Τμήμα Πολιτικής Επιστήμης και Διεθνών Σχέσεων - Πανεπιστήμιο Πελοποννήσου Τμήμα Οικονομικών Επιστημών - Δημοκρίτειο Πανεπιστήμιο Θράκης Τμήμα Οικονομικών Επιστημών - Αριστοτέλειο Πανεπιστήμιο Θεσσαλονίκης
Τμήμα Οργάνωσης και Διοίκησης Επιχειρήσεων - Πανεπιστήμιο Πειραιά
Διαπανεπιστημιακό Διατμηματικό Πρόγραμμα Μεταπτυχιακών Σπουδών
«Τοπική και Περιφερειακή Ανάπτυξη και Αυτοδιοίκηση»
Ο ρόλος της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στην Τοπική Ανάπτυξη. Πρόκληση για την ορθή και αποτελεσματική χρήση του χωρικού εργαλείου της Βιώσιμης Αστικής Ανάπτυξης της προγραμματικής περιόδου 2014-2020
ΓΙΑΝΝΟΥΣΗ ΘΕΟΔΩΡΑ
Κόρινθος, Σεπτέμβριος 2016
Department of Political Studies and International Relations - University of Peloponnese Department of Economics - Democritus University of Thrace
Department of Economics - Aristotle University of Thessaloniki Department of Business Administration - University of Piraeus
Interuniversity Interdepartmental Master Program in
«Local and Regional Government and Development»
The Role of Local Self Government in Local Development. Challenge for the Proper and Effective Implementation of the Spatial Instrument of Sustainable Urban Development of the Programming Period 2014-2020
GIANNOUSI THEODORA
Corinth, September 2016
[3]
Ευχαριστίες
Η εργασία αυτή είναι αποτέλεσμα της εξαιρετικής συνεργασίας που είχαμε με τον επιβλέποντα καθηγητή μου κο Άγγελο Κότιο. Στον δάσκαλο μου εκφράζω ένα ολόψυχο ευχαριστώ τόσο για την καθοριστική του συνεισφορά στην εκπόνηση της εργασίας, κυρίως όμως για τη διδαχή ήθους και δοτικότητας.
Ευχαριστίες οφείλω στην κα Θεοδώρα (Λόλα) Μπάμπα και στην Ελευθερία (Ελίνα) Λιονουδάκη, στελέχη του Δήμου Θήρας, με τις οποίες μοιραζόμαστε γνώσεις, εμπειρίες, αγωνίες και οράματα.
Αφιέρωση
Η διπλωματική μου εργασία αφιερώνεται στον καθηγητή μου Άγγελο Κότιο και στο σύντροφό μου, Βασίλειο Νταϊφώτη, αρωγό και στυλοβάτη, σε κάθε μου προσπάθεια, στην πραγματοποίηση κάθε μου ονείρου.
«….Πρόκειται για τη βαθύτερη εκείνη δύναμη των αναλογιών που συνέχει τα παραμικρά με τα σπουδαία ή τα καίρια με τα ασήμαντα και διαμορφώνει κάτω από την κατατεμαχισμένη των φαινομένων επιφάνεια, ένα πιο στερεό έδαφος, για να πατήσει το πόδι μου - παραλίγο να πω η ψυχή μου.
Μέσα σ' ένα τέτοιο πνεύμα είχα κινηθεί άλλοτε, όταν έλεγα ότι ένα τοπίο δεν είναι όπως το αντιλαμβάνονται μερικοί κάποιο, απλώς, σύνολο γης, φυτών και υδάτων. Είναι η προβολή της ψυχής ενός λαού επάνω στην ύλη….»
«Οδυσσέας Ελύτης – Τα δημόσια και τα ιδιωτικά»
[4]
Περίληψη
Τα αστικά κέντρα διαδραματίζουν καίριο ρόλο στη νέα οικονομική και κοινωνική πραγματικότητα.
Είναι σημαντικό, οι πόλεις να βασιστούν και να αξιοποιήσουν το μοναδικό σύνολο των τοπικών χαρακτηριστικών τους, προκειμένου να καταστούν σε σημαντικό βαθμό ανταγωνιστικές και ελκυστικές, σε σχέση με άλλες ομοειδής πόλεις, και να επιτύχουν οικονομική και κοινωνική ευημερία.
Οι οικονομικές, οι κοινωνικές και οι φυσικές ιδιότητες μίας πόλης είναι αυτές που καθοδηγούν το σχεδιασμό και την προσέγγιση για την υλοποίηση μιας στρατηγικής τοπικής οικονομικής ανάπτυξης.
