεις της διοικήσεως και τις γενικές αρχές του δικαίου.

Συνήθως, ο ιεραρχικός έλεγχος εκτείνεται και στην εξέταση της «σκοπιμότητας», της πράξεως (έλεγχος σκοπιμότητας) Τότε αφορά κυρίως τον τρόπο ασκήσεως της διακριτικής ευχέρειας.

Οχι μόνο στην πράξη, αλλά και στην θεωρία η διάκριση μεταξύ ελέγχου νομιμότητας και ελέγχου σκοπιμότητας δεν είναι πάντοτε απλή.

Όταν ο έλεγχος ασκείται προ της έκδοσης της πράξης λέγεται προληπτικός. Σ’αυτόν υπάγεται προπάντων η αρμοδιότητα του προϊσταμένου οργάνου να εγκρίνει πράξεις του υφισταμένου του.

Οταν ο έλεγχος ασκείται μετά την έκδοση της πράξης λέγεται κατασταλτικός. Κατασταλτικός έλεγχος ασκείται συνήθως όταν ο προληπτικός έλεγχος ή δεν έγινε ή ήταν ανεπαρκής.

Για την ένταξη του κατασταλτικού ελέγχου, ο νόμος προβλέπει τη δυνατότητα προσφυγής του ενδιαφερόμενου ιδιώτη. Ο κατασταλτικός έλεγχος ασκείται δηλαδή είτε αυτεπαγγέλτως είτε κατόπιν αίτησης του ιδιώτη.

Κατά το άρθρο 10 παρ. 1 του Συντάγματος «έκαστος ή πολλοί ομού έχουν το δικαίωμα, τηρούντες τους νόμους του κράτους, όπως αναφέρονται εγγράφως προς τας αρχάς, υποχρεουμένας εις ταχείαν ενέργειαν επί τη βάσει των κειμένων διατάξεων και εις έγγραφον ητιολογημένην απάντησιν προς τον αναφερόμενον, κατά τας διατάξεις του νόμου».

Η αναφορά προς τις διοικητικές αρχές μπορεί να έχει ως περιεχόμενο την διεξαγωγή μιας απλής «υλικής» πράξεως ή την έκδοση της διοικητικής πράξεως ή να ζητεί την ανάκληση, ακύρωση ή τροποποίηση ήδη εκδοθείσας πράξεως ή την

αποτροπή ή επανόρθωση ηθικής ή υλικής βλάβης. Η αναφορά που απευθύνεται στην αρχή που εξέδωσε την πράξη, ζητώντας ανάκληση, ακύρωση ή τροποποίηση ονομάζεται αίτηση θεραπείας ή χαριστική προσφυγή, εκείνη δε που απευθύνεται στην αρχή που προϊσταται της αρχής που εξέδωσε την πράξη ονομάζεται ιεραρχική προσφυγή.

Ο έλεγχος που προκαλεί η ιεραρχική προσφυγή ή που ασκείται αυτεπάγγελτα, μπορεί να καταλήξει στην ανάκληση, ακύρωση ή τροποποίηση της πράξεως. Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις εκδίδεται νέα διοικητική πράξη.

Εφ’όσον ο έλεγχος καταλήξει στην επιβεβαίωση της πράξης αν δηλαδή η αρχή εμμείνει στην αρχική της άποψη, χωρίς να προβεί σε νέα έρευνα, τότε η πράξη της έχει απλά βεβαιωτικό χαρακτήρα και δεν μπορεί να προσβληθεί παραδεκτά επί ακυρώσει.*

1β2 Ενδικοφανής Προσφυγή

Από τις απλές διοικητικές προσφυγές διαφέρει η ενδικοφανής προσφυγή. Οπως μαρτυρά και το όνομα, πρόκειται για μια προσφυγή που ο νόμος έχει διαμορφώσει με παρόμοιο τρόπο όπως ένα ένδικο βοήθημα, με τη διαφορά ότι εγείρεται ενώπιον διοικητικού οργάνου και όχι δικαστηρίου.

Μια προσφυγή θεωρείται ενδικοφανής μόνο αν προβλέπεται ρητά από ειδικό νόμο που καθορίζει προθεσμία ασκήσεως της

'ΒΛ. ΔΑΚΤΟΓΛΟΥ π. - ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ ΣΕΑ, 356 - 357 ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΣΑΚΚΟΥΑΑΣ

και προβλέπει την δυνατότητα της κατ’ ουσίαν επανεξετάσεως (όχι δηλαδή απλού ελέγχου νομιμότητας) της πράξης.

Η ενδικοφανής προσφυγή υποβάλλεται στο όργανο που ορίζει εκάστοτε ο νόμος; δηλαδή στο όργανο που εξέδωσε την προσβαλλόμενη πράξη, το ιεραρχικά προϊστάμενο όργανο ή το όργανο που ιδρύει ο νόμος ειδικά για την κρίση της προσφυγής αυτής. Η προσφυγή δεν επιτρέπεται να οδηγήσει στην χειροτέρευση της θέσης του προσφεύγοντος.