Η αστική διάσταση της πολιτικής συνοχής έχει ενισχυθεί σημαντικά για την περίοδο 2014-2020. Η ικανότητα και η συμμετοχή των περιφερειακών και τοπικών φορέων είναι καίριας σημασίας για την επιτυχία των νέων χωρικών εργαλείων. Οι τοπικές αρχές βρίσκονται μπροστά στην πρόκληση να αναλάβουν υπεύθυνα τον πραγματικό τους ρόλο, να υπηρετούν τους πολίτες αλλά και να συμβάλουν καίρια στην τοπική ανάπτυξη, να μπορούν να εξασφαλίσουν την αποτελεσματική διοίκηση και διαχείριση των , καθώς και τη σταθερότητα των δεσμεύσεων που αναλαμβάνονται. Οι εξελίξεις επιτάσσουν τη δημιουργία ομάδων τοπικής δράσης αλλά και την προώθηση συνεργειών μεταξύ του δημόσιου και του ιδιωτικού τομέα.
Προκειμένου οι τοπικές αρχές να ασκούν πολιτική και να υλοποιούν δράσεις για την βελτίωση της ποιότητας ζωής των πολιτών, αλλά και την τοπική ανάπτυξη, οφείλουν να αποφασίζουν έχοντας προσδιορίσει επακριβώς τα εργαλεία και τα στρατηγικά πλεονεκτήματά τους, να έχουν αποσαφηνίσει τα ζητήματα που ταλανίζουν την περιοχή τους και που αναζητούν λύσεις. Είναι εξαιρετικά κρίσιμο σε αυτήν την διαδικασία οι αποφάσεις των Τοπικών Αρχών να βρίσκονται σε ευθυγράμμιση με την άποψη του τοπικού πληθυσμού, οι δράσεις να έχουν καθοριστεί κατόπιν ιεράρχησης και να αποτελούν βιώσιμες λύσεις που θα έχουν αποφασιστεί από κοινού με τους πολίτες.
[5]
Abstract
Urban centers conduct a crucial role in the new economic and social reality. It is important that they may count on and utilize the unique total of their local characteristic traits, in order to make themselves competitive in a vital degree and attractive in relation to other congeneric cities and accomplish economic and social prosperity. The economic, social and natural properties of a city are those that drove the design and the approach of the realization of a local economic growth strategy.
The urban dimension of political coherence has been strengthened significantly for the time period 2014 – 2020. The capability and participation of the regional and local bodies is of vital importance for the success of new regional tools. The local authorities are before a challenge to take up their real role responsibly, to serve the citizens but also consequentially contribute to local development, to be able to assure the efficient governance and management of their project as well as the stability of the commitments they assume. The developments ordain the creation of local action groups but also the promotion of synergies between the public and the private sector.
In order for the local authorities to exercise their policy and materialize actions for the improvement of the citizens’ quality of life but also for local development, they have to decide only after they have defined precisely their tools and strategic advantages, they have clarified the matters that torment their region and are problems that look for solutions. It is crucial, in this process, that the decisions of the local authorities are aligned to the opinion of the local populace, the actions are defined according to hierarchical order and are viable solutions that have been co-determined along with the citizens.
[6]
Περιεχόμενα
Ευχαριστίες ... 3
Αφιέρωση ... 3
Περίληψη ... 4
Abstract ... 5
Κατάλογος Πινάκων ... 8
Εισαγωγή ... 8
1. Γενικά ... 8
2. Μεθοδολογική Προσέγγιση ... 9
3. Διάρθρωση Εργασίας ... 9