1β3. Διοικητική Εποπτεία

Διαφορετική είναι η κατάσταση στις σχέσεις ανάμεσα στην άμεση κρατική διοίκηση και τους αυτοδιοικούμενους δημόσιους οργανισμούς. Η απόσπαση των διοικητικών αυτών ενοτήτων από τον κορμό της κρατικής διοικήσεως θα ήταν άσκοπη, αν τα όργανα τους εξακολουθούσαν να τελούν σε ιεραρχική σχέση προς τα κρατικά όργανα. Από την άλλη πλευρά, η απόσπαση αυτή δεν πρέπει να οδηγήσει σε διάσπαση της διοικήσεως στο σύνολο της σε άσχετες μεταξύ τους μονάδες. Το κράτος που δημιουργεί τους οργανισμούς αυτούς δεν μπορεί να απαλλάξει εαυτό από κάθε ευθύνη για τον τρόπο λειτουργίας τους. Προς τον σκοπό αυτό έχει όμως ανάγκη μιας ελαττωμένης δυνατότητας ελέγχου, που στην περίπτωση αυτή καλείται διοικητική εποπτεία.

Η εποπτεία του κράτους επί των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων προβλέπεται απευθείας από το Σύνταγμα, (Αρθρο 16 παρ.5 εδ.

2 και άρθρο 102 παρ. 2 εδ. 1 Συντ.)

Η έννοια της διοικητικής εποπτείας περιοριζόταν παλαιότερα στα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου. Σήμερα, που τύποι και κανόνες λειτουργίας του δημοσίου και του ιδιωτικού δικαίου εναλλάσονται στην προτίμηση του νομοθέτη κατά την οργάνωση των δημοσίων οργανισμών, είναι ορθότερο να επεκτείνουμε την έννοια της διοικητικής εποπτείας, σε όλους τους δημόσιους οργανισμούς, συμπεριλαμβανομένων των δημοσίων επιχειρήσεων. Το περιεχόμενο όμως της εποπτείας διαφέρει κάθε φορά.

Η εποπτεία δεν έχει τα παρακλάδια του ιεραρχικού ελέγχου.

Αναφέρεται πάντοτε στην νομιμότητα των πράξεων του αυτοδιοικούμενου οργανισμού, αλλά μόνο σε περιορισμένο βαθμό στην σκοπιμότητα των πράξεών του.

Το περιεχόμενο της εποπτείας που ασκεί η άμεση κρατική διοίκηση, κεντρική (οι υπουργοί) και περιφερειακή, (οι νομάρχες) ποικίλλει σε σημαντικό βαθμό. Η εποπτεία επί των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης αφορά αφενός τις πράξεις τους και αφετέρου την άσκηση πειθαρχικής εξουσίας επί των αιρετών φορέων των οργάνων της τοπικής αυτοδιοίκησης.

Η εποπτεία επί των άλλων δημόσιων οργανισμών αφορά και αυτή είτε τις πράξεις είτε τους φορείς των οργάνων του, ποικίλλει όμως τόσο πολύ ώστε είναι δύσκολο να διαπιστωθούν κανόνες γενικής εφαρμογής.

Η εποπτεία ασκείται κατ’ αρχήν αυτεπάγγελτα, αλλά ο νόμος επιβάλλει συχνά στον εποπτευόμενο δημόσιο οργανισμό

υποχρεώσεις κοινοποίησης ή υποβολής προς έγκριση των πράξεών του.

1β4. Δημοσιονομικός Έλεγχος

Ιδιότυπη περίπτωση διοικητικού αυτοέλεγχου αποτελεί ο δημοσιονομικός έλεγχος. Η ιδιοτυπία του έγκειται στον άκρως τυπικό τρόπο άσκησής του και στο γεγονός ότι ασκείται κυρίως από το Ελεγκτικό Συνέδριο, που είναι κατά πρώτο λόγο δικαστήριο.

Ο δημοσιονομικός έλεγχος περιλαμβάνει τον έλεγχο της διοίκησης των δημόσιων εσόδων, εξόδων και κεφαλαίων, καθώς και του λογιστικού του δημοσίου και των νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου και ασκείται από τον εκάστοτε υπουργό ή νομάρχη, του Υπουργό των Οικονομικών (μέσω των αρμόδιων οργάνων, προπάντων του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους) και το Ελεγκτικό Συνέδριο.

Κάθε υπουργός είναι «κύριος διατάκτης» κάθε δαπάνης που αφορά το υπουργείο του (μπορεί δηλαδή να διαθέσει τις πιστώσεις που αναγράφει ο προϋπολογισμός για το υπουργείο του), εκτός αν ο νόμος ορίζει άλλο όργανο, δηλαδή

«επίτροπο» του Υπουργού («δευτερεύοντα διατάκτη») ή διοικητή μονάδας των ενόπλων δυνάμεων. Η αρμοδιότητα αυτή έκδοσης ενταλμάτων πληρωμής περιέχει και την αρμοδιότητα δημοσιονομικού ελέγχου των πράξεων και προτάσεων των υφισταμένων οργάνων του υπουργείου Δημοσιονομικό έλεγχο ασκεί επίσης και στα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου της αρμοδιότητάς του.

ο Υπουργός των Οικονομικών έχει ιδιαίτερες αρμοδιότητες, μεταξύ άλλων και σχετικά με τον δημοσιονομικό έλεγχο.

Κατά τον Κώδικα Δημοσίου Λογιστικού, ο Υπουργός των Οικονομικών «ασκεί εποπτεία επί της διαχείρησεως των δημοσίων χρημάτων και της δημόσιας περιουσίας εν γένει».