Κεφάλαιο 1 : Η συμβολή της τοπικής αυτοδιοίκησης στην ενδογενή ανάπτυξη και τον περιφερειακό προγραμματισμό ... 10
1.1 Ο αναπτυξιακός ρόλος των Δήμων στα χρόνια της κρίσης ... 10
1.2 Η θέση των Δήμων στο εθνικό και ευρωπαϊκό σύστημα αναπτυξιακού προγραμματισμού 12 1.3 Ο ρόλος των ΟΤΑ στην νέα πολιτική συνοχής της ΕΕ (2014-2020) ... 15
Κεφάλαιο 3 : Ολοκληρωμένη Βιώσιμη Αστική Ανάπτυξη ... 22
3.1 Έννοια ... 22
3.2 Προκλήσεις ... 22
3.3 Περιεχόμενο Στρατηγικής για την Βιώσιμη Αστική Ανάπτυξη ... 23
3.4 Αναλυτική περιγραφή στρατηγικής για την Βιώσιμη Αστική Ανάπτυξη ... 24
3.5 Τεκμηρίωση της επάρκειας της Αστικής Αρχής ... 26
Κεφάλαιο 4 : Στρατηγική για την Βιώσιμη Αστική Ανάπτυξη του Δήμου Δράμας - Μελέτη περίπτωσης ... 29
Εισαγωγή ... 29
4.1 Κριτήρια επιλεξιμότητας της Πόλης της Δράμας για την υλοποίηση σχεδίου ΒΑΑ δυνάμει των κανονισμών της ΕΕ και των προγραμματικών κειμένων ... 30
4.2 Σύνοψη δομής και περιεχομένου μελέτης ΣΒΑΑ Δράμας 2014-2020 ... 36
4.3 Στρατηγική και Στόχοι της ΒΑΑ Δράμας (Ενότητα 2) ... 37
[7]
4.3.1. Οι αρχές και οι κατευθύνσεις της ΒΑΑ Δράμας ... 37
4.3.2 Στόχοι και μέσα της στρατηγικής ΒΑΑ ... 38
4.3.3 Κύρια χαρακτηριστικά της στρατηγικής της ΒΑΑ ... 39
4.3.4 Λόγοι για την επιλογή της περιοχής παρέμβασης ... 40
4.3.5 Προβλήματα – προκλήσεις - ανάγκες ... 42
4.3.6 Επιδιωκόμενα κύρια αποτελέσματα ... 43
4.3.7 Κεντρικός στόχος της στρατηγικής της ΒΑΑ ... 44
4.3.8 Βασικές προτεραιότητες του στρατηγικού στόχου της ΒΑΑ ... 44
4.3.9 Ειδικοί Στόχοι της ΒΑΑ ... 46
4.3.10 Λοιπά στοιχεία του Σχεδίου ... 47
Κεφάλαιο 5 - Συμπεράσματα... 49
Βιβλιογραφία ... 51
Ελληνική ... 51
Ξενόγλωσση ... 53
Νομοθεσία – Διοικητικά έγγραφα ... 55
Ιστοσελίδες ... 56
Παράρτημα Α - Πολιτική της Συνοχής ... 57
Παράρτημα Β - Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και επενδυτικά ταμεία 2014 – 2020 ... 59
Παράρτημα Γ - Κοινοί κανόνες για πέντε ΕΔΕΤ ... 60
Παράρτημα Δ – Κριτήρια Αξιολόγησης Στρατηγικών ΒΑΑ ... 62
[8]
Κατάλογος Πινάκων
Πίνακας 4.1: Συνοπτική παρουσίαση κριτηρίων επιλεξιμότητας και βαθμός εκπλήρωσης από την Λειτουργική Αστική Περιοχή της Δράμας. ... 35
Εισαγωγή
1. Γενικά
Ως ένδειξη αναγνώρισης της σημασίας των πόλεων για την επίτευξη της στρατηγικής «Ευρώπη 2020», η αστική διάσταση της πολιτικής συνοχής έχει ενισχυθεί σημαντικά για την περίοδο 2014-20201. Αυτό είναι ιδιαίτερα εμφανές όσον αφορά το ΕΤΠΑ, στο οποίο τα κράτη μέλη υποχρεούνται πλέον να διαθέτουν τουλάχιστον το 5% των κατανεμημένων σε αυτά κονδυλίων του ΕΤΠΑ (στο πλαίσιο του στόχου «Επενδύσεις στην ανάπτυξη και την απασχόληση») για την υποστήριξη ολοκληρωμένων στρατηγικών βιώσιμης αστικής ανάπτυξης, στις οποίες οι αστικές αρχές θα είναι υπεύθυνες τουλάχιστον για τα καθήκοντα που σχετίζονται με την επιλογή πράξεων2. Επιπροσθέτως, έχουν εισαχθεί νέα εργαλεία για την ενθάρρυνση της καινοτομίας και του πειραματισμού στον τομέα της αστικής ανάπτυξης (Καινοτόμες αστικές δράσεις, άρθρο 8 του ΕΤΠΑ) και για την εμβάθυνση του διαλόγου σχετικά με την εφαρμογή της αστικής διάστασης (Δίκτυο αστικής ανάπτυξης, άρθρο 9 του ΕΤΠΑ). 3
Βασική επιδίωξη είναι να προωθηθεί περισσότερο μια προσέγγιση από κάτω προς τα πάνω, με χορήγηση αρμοδιοτήτων και πόρων στα κατώτερα επίπεδα, αλλά και ευθυνών στις τοπικές ομάδες, στο πλαίσιο των ΕΔΕΤ.
Σε τοπικό επίπεδο, ο σχεδιασμός ολοκληρωμένων, πολυτομεακών, καινοτόμων στρατηγικών υψηλής ποιότητας αποτελεί πρόκληση, ιδίως όταν αυτό πρέπει να πραγματοποιηθεί με συμμετοχικό τρόπο.