Τον έλεγχο αυτόν ασκεί μέσω του Γενικού Λογιστηρίου του Κράτους. Τα ειδικά λογιστήρια υποχρεώνονται, πριν αναλάβουν οποιαδήποτε υποχρέωση, να ζητούν την έγκριση του Υπουργού των Οικονομικών. Ο Υπουργός των Οικονομικών μπορεί, και όταν ακόμη δεν γεννάται καμμιά αμφιβολία για την νομιμότητα ή σκοπιμότητα τη δαπάνης, να προβαίνει μέσω των ειδικών λογιστηρίων στην αναβολή της ανάληψης της σχετικής υποχρέωσης, αν οι ταμειακές συνθήκες δεν επιτρέπουν την επιβάρυνση του δημόσιου λογιστού (και μόνο τότε).

Το Ελεγκτικό Συνέδριο, είναι αρμόδιο κατά το Σύνταγμα και το νόμο, πρώτον για τον (προληπτικό) έλεγχο των δαπανών του κράτους, καθώς και των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης ή άλλων νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου που υπάγονται με ειδικούς νόμους στον έλεγχο του, δεύτερον για τον (κατασταλτικό) έλεγχο των λογαριασμών των δημόσιων υπολόγων, των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και των άλλων νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου.

Δημόσιοι οργανισμοί που δεν είναι νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (π.χ. ΕΛΤΑ, ΟΤΕ, ΕΡΤ) δεν υπόκεινται επομένως στον δημοσιονομικό έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

I

To Ελεγκτικό Συνέδριο ελέγχει αν υπάρχει νομίμως χορηγημένη πίστωση για την εκάστοτε δαπάνη και αν τηρήθηκαν οι διατάξεις του Κώδικα περί Δημοσίου Λογιστικού και του νόμου περί λογιστικού των νομικών προσώπων δημόσιου δικαίου. Συγκεκριμένα, ο έλεγχος των δαπανών του κράτους διενεργείται από τους αρμόδιους για τα διάφορα υπουργεία παρέδρους ή επιτρόπους του Ελεγκτικού Συνεδρίου και περιλαμβάνει την έγκριση των ενταλμάτων πληρωμής, την εποπτεία των δημόσιων υπολόγων (έλεγχο εγγυήσεων, λογαριασμών, λογοδοσιών, διαχειρίσεως κατ’έτος και μετά την λήξη της διαχείρησεως) και τον καταλογισμό των τυχόν ελλειμάτων.

Τέλος, σε σύμβουλο ή πάρεδρο του Ελεγκτικού Συνεδρίου (ή διοικητικό δικαστή) μπορεί να αναθέσει ο Υπουργός Προεδρίας Κυβέρνησης ή ο οικείος υπουργός την διεξαγωγή διοικητικής εξέτασης για την διερεύνηση καταγγελίας για

«παράνομες ή αθέμιτες υπηρεσιακές ενέργειες ή παραλείψεις ανώτατων υπαλλήλων» της διοίκησης και γενικά του δημοσίου τομέα.^

^ ΒΛ. ΔΑΚΤΟΓΛΟΥ Π - ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ ΣΕΛ. 362 ΣΑΚΚΟΥΑΑΣ

365 ΕΚΔΟΣΕΙΣ

L ΕΞΩΤΕΡΙΚΟΣ ΕΛΕΓΧΟΣ 2β1.Κοινοβουλευτικός Έλεγχος

Συστατικό στοιχείο κάθε κοινοβουλευτικής δημοκρατίας, όπως η χώρα μας, είναι ο κοινοβουλευτικός έλεγχος της κυβέρνησης και μέσω αυτής, της διοίκησης.

Η ανάπτυξη των πολιτικών κομμάτων και η ανάδειξη υπό του πλειψηφούντος στη Βουλή κόμματος του Πρωθυπουργού, και μέσω αυτού των λοιπών μελών της Κυβέρνησης και των υφυπουργών εξασφαλίζει στενότατο σύνδεσμο μεταξύ της κοινοβουλευτικής πλειοψηφίας και της Κυβέρνησης.

Δεδομένου ότι τα μέλη της Κυβέρνησης αποτελούν συνήθως το επιτελείο του πλειοψηφούντος στην Βουλή κόμματος και οι σύγχρονες εκλογικές συνθήκες και η κομματική πειθαρχία υποτάσσουν τον κάθε βουλευτή σε σημαντικό βαθμό στην βούληση και πολιτική του κόμματός του, η πλειοψηφία της Βουλής υποστηρίζει συνήθως το νομοθετικό και διοικητικό έργο της Κυβέρνησης. Υπό τους όρους αυτούς ο κοινοβουλευτικός έλεγχος ασκείται κυρίως από την αντιπολίτευση και αποτελεί το κύριο κοινοβουλευτικό της έργο. Εν όψει μάλιστα του πλήρους σχεδόν κυβερνητικού ελέγχου της νομοθεσίας, ο κοινοβουλευτικός έλεγχος είναι συχνά η κυριότερη αποστολή της Βουλής στο σύνολό της.

Πρέπει να τονιστεί ότι η εμπιστοσύνη ή δυσπιστία καθώς και ο έλεγχος της Βουλής αφορούν αποκλειστικά την Κυβέρνηση ως σύνολο ή ατομικά τον Πρωθυπουργό, τους Υπουργούς ή Υφυπουργούς και μέσω αυτών την διοίκηση.

U

Μόνο η Κυβέρνηση και τα μέλη της εξαρτώνται από την εμπιστοσύνη της Βουλής και θεωρούνται πολιτικώς υπεύθυνα απέναντι της. Η Βουλή δεν έχει καμμία άμεση ελεγκτική εξουσία έναντι του προσωπικού της διοίκησης. Ενώ η Βουλή και οι κοινοβουλευτικές επιτροπές μπορούν να ζητήσουν την παρουσία του υπουργού ή υφυπουργού που είναι αρμόδιος για τα θέματα που συζητούν,μόνο οι κοινοβουλευτικές επιτροπές μπορούν να καλούν δημόσιους λειτουργούς που τους θεωρούν χρήσιμους για το έργο τους - αλλά και τότε όχι απευθείας αλλά μέσω του αρμόδιου υπουργού.