1 Αθανασόπουλος Κ., (2010), Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2010), Committee of Regions of EU (2010a) και (2010b), Κότιος Α., Μιχαηλίδης Γ., και Σαράτσης Γ., (2011)
2 Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2011), Committee of Regions of EU (2011)
3 Έγγραφο καθοδήγησης για τα κράτη μέλη σχετικά με την ολοκληρωμένη βιώσιμη αστική ανάπτυξη (Άρθρο 7 του κανονισμού ΕΤΠΑ), Ευρωπαϊκή Επιτροπή
[9]
Η ενσωμάτωση πολλαπλών ταμείων εξακολουθεί να αποτελεί πρόκληση για τους ενδιαφερόμενους, ιδίως στο πλαίσιο της Βιώσιμης Αστικής Ανάπτυξης (ΒΑΑ), της αστικής διάστασης των Ολοκληρωμένων Χωρικών Επενδύσεων (ΟΧΕ) της νέας προγραμματικής περιόδου 2014-2020. Η πολυταμειακή προσέγγιση όσον αφορά τις ΟΧΕ, εξασφαλίζει την επίτευξη συνεργειών μεταξύ των ταμείων σε ένα συγκεκριμένο έδαφος και την αντιμετώπιση των προκλήσεων με περισσότερο ολοκληρωμένο τρόπο4.
2. Μεθοδολογική Προσέγγιση
Σκοπός της εργασίας είναι να παρουσιαστεί αναλυτικά η διαδικασία εκπόνησης μιας στρατηγικής στο πλαίσιο της Βιώσιμης Αστικής Ανάπτυξης. Προκειμένου να υλοποιηθεί ο ανωτέρω σκοπός χρησιμοποιήθηκαν πρωτογενείς πηγές (κυρίως κείμενα της Ε.Ε., τα οποία αναφέρονται αναλυτικά στη βιβλιογραφία), αλλά και η Στρατηγική για την Βιώσιμη Αστική Ανάπτυξη του Δήμου Δράμας, ως μελέτη περίπτωσης.
3. Διάρθρωση Εργασίας
Η εργασία διαρθρώνεται σε πέντε (5) κεφάλαια.
Στο Κεφάλαιο 1 αναλύεται η συμβολή της τοπικής αυτοδιοίκησης στην ενδογενή ανάπτυξη και τον περιφερειακό προγραμματισμό.
Στο Κεφάλαιο 2 παρουσιάζονται και προσδιορίζονται οι νέες προσεγγίσεις της ευρωπαϊκής πολιτικής συνοχής, και ειδικότερα η θέση της νέας προσέγγισης της Ολοκληρωμένης Χωρικής Ανάπτυξης στο πλέγμα του ΕΣΠΑ 2014-2020.
Στο Κεφάλαιο 3 περιγράφεται αναλυτικά το χωρικό εργαλείο της Ολοκληρωμένης Βιώσιμης Αστικής Ανάπτυξης.
Στο Κεφάλαιο 4 παρουσιάζεται η δομή της μελέτης που αφορά τη στρατηγική για την Βιώσιμη Αστική Ανάπτυξη του Δήμου Δράμας - με ιδιαίτερη έμφαση και αναλυτική αναφορά στη στρατηγική και τους στόχους της ΒΑΑ Δράμας, ως μελέτη περίπτωσης.
Στο Κεφάλαιο 5 παρουσιάζονται συνοπτικά τα βασικά συμπεράσματα της παρούσας εργασίας.
4 Κότιος, Α., και Μ. Κουτουλάκης (2013)
[10]
Κεφάλαιο 1 : Η συμβολή της τοπικής αυτοδιοίκησης στην ενδογενή ανάπτυξη και τον περιφερειακό προγραμματισμό
1.1 Ο αναπτυξιακός ρόλος των Δήμων στα χρόνια της κρίσης
Η διεθνής χρηματοπιστωτική κρίση 2008/2009, μεταξύ άλλων, επέδρασε ιδιαίτερα αρνητικά στις οικονομικές και κοινωνικές συνθήκες των πόλεων της ΕΕ και έθεσε τις ηγεσίες των πόλεων προ πρωτόγνωρων προκλήσεων5.
Η παρατεταμένη και γενικευμένη κρίση της χώρας μας έχει προκαλέσει μια σειρά από υφεσιακούς φαύλους κύκλους, με τεράστιες οικονομικές και κοινωνικές επιπτώσεις6. Δεν υπάρχει τομέας της χώρας μας που να μην υφίσταται έντονα τις συνέπειες της κρίσης αυτής. Έτσι, και οι Δήμοι της χώρας βιώνουν νομοτελειακά την κρίση τόσο στο οικονομικό, όσο και στο κοινωνικό πεδίο, με δραστική μείωση των διαθέσιμων πόρων για τη λειτουργία και τις επενδύσεις τους, με μείωση του προσωπικού, με αυξημένη ζήτηση για κοινωνικές δαπάνες7.