Από την άλλη πλευρά, η πολιτική ή κοινουβουλευτική ευθύνη του υπουργού περιλαμβάνει, κατά την αρχή της υπουργικής ευθύνης (στην οποία στηρίζεται ο κοινοβουλευτικός έλεγχος), και την πολιτική ευθύνη για όλες τις πράξεις και παραλείψεις του υπουργείου του ή των περιφερειακών υπηρεσιών, εφόσον υπάγονται στον ιεραρχικό του έλεγχο. Στο μέτρο της διοικητικής εποπτείας η πολιτική ευθύνη του υπουργού περιλαμβάνει και την συμπεριφορά των εποπτευόμενων δημόσιων οργανισμών. Κάθε διοικητική μονάδα πρέπει πάντως να τελεί υπό τον έλεγχο ή την εποπτεία ενός υπουργού.

Η πλήρης απαλλαγή δημόσιων οργανισμών από οποιαδήποτε διοικητική εποπτεία θα απέκλειε σε τελευταία ανάλυση τον κοινβουλευτικό έλεγχο σχετικά με την δραστηριότητα του οργανισμού αυτού, και θα αντέκειτο επομένως στο Σύνταγμα που προβλέπει τον Κοινοβουλευτικό έλεγχο ως καθολικό (αν και όχι πάντοτε εξ ίσου έντονο) έλεγχο.

Μόνο η Κυβέρνηση και τα μέλη της εξαρτώνται από την εμπιστοσύνη της Βουλής και θεωρούνται πολιτικώς υπεύθυνα απέναντι της. Η Βουλή δεν έχει καμμία άμεση ελεγκτική εξουσία έναντι του προσωπικού της διοίκησης. Ενώ η Βουλή και οι κοινοβουλευτικές επιτροπές μπορούν να ζητήσουν την παρουσία του υπουργού ή υφυπουργού που είναι αρμόδιος για τα θέματα που συζητούν,μόνο οι κοινοβουλευτικές επιτροπές μπορούν να καλούν δημόσιους λειτουργούς που τους θεωρούν χρήσιμους για το έργο τους - αλλά και τότε όχι απευθείας αλλά μέσω του αρμόδιου υπουργού.

Από την άλλη πλευρά, η πολιτική ή κοινού βουλευτική ευθύνη του υπουργού περιλαμβάνει, κατά την αρχή της υπουργικής ευθύνης (στην οποία στηρίζεται ο κοινοβουλευτικός έλεγχος), και την πολιτική ευθύνη για όλες τις πράξεις και παραλείψεις του υπουργείου του ή των περιφερειακών υπηρεσιών, εφόσον υπάγονται στον ιεραρχικό του έλεγχο. Στο μέτρο της διοικητικής εποπτείας η πολιτική ευθύνη του υπουργού περιλαμβάνει και την συμπεριφορά των εποπτευόμενων δημόσιων οργανισμών. Κάθε διοικητική μονάδα πρέπει πάντως να τελεί υπό τον έλεγχο ή την εποπτεία ενός υπουργού.

Η πλήρης απαλλαγή δημόσιων οργανισμών από οποιαδήποτε διοικητική εποπτεία θα απέκλειε σε τελευταία ανάλυση τον κοινβουλευτικό έλεγχο σχετικά με την δραστηριότητα του οργανισμού αυτού, και θα αντέκειτο επομένως στο Σύνταγμα που προβλέπει τον Κοινοβουλευτικό έλεγχο ως καθολικό (αν και όχι πάντοτε εξ ίσου έντονο) έλεγχο.

ο κοινοβουλευτικός έλεγχος ασκείται κατά το Σύνταγμα «υπό της Βουλής εν Ολομέλεια, δις τουλάχιστον της εβδομάδος, ως ο κανονισμός της Βουλής ορίζει»^, και αφορά την Κυβέρνηση στο σύνολό της ή, ατομικώς, τον πρωθυπουργό, τους υπουργούς ή τους υφυπουργούς και, μέσω αυτών, τα υπουργεία των οποίων προϊστανται και τους δημόσιους οργανισμούς επί των οποίων οι υπουργοί ασκούν εποπτεία.

Ο κοινοβουλευτικός αυτός έλεγχος ασκείται με διάφορα μέσα και στο πλαίσιο διάφορων διαδικασιών που προβλέπει ο κανονισμός της Βουλής; Οι αιτήσεις κατάθεσης εγγράφων, οι ερωτήσεις, και οι αναφορές, αποτελούν τα ηπιότερα, μέσα ελέγχου.

Το κυριότερο μέσο είναι οι επερωτήσεις, που μπορούν να οδηγήσουν σε πρόταση έκφρασης εμπιστοσύνης ή δυσπιστίας προς την Κυβέρνηση.

Δραστικότερο μέσο κοινοβουλευτικού ελέγχου αποτελούν οι εξεταστικές επιτροπές που συγκροτούνται κατ’ αναλογία της δυνάμης των κομμάτων, ομάδων και ανεξαρτήτων (με αποφάσεις που λαμβάνονται με ειδικά αυξημένες πλειοψηφίες της Βουλής) και έχουν ευρείες ερευνητικές εξουσίες.