Οι αναπτυξιακές προοπτικές της χώρας μας είναι ζοφερές. Η μείωση της ζήτησης, των δημόσιων, ιδιωτικών εγχώριων και ξένων επενδύσεων, το κλείσιμο ή η φυγή στο εξωτερικό χιλιάδων επιχειρήσεων, η έλλειψη ρευστότητας, η πολιτική αβεβαιότητα και ανασφάλεια, η διάρρηξη της κοινωνικής συνοχής, η επιδείνωση του μακροοικονομικού περιβάλλοντος, η συνέχιση της γραφειοκρατίας, οι καθυστερήσεις στην αξιοποίηση των πόρων του ΕΣΠΑ, κ.α. συνιστούν τεράστια εμπόδια για την αναστροφή της υφεσιακής πορείας. Επιπροσθέτως, απουσία θεσμικών και πραγματικών δυνατοτήτων δεν εφαρμόστηκε, ούτε σε εθνικό επίπεδο, αλλά ούτε και σε ευρωπαϊκό μια βραχυπρόθεσμη αναπτυξιακή παρέμβαση.
Το ερώτημα που προκύπτει είναι εάν οι Δήμοι της χώρας μας, σε ένα τέτοιο περιβάλλον, σε αντίθεση με το κεντρικό επίπεδο, είναι σε θέση να ασκήσουν αναπτυξιακή πολιτική σε τοπικό επίπεδο8. Είναι ένα ερώτημα που τίθεται συνεχώς από πολλούς εμπλεκόμενους στον τοπικό αναπτυξιακό σχεδιασμό.
5 Council of European Municipalities and Cities (2009), ESPON (2009), Clark G. (2009)
6 Kotios, A., Galanos, G., Plymakis, S., & Roukanas, S. (2015)
7 Ομάδα Πρωτοβουλίας Πόλη+Κρίση (2016), Gospodini A. (2012)
8 Kotios, A, G. Saratsis and G. Galanos (2012), Ομάδα Πρωτοβουλίας Πόλη+Κρίση (2016)
[11]
Παρά τους πολλαπλούς και ισχυρούς περιορισμούς η απάντηση είναι καταφατική: Οι Δήμοι δύνανται στο πλαίσιο των τοπικών αναπτυξιακών στρατηγικών τους να αναλάβουν αναπτυξιακή δράση με θετικά αποτελέσματα για το σύνολο της χώρας, μιας και αθροιζόμενα τα τοπικά αποτελέσματα προάγουν το εθνικό ΑΕΠ.
Ασφαλώς το ζήτημα είναι το πώς και με ποια μέσα.
Ενδεικτικά και επιγραμματικά ως κύρια μέσα παρέμβασης αναφέρονται9:
• Η εκπόνηση ρεαλιστικών τοπικών αναπτυξιακών στρατηγικών στο πλαίσιο των ήδη εκπονούμενων ΕΠ. Τα αναπτυξιακά χαρακτηριστικά και οι αναπτυξιακές δυνατότητες κάθε περιοχής είναι διαφορετικές. Διαφοροποιημένη πρέπει να είναι και η αναπτυξιακή στόχευση.
• Η εστίαση σε μικρό αριθμό αναπτυξιακών παρεμβάσεων με συγκέντρωση των πόρων και εκ των προτέρων αξιολόγηση των πολλαπλασιαστικών επιδράσεων κάθε εναλλακτικής δράσης ή έργου.
• Ο εντοπισμός των δυνητικών πηγών χρηματοδότησης κάθε παρέμβασης όπως ΕΣΠΑ (περιφερειακά και τομεακά ΕΠ, άλλες ενωσιακές πρωτοβουλίες, ίδιοι, ιδιωτικοί πόροι).
• Η συνεχής ενημέρωση και παρακολούθηση των χρηματοδοτικών ευκαιριών και η έγκαιρη προπαρασκευή των προτάσεων (ωρίμανση).
• Η εκπόνηση τοπικών στρατηγικών και σχεδίων για την αξιοποίηση των νέων χωρικών εργαλείων για την ολοκληρωμένη τοπική ανάπτυξη (ΟΧΕ, ΒΑΑ, ΤΑΠΤΟΚ).
• Η ενημέρωση, ενθάρρυνση και ενίσχυση της τοπικής επιχειρηματικότητας, αλλά και στην στήριξη πρωτοβουλιών για τη δικτύωση παραγωγικών κλάδων κάθε περιοχής με στόχο την καθετοποίηση της τοπικής παραγωγής, της δημιουργίας συνεργατικών σχημάτων με στόχο την εξωστρέφεια.
• Ο εντοπισμός και διάδοση των τοπικών επενδυτικών ευκαιριών μέσω μιας πιο επιθετικής πολιτικής μάρκετινγκ του τόπου για προσέλκυση επισκεπτών και επενδυτών- Δημιουργία φιλικού τοπικού επενδυτικού περιβάλλοντος.