Κοινοβουλευτικός έλεγχος όμως δεν ασκείται μόνο στα πλαίσια των διαδικασιών αυτών. Με την ευκαιρία της νομοθετικής εργασίας, της ψήφισης του προϋπολογισμού, απολογισμού και ισολογισμού του κράτους, της έγκρισης των

^ Βλ. Αρθρο 70 7cop. 6 Συντ. Αρθρο 72 (Κώδικας Κανονισμού Εργασιών της Βουλής(Κανονισμού της Βουλής) της 14.10.1975

προγραμμάτων οικονομικής και κοινωνικής ανάπτυξης, καθώς και της συζήτησης που ακολουθεί την πρόταση έκφρασης εμπιστοσύνης ή δυσπιστίας της Βουλής έναντι της κυβέρνησης ή μέλους της η Βουλή (δηλαδή, στην πράξη, κυρίως η αντιπολίτευση) ελέγχει την πολιτική της Κυβέρνησης και μέσω αυτής τις πράξεις και παραλείψεις των ελεγχόμενων ή εποπτευόμενων από τους υπουργούς διοικητικών μονάδων/

2α Δικαστικός Έλεγχος

Ο διοικητικός αυτοέλεγχος και ο κοινοβουλευτικός έλεγχος, μολονότι αναγκαίοι, δεν είναι επαρκείς. Ο πρώτος δεν διενεργείται πάντοτε με την ανεξαρτησία και ουδετερότητα που εξασφαλίζει όχι μόνο την αντικειμενική εφαρμογή του νόμου, αλλά και την προστασία του ιδιώτη, στον οποίο επομένως δεν εμπνέει την απαραίτητη εμπιστοσύνη. Ο κοινοβουλευτικός έλεγχος, εξάλλου, περιορίζεται κατά κανόνα και φυσικό λόγο σε θέματα γενικής πολιτικής ή κομματικής σημασίας. Πάλι, παραμένει ανεπαρκώς προστατευόμενος ο ιδιώτης.

Για τους λόγους αυτούς, ήδη κατά τον 19ο αιώνα υποστηρίχθηκε η ανάγκη της δικαστικής προστασίας του ιδιώτη και του δικαστικού ελέγχου της διοίκησης.

Στην χώρα μας, ο δικαστικός έλεγχος της διοίκησης ανατέθηκε σε διοικητικά δικαστήρια : στο Ελεγκτικό Συνέδριο (1833), το

" Βλ. ΔΑΚΤΟΓΛΟΥ Π. - ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ ΣΕΛ. 366-367 ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΣΑΚΚΟΥΑΑΣ

Συμβούλιο της Επικράτειας (1835) και «πρωτόκλητα» και

«δευτερόκλητα» δικαστήρια (1838).

Το Σύνταγμα του 1952 πρόβλεψε την ίδρυση τακτικών (γενικών) διοικητικών δικαστηρίων (άρθρο 82). Με το ν.δ.

3845/1952 ιδρύθηκαν όμως απλώς (ειδικά) φορολογικά δικαστήρια. Το νέο σύνταγμα του 1975, ανακηρύσσει τα δικαστήρια αυτά ως τακτικά διοικητικά δικαστήρια και επιτάσσει την υπαγωγή στην δικαιοδοσία τους όλων των

«διοικητικών διαφορών ουσίας».

Εξ’άλλου, το Συμβούλιο της Επικράτειας δεν είναι πια το μόνο ανώτατο διοικητικό δικαστήριο. Επί διαφορών εξ απονομής συντάξεων, ευθύνης υπαλλήλων και ελέγχου των λογαριασμών εν γένει αποφασίζει αμετακλήτως το Ελεγκτικό Συνέδριο.

Επίσης, εισάγει το νέο σύνταγμα τον θεσμό του Ανώτατου Ειδικού Δικαστηρίου (άρθρο 100), στο οποίο αναθέτει μεταξύ άλλων ορισμένες αρμοδιότητες συνταγματικού δικαστηρίου, εκλογικού δικαστηρίου, δικαστηρίου σύγκρουσης καθηκόντων και διαφωνίας στην νομολογία των τριών ανώτατων δικαστηρίων.

Σπουδαία καινοτομία αποτελεί το άρθρο 20 παρ. 1 του νέου συντάγματος. Η διάταξη αυτή εισάγει την γενική δικαστική προστασία του ιδιώτη.^

' Βλ. ΔΑΚΤΟΓΛΟΥ Π. -ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ, Σελ, 370 ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΣΑΚΚΟΥΛΑΣ

ο θεσμός του «Συνήγορου Του Πολίτη»

Θα ήταν παράλειψη εάν μεταξύ των κοινοβουλευτικών θεσμών με τους οποίους ασκείται ο έλεγχος στη Δημόσια Διοίκηση, δεν αναφερόταν και ο Συνήγορος του Πολίτη.

Η Ανεξάρτητη Διοικητική Αρχή του «Συνήγορου του Πολίτη» που ιδρύθηκε με τις διατάξεις του Ν. 2477/97 αποτελεί ένα ουσιαστικό βήμα στην πορεία εκδημοκρατισμού της χώρας και βελτίωσης της ποιότητας της δημοκρατίας.