• Η μόχλευση ιδιωτικών πόρων μέσω ΣΔΙΤ, όπως π.χ. έργων παραχώρησης.
• Η καταγραφή, αξιολόγηση και αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας των ΟΤΑ.
• Η δημιουργία οργανωμένων χώρων υποδοχής επενδύσεων στο πλαίσιο τοπικών σχεδίων χρήσεων γης και η υποστήριξη στην αδειοδότηση των επενδύσεων.
• Η προβολή και προώθηση των τοπικών προϊόντων και η ανάδειξη και προβολή των τοπικών οικο-πολιτιστικών πόρων για την προσέλκυση επισκεπτών.
9 Κότιος Α. (2011), Υπουργείο Ανάπτυξης, Ανταγωνιστικότητας και Ναυτιλίας (2011)
[12]
• Η ενίσχυση και αναβάθμιση του τοπικού ανθρώπινου δυναμικού μέσω της αξιοποίησης των νέων προγραμμάτων του ΕΚΤ, καθώς και η ενεργότερη τοπική πολιτική προώθησης της απασχόλησης.
• Η προώθηση της κοινωνικής οικονομίας σε τοπικό επίπεδο.
• Η αξιοποίηση των νέων δράσεων του ΕΣΠΑ για την ενεργειακή απόδοση, την πρόληψη καταστροφών, τη βιώσιμη αστική ανάπτυξη, τις περιβαλλοντικές υποδομές και καινοτομίες, τις μεταφορές κ.α. ώστε αφενός να βελτιωθεί η ελκυστικότητα του τόπου και να διαμορφωθούν συνθήκες βιώσιμης ανάπτυξης.
• Η αξιοποίηση των νέων ψηφιακών τεχνολογιών για την ηλεκτρονική διακυβέρνηση, τη ψηφιακή προβολή και την εξυπηρέτηση πολιτών και επιχειρήσεων, καθώς και για την ανάδειξη και εμπορική αξιοποίηση του τοπικού πολιτισμού.
• Οι διεθνείς συνεργασίες και συμπράξεις για την μεταφορά καλών πρακτικών σε ζητήματα της τοπικής αναπτυξης,
• κ.α.
Ο αναπτυξιακός ρόλος των ΟΤΑ δύναται να ενισχυθεί μέσω της βελτίωσης του εξωτερικού και εσωτερικού περιβάλλοντός τους10. Καταρχάς, χρειάζεται μια συνολική μεταρρύθμιση του θεσμικού πλαισίου λειτουργίας της τοπικής αυτοδιοίκησης, με ταυτόχρονη αναδιάταξη της υφιστάμενης πολυεπίπεδης διακυβέρνησης., όπως αυτή αποτυπώνεται στον Οδικό Χάρτη για την μεταρρύθμιση της τοπικής αυτοδιοίκησης, ο οποίος παρόλο που έγινε αποδεκτός, μένει ακόμη ανενεργός. Βέβαιο είναι ότι θα πρέπει να αλλάξει το υπόδειγμα του αναπτυξιακού σχεδιασμού στη χώρα μας και να αυξηθούν οι βαθμοί ελευθερίας της Τ.Α. στην άσκηση επενδυτικών δράσεων11.
Από την άλλη, χρειάζεται προσαρμογή και βελτίωση του εσωτερικού περιβάλλοντος των ΟΤΑ στο πλαίσιο νέων οργανογραμμάτων και αλλά και στο πλαίσιο μιας σειράς αλλαγών για τη βελτίωση της επιχειρησιακής ικανότητάς τους.
1.2 Η θέση των Δήμων στο εθνικό και ευρωπαϊκό σύστημα αναπτυξιακού προγραμματισμού
Ο αναπτυξιακός σχεδιασμός στην Ελλάδα περιλαμβάνει μια σειρά σχεδίων που εκπονούνται και υλοποιούνται σε όλα τα χωρικά επίπεδα, τα οποία όμως σχέδια έχουν διαφορετικό λόγο για τον
10 Κότιος, Α., και Μ. Κουτουλάκης (2013), Κότιος Α., και Σαράτσης Γ. (2012)
11 Κότιος, Α. και Μ. Κουτουλάκης (2014)
[13]
οποίο εκπονούνται, αλλά και διαφορετικές συνθήκες σε ότι αφορά την υλοποίησή τους12. Τα επίπεδα αναπτυξιακού σχεδιασμού στη χώρα μας συμπεριλαμβάνουν: Το ευρωπαϊκό επίπεδο, όπως αυτό εκφράζεται μέσα από την πολιτική συνοχής, τις στρατηγικές ανάπτυξης της ΕΕ (π.χ. Στρατηγικές Λισσαβόνας και Ευρώπης 2020), τις κατευθύνσεις της πολιτικής συνοχής καθώς και των άλλων τομεακών παρεμβάσεων της ΕΕ όπως είναι η αγροτική ανάπτυξη, η έρευνα, το περιβάλλον13. Το κεντρικό εθνικό επίπεδο, το οποίο εκπονεί την εθνική αναπτυξιακή στρατηγική, λαμβάνει υπόψη το υπερκείμενο ευρωπαϊκό πλαίσιο καθώς και τα σχέδια των υποκείμενων επιπέδων, σχεδιάζει και υλοποιεί τομεακά επιχειρησιακά προγράμματα. Τα περιφερειακά επιχειρησιακά προγράμματα, τα οποία εκπονούνται με βάση τις ευρωπαϊκές και εθνικές κατευθυντήριες γραμμές. Τα τοπικά (δημοτικά) αναπτυξιακά προγράμματα, τα οποία λαμβάνουν υπόψη τους το σχεδιασμό και των τριών υπερκείμενων επιπέδων. Τέλος, υπάρχουν και αναπτυξιακά προγράμματα τα οποία σχεδιάζονται υπέρ της ανάπτυξης ειδικών περιοχών (π.χ. αστικά κέντρα, ορεινές περιοχές, νησιώτικες περιοχές, μητροπολιτικές περιοχές) ή ειδικών τομέων της οικονομίας με χωρική αναφορά (π.χ. πόλοι καινοτομίας).
Επισήμως, το σύστημα αναπτυξιακού προγραμματισμού στην Ελλάδα προσδιορίζεται από το Ν.1622/86 ο οποίος προβλέπει την εκπόνηση και θεσμοθέτηση μεσοπρόθεσμων αναπτυξιακών προγραμμάτων σε όλες σχεδόν τις γεωγραφικό - διοικητικές βαθμίδες - εθνική, περιφερειακή, τοπική- καθώς και προγράμματα χωρίς γεωγραφικό προσδιορισμό (ειδικά αναπτυξιακά προγράμματα). Ο νόμος προβλέπει συγκεκριμένες διαδικασίες κατάρτισης και έγκρισης, αλλά το περιεχόμενο των προγραμμάτων δεν εξειδικεύεται με σαφήνεια. Αυτό τεκμαίρεται μόνο έμμεσα και μερικώς, από τις ανά πρόγραμμα αρμόδιες βαθμίδες διοίκησης ή αυτοδιοίκησης, ενώ η διαδικασία εφαρμογής είναι απροσδιόριστη.
Ούτως ή άλλως, όμως, η εφαρμογή του νόμου παρέμεινε σχεδόν υποτυπώδης14. Ωστόσο, το περιεχόμενο τους δεν υπακούει σε κοινές προδιαγραφές και καλύπτει κατά περίπτωση πολύ διαφορετικά αντικείμενα –ουσιαστικά το μόνο κοινό στοιχείο είναι η ονομασία τους-ούτε και υπήρξαν αποτελεσματικοί μηχανισμοί οριζόντιου και κατακόρυφου συντονισμού τους, θεσμικό
12 Κότιος Α., Μιχαηλίδης Γ., και Σαράτσης Γ., (2009), Κότιος Α., Κουτουλάκης Μ., και Σαράτσης Γ., (2009), Κότιος Α., Σαράτσης Γ. και Κουτουλάκης Μ., (2011),
13 Κότιος, Α. και Μ. Κουτουλάκης (2014)
14 Κότιος Α., Σαράτσης Γ. και Κουτουλάκης Μ., (2011)
[14]
πλαίσιο ή χρηματοδοτικά εργαλεία. Συνεπώς, ανεξάρτητα από τον όποιο βαθμό τεχνικής τους επάρκειας, τα προγράμματα αυτά δύσκολα μπορεί να υποστηριχθεί ότι αντιπροσωπεύουν, συνολικά, μια συστηματική μορφή περιφερειακού ή τοπικού σχεδιασμού. Ενώ ωστόσο, το επίσημα θεσμοθετημένο σύστημα αναπτυξιακού προγραμματισμού στην πράξη δεν εφαρμόζεται, αναδύθηκε κατά τα τελευταία χρόνια ένα παράλληλο σύστημα που εφαρμόζεται χωρίς να είναι θεσμοθετημένο.
Το σύστημα αυτό έχει εξωγενή προέλευση: τους Κανονισμούς των Διαρθρωτικών Ταμείων της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η Κοινοτική περιφερειακή πολιτική πέρασε, σταδιακά, από ένα αρχικό στάδιο ενίσχυσης μεμονωμένων έργων, στο τωρινό στάδιο κατά το οποίο οι χρηματοδοτήσεις προϋποθέτουν την ύπαρξη ενός προγράμματος που εντάσσει τα επί μέρους έργα σε ένα πλαίσιο στόχων και μέτρων. Η διάταξη των επιπέδων του αναπτυξιακού σχεδιασμού και προγραμματισμού στη χώρα μας εμφανίζει μια πληρότητα, καλύπτοντας όλα τα χωρικά επίπεδα (ευρωπαϊκό, εθνικό, περιφερειακό και υπο-περιφερειακό), ωστόσο παρουσιάζει σημαντικές ασυνέχειες κάθετης λειτουργικής συσχέτισης και συναλληλίας15.