Ο Συνήγορος του Πολίτη αποτελεί μηχανισμό αυτοέλεγχου της Διοίκησης που καλείται να επιτελέσει ένα ιδιαίτερα σημαντικό ρόλο στα πλαίσια των γενικότερων προσπαθειών που καταβάλλονται για την καταστολή των φαινομένων κακοδιοίκησης και την εξασφάλιση όσον το δυνατόν μεγαλύτερης διαφάνειας στη λειτουργία του κρατικού μηχανισμού με τελικό στόχο τη βελτίωση της ποιότητας των υπηρεσιών που παρέχονται στον πολίτη.

Οι διαμεσολαβητικές προσπάθειες του Συνήγορου του Πολίτη, πέρα από την ικανοποίηση των μεμονομένων αιτημάτων του πολίτη, στοχεύουν στην διατύπωση προτάσεων που μπορούν να δώσουν εφικτή λύση στο πρόβλημα των δυσλειτουργιών που οδηγούν στην παραβίαση των δικαιωμάτων του πολίτη. Βασικός

γνώμονας της δράσης της Ανεξάρτητης Διοικητικής Αρχής είναι η αρχή της equite η οποία συμβατικά αποδίδεται στην ελληνική γλώσσα ως επιείκεια και επικεντρώνεται στις ηθικές κυρίως και όχι στις νομικές πτυχές της αιτιολογίας μιας διοικητικής πράξης.

Τα πρώτα ελπιδοφόρα βήματα της πορείας του Συνήγορου του Πολίτη αποτυπώνονται στην ετήσια έκθεση για το έτος 1998, η οποία εκδόθηκε πρόσφατα και αφορά το χρονικό διάστημα από 1-10-98, ημερομηνία έναρξης λειτουργίας της Ανεξάρτητης Διοικητικής Αρχής, μέχρι 31-12-98.

Η έκθεση υποδιαιρείται σε οκτώ ενότητες μέσα στις οποίες καταγράφονται οι ευρύτεροι στόχοι της Αρχής, η αναλυτική παρουσίαση των αποτελεσμάτων των εργασιών του θεσμού, η στάση των πολιτών και της Διοίκησης απέναντι στο θεσμό, καθώς επίσης και οι προοπτικές για αποκέντρωση της λειτουργίας του και δραστηριοποίηση του σε διεθνές επίπεδο μέσω της συνεργασίας του με ομόλογους θεσμούς του εξωτερικού.

Η δραστηριότητα της Αρχής εκτείνεται σε τέσσερις κύκλους δράσης:

Κύκλος Δικαιωμάτων του Ανθρώπου

'λ Κύκλος Κοινωνικής Προστασίας (θέματα σχετικά με την κοινωνική ασφάλιση, υγεία, πρόνοια, προστασία ηλικιωμένων, ανέργων, ατόμων με ειδικές ανάγκες, παιδιών)

Κύκλος Ποιότητας Ζωής (θέματα που αφορούν το περιβάλλον, την πολεοδομία, τη χωροταξία, τα δημόσια έργα κα)

^ Κύκλος σχέσεων Κράτους-Πολίτη (θέματα που αφορούν μεταφορές, επικοινωνία, ενέργεια, φορολογία, τελωνεία, ποιότητα παρεχόμενων υπηρεσιών κ.λ.π.)

Κατά το πρώτο τρίμηνο λειτουργίας του θεσμού ελήφθησαν 1430 έγγραφες αναφορές πολιτών, οι οποίες κατανεμήθηκαν ως εξής:

Κύκλος Δικαιωμάτων του Ανθρώπου Κύκλος Κοινωνικής Προστασίας Κύκλος Ποιότητας Ζωής

Κύκλος Σχέσεων Κράτους-Πολίτη

172 12%

383 27%

417 29%

458 32%

Από το σύνολο των αναφορών αυτών εξετάστηκαν κατά το διάστημα που καλύπτει η έκθεση αυτή 542 αναφορές, δηλαδή ποσοστό 38%.

Επίσης, ο Συνήγορος του Πολίτη δέχεται καθημερινά μεγάλο αριθμό προφορικών ερωτημάτων μέσω του γραφείου

εξυπηρέτησης πολιτών, είτε τηλεφωνικώς είτε αυτοπροσώπως. Υποβλήθηκαν στο διάστημα αυτό 4986 ερωτήματα, στα οποία είτε δόθηκε άμεση λύση με την παροχή των αναγκαίων πληροφοριών, είτε παραπέμφθηκαν στην αρμόδια υπηρεσία.

Επειδή όπως ήδη αναφέρθηκε κριτήριο της επιτυχούς λειτουργίας του θεσμού είναι η υιοθέτηση λύσεων με γενικότερο χαρακτήρα που θα θεραπεύσουν τις χρόνιες παθογένειες του διοικητικού μας συστήματος, ιδιαίτερα βαρύτητα δίνεται στις προτάσεις του Συνήγορου του Πολίτη προς τη Διοίκηση, έτσι ώστε να προωθηθεί άμεσα η υλοποίηση των λύσεων αυτών.^

^ Βλ. ΣΠΗΛΙΩΤΟΠΟΥΛΟΣ ΓΙΑΝΝΗΣ «Η ετήσια έκθεση του Συνήγορου του Πολίτη» στην εφημ,

«Δημοσιογραφικά» αρ. Φύλου 81, 28/9/99 σελ. 1

ΚΕΦΑΛΑΙΟ Β

Η ΑΠΟΤΕΑΕΣΜΑΤΙΚΟΤΗΤΑ ΤΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ

1. Σημασία της επιβολής κυρώσεων - Διακρίσεις

Η υπαγωγή της δράσης της Διοικητικής Λειτουργίας στο νόμο θα ήταν χωρίς αξία, αν δεν την ακολουθούσαν και τα μέσα εκείνα τα οποία καθιστούν δυνατή την πραγμάτωση της υπεροχής του νόμου.

Οι κυρώσεις αποτελούν μέσο εξαναγκασμού για την συμμόρφωση της διοικητικής δράσης προς το νόμο.

Τα είδη των κυρώσεων αντιστοιχούν προς τους τρόπους ελέγχου της δημόσιας διοίκησης. Μπορούμε, λοιπόν, να διακρίνουμε τις εξωτερικές, δηλαδή τις επιβαλλόμενες από τα όργανα των άλλων δύο Λειτουργιών, Νομοθετικής και Δικαστικής, και τις εσωτερικές, δηλαδή τις επιβαλλόμενες από όργανα της ίδιας της Διοικητικής Λειτουργίας.

Εξάλλου, οι κυρώσεις μπορούν να διακριθούν σε προληπτικές, όταν αποβλέπουν στην πρόληψη της παράνομης διοικητικής ενέργειας και σε κατασταλτικές, όταν αποβλέπουν στην άρση της παρανομίας και στην επαναφορά της νομιμότητας για δεδομένη έννομη σχέση μεταξύ διοίκησης και διοικούμενου.

To περιεχόμενο της κύρωσης το οποίο προσδιορίζεται από την αντίθεση της πράξης της δημόσιας διοίκησης προς τον κανόνα δικαίου έγκειται σε τρεις λειτουργίες;

Α)Εκείνη με την οποία αποσκοπείται, να στερηθεί ισχύος η παράνομη διοικητική πράξη και να παύσει έτσι να προσβάλει την ελευθερία του διοικούμενου. Το ανίσχυρο της παράνομης πράξης είναι δυνατό να επικαλεσθεί απ’ευθείας και ο διοικούμενος, με δική του ευθύνη. Η περίπτωση αυτή θα ήταν ιδιαιτέρως εφαρμόσιμη, σε περίπτωση αντίθεσης διοικητικής πράξης προς το Σύνταγμα.

Β) Εκείνη με την οποία αποσκοπείται η επαναφορά της διαταρχθείσας νομιμότητας της έννομης σχέσης στην αρχική κατάσταση. Έτσι, π.χ. η υποχρέωση της διοίκησης προς συμμόρφωση σε ακυρωτική απόφαση δικαστηρίου λόγω (ακύρωσης) παράλειψης της, συνίσταται στην αποκατάσταση των πραγμάτων στη θέση που θα ήταν, αν αρχικώς είχε λάβει χώρα η ενέργεια, της οποίας η παράλειψη ακυρώθηκε.

Γ) Εκείνη με την οποία αποσκοπείται η τιμωρία του προσωπικού φορέα του διοικητικού οργάνου που είναι υπεύθυνος για την παρανομία.^

’ Βλ. Α. ΤΑΧΟΥ - ΣΥΓΧΡΟΝΟΙ ΤΑΣΕΙΣ ΤΗΣ ΑΡΧΗΣ ΤΗΣ ΝΟΜΙΜΟΤΗΤΑΣ ΕΙΣ ΤΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟΝ ΣΕΑ. 215, ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΣΑΚΚΟΥΑΑ

2. Εξωτερικές Κυρώσεις

Οι εξωτερικές κυρώσεις διακρίνονται αναλόγως αν επιβάλλονται από τη Βουλή ή από τη Δικαιοσύνη, σε κοινοβουλευτικές και σε δικαστικές.

(I) Οι κοινοβουλευτικές κυρώσεις επιβάλλονται, κατά τη διαδικασία που προβλέπει το Σύνταγμα.

Είναι μερικές, διότι αναφέρονται μόνο στον οικείο υπουργό - ως ανώτατο προϊστάμενο δεδομένου κλάδου της δημόσιας διοίκησης-και τις πράξεις του. Απολήγουν δε - με την άσκηση κοινοβουλευτικού ελέγχου - ιδίως στον καταλογισμό πολιτικής ευθύνης στον παρανομήσαντα υπουργό. Η ευθύνη αυτή συνεπάγεται την άρση της εμπιστοσύνης της Βουλής ή και του Πρωθυπουργού, έναντι του ελεγχόμενου υπουργού. Σε τούτο έγκειται η κύρωση. Με άλλες λέξεις, οι κουνοβουλευτικές κυρώσεις αφορούν κυρίως το πρόσωπο του παρανομήσαντος και την ακολουθηθείσα απ’αυτό πολιτική και δευτερευόντως τις παράνομες πράξεις του. Διότι η Βουλή δεν έχει αρμοδιότητα ακύρωσης ή ανάκλησης των διοικητικών πράξεων που αντίκειται στο νόμο.

Η προστασία των διοικουμένων έναντι των παράνομων υπουργικών πράξεων μετατίθεται προς τα όργανα των δύο άλλων Λειτουργιών, της Δικαστικής και της Διοικητικής.

Άλλωστε και η ενδεχόμενη διαπίστωση νομικής (ποινικής ή αστικής) ευθύνης των υπουργών ελέγχεται, επίσης, από την Δικαιοσύνη.

(II) Οι δικαστικές κυρώσεις συνιστούν το τελειότερο σύστημα προστασίας των διοικούμενων για δύο λόγους: Πρώτον, λόγω των αυξημένων εγγυήσεων υπέρ της δικαστικής ανεξαρτησίας και δεύτερο, λόγω της αρμοδιότητας της Δικαιοσύνης να επιβάλλει κυρώσεις αφορώσες τόσο στις παράνομες διοικητικές πράξεις, όσο και στα παρανομήσαντα διοικητικά όργανα (στο πλαίσιο της ιεραρχικής πυραμίδας της διοίκησης), από το ανώτατο, τον υπουργό, μέχρι το κατώτατο.

(α) Ο έλεγχος της παράνομης διοικητικής πράξης: (αα) από τα διοικητικά δικαστήρια (τακτικά και το Συμβούλιο της Επικρατείας - άρθρα 94,95 Σύνταγμα) έχει ως συνέπεια είτε την ακύρωση ή τη μεταρρύθμιση της προσβληθείσας πράξης έναντι των διαδίκων είτε την ακύρωση της έναντι όλων (ββ) από τα τακτικά δικαστήρια (πολιτικά και ποινικά), έχει ως αποτέλεσμα, αναλόγως, την επιδίκαση αποζημίωσης υπέρ του διοικουμένου ή την επιβολή ποινής στο παρανομήσαν διοικητικό όργανο δυνάμει του παρεμπιπτόντως κριθέντος κύρους της παράνομης διοικητικής πράξης, η οποία δεν ακυρώνεται, αλλ’απλώς δεν εφαρμόζεται στην επίδικη υπόθεση.

(β) Ο έλεγχος επί του προσωπικού φορέα του παρανομήσαντος διοικητικού οργάνου: (αα) από τα διοικητικά δικαστήρια, καταλήγει, όπου τούτο προβλέπει ο νόμος, στην επιβολή πειθαρχικής ποινής ή σε υποχρέωση αποζημίωσης (ββ) από τα τακτικά δε δικαστήρια (πολιτικά και ποινικά) καταλήγει

αναλόγως, σε υποχρέωση αποζημίωσης σε ορισμένες

&

περιπτώσεις ή σε επιβολή ποινής.

3. Εσωτερικές Κυρώσεις

Οι εσωτερικές κυρώσεις ή διοικητικές κυρώσεις αυτοεπιβάλλονται από τη Διοικητική Λειτουργία, σε περίπτωση παρανομίας των οργάνων της. Η αυτοεπιβολή των κυρώσεων είναι συνέπεια της άσκησης εσωτερικού ελέγχου επί της δημόσιας διοίκησης.

Παρατηρούμε τα ακόλουθα :

Α)Το επαβαλαμβανόμενο της αναφοράς του διοικουμένου αρμόδιο διοικητικό όργανο ασκεί έλεγχο νομιμότητας, ή έλεγχο σκοπιμότητας δηλαδή, διερευνά, αναλόγως, τη συμφωνία της ελεγχόμενης πράξης, προς τις διατάξεις του νόμου ή τη συμφωνία της δοθείσας λύσης προς τη συγκεκριμένη αποστολή της διοίκησης.

Αποτέλεσμα του ελέγχου είναι η επιβολή κυρώσεων αναφορικά με τις παράνομες ή μη σκόπιμες πράξεις της διοίκησης. Οι διοικητικές κυρώσεις συνίστανται ; (1) Σε αναστολή εκτέλεσης της ελεγχθείσας πράξης. Παράδειγμα : όταν ασκηθεί προσφυγή κατ’ απόφασης του νομάρχη ενώπιον του αρμόδιου υπουργού, είναι δυνατό να διαταχθεί από το νομάρχη ή τον υπουργό ή επί τριάντα το πολύ ημέρες αναστολή εκτέλεσης της πράξης κατά της οποίας προσφυγή.

(2) Σε μεταρρύθμιση αυτής. Παράδειγμα : Ο υπουργός Εσωτερικών δικαιούται να «μειώνει» ή και να «μεταβάλλει

' Βλ. ΤΑΧΟΣ Α. - ΕΑΑΗΝΙΚΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΔΙΚΑΙΟ ΣΕΛ. 341 - 342 ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΣΑΚΚΟΥΑΑΣ

επιεικέστερα» την ποινή που επιβλήθηκε σε αιρετό όργανο της ΤΑ.

Σε μερική ή ολική ακύρωση (ανάκληση) αυτής ή σε εξαφάνιση αυτής όταν ασκείται και έλεγχος ουσίας.

(Β) Εξάλλου, επί των προσωπικών φορέων των διοικητικών οργάνων που έχουν παρανομήσει μπορούν να επιβληθούν πειθαρχικές κυρώσεις.

Η αυτοεπιβολή των εσωτερικών κυρώσεων παρίσταται, όσον αφορά τη συναφή αρμοδιότητα των διοικητικών οργάνων, κατά το ακόλουθο σχήμα:

1) Η ανάκληση (ακύρωση) ή ουσιαστική μεταρρύθμιση ή εξαφάνιση της προσβληθείσας παράνομης ή μη σκόπιμης πράξης ενεργείται από το διοικητικό όργανο που την έχει εκδόσει.

2) Η κατά τα ανωτέρω ανάκληση ή μεταρρύθμιση ή εξαφάνιση ενεργείται από το όργανο που έχει εκδόσει την πράξη, αλλά με εντολή του προϊσταμένου διοικητικού οργάνου, κατ’

εκπλήρωση του καθήκοντος υπακοής των δημόσιων υπαλλήλων.

3) Η ίδια αρμοδιότητα ασκείται από το προϊστάμενο διοικητικό όργανο ή το ειδικώς κατεστημένο, μετά από προσφυγή του διοικούμενου ή και αυτεπαγγέλτως.