Σε τοπικό επίπεδο (δήμων), με τον Κώδικα Δήμων & Κοινοτήτων (ΚΔΚ, Ν.3463/2006 - ΦΕΚ 114 - 08.06.2006, άρθρα 203-207), προβλέφθηκε για πρώτη φορά η υποχρεωτική εκπόνηση Επιχειρησιακών Προγραμμάτων - Σχεδίων (ΕΠ) για ΟΤΑ με πληθυσμό πάνω από 10.000 κατοίκους και προαιρετική για τους υπόλοιπους, με βάση και προδιαγραφές που εκπόνησε το ΥΠΕΣΔΔΑ σε συνεργασία με την ΕΕΤΑΑ.
Στο πλαίσιο της νέας διοικητικής μεταρρύθμισης (Ν. 3852/2010) επιχειρείται η μετεξέλιξη του θεσμού του Ε.Π. των ΟΤΑ α’ βαθμού και αναφέρεται ρητά η υποχρέωση όλων των Δήμων (325) για εκπόνηση Πενταετούς Επιχειρησιακού Σχεδίου και των αντίστοιχων Ετήσιων Σχεδίων Δράσης αυτού (άρθρο 266).
Η εκτελεστική επιτροπή (δήμαρχος και αντιδήμαρχοι) σε συνεργασία με τη διεύθυνση προγραμματισμού του δήμου, αλλά και τις άλλες υπηρεσίες, συντονίζει την κατάρτιση και παρακολουθεί την εκτέλεση του επιχειρησιακού προγράμματος, το οποίο και εισηγείται στο δημοτικό συμβούλιο, το οποίο είναι αρμόδιο για την έγκριση αυτού. Η δημοτική επιτροπή διαβούλευσης γνωμοδοτεί στο δημοτικό συμβούλιο σχετικά με τα αναπτυξιακά προγράμματα και τα
15 Κότιος Α., Σαράτσης Γ. και Κουτουλάκης Μ., (2011)
[15]
προγράμματα δράσης του δήμου, το επιχειρησιακό πρόγραμμα και το τεχνικό πρόγραμμα του δήμου. Εξάλλου, μέσω της ανάρτησης του ΕΠ στο διαδίκτυο επιδιώκεται η μέγιστη δυνατή διαβούλευση με την τοπική κοινωνία.
Οι γενικοί σκοποί των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων είναι η προώθηση της τοπικής και εσωτερικής ανάπτυξης των ΟΤΑ, σε εναρμόνιση με τις κατευθύνσεις αναπτυξιακού σχεδιασμού σε περιφερειακό και εθνικό επίπεδο. Βασική αποστολή του τοπικού ΕΠ είναι να αποτελέσει επιχειρησιακό εργαλείο σχεδιασμού, ανάλυσης, αξιολόγησης και υλοποίησης δράσεων και πολιτικών που να συμβάλουν στη βιώσιμη και μακροχρόνια ανάπτυξη των δήμων της χώρας. Ταυτόχρονα, το επιχειρησιακό πρόγραμμα καθίσταται αναγκαίο για την χρηματοδότηση όλων των προτεινόμενων, σε Κοινοτικά ή Εθνικά Προγράμματα, παρεμβάσεων για την ανάπτυξη μιας περιοχής.
Εκτός από τις δράσεις για την προώθηση της τοπικής ανάπτυξης το επιχειρησιακό πρόγραμμα περιλαμβάνει υποπρογράμματα για τη βελτίωση της διοικητικής ικανότητας του ΟΤΑ ως δημόσιου οργανισμού (ως φορέα παροχής συλλογικών αγαθών και υπηρεσιών αλλά και ως κοινωνικού και πολιτικού θεσμού), με σκοπούς τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας, της αποδοτικότητας και της νομιμοποίησης της λειτουργίας του και της βελτίωσης των οικονομικών του.
1.3 Ο ρόλος των ΟΤΑ στην νέα πολιτική συνοχής της ΕΕ (2014-2020)
Η νέα πολιτική συνοχής 2014-2020 ενσωματώνει για πρώτη φορά τον πυλώνα της εδαφικής συνοχής, ως ισότιμου με τους πυλώνες της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής16. Για την προώθηση της ολοκληρωμένης εδαφικής – τοπικής ανάπτυξης, ο Κανονισμός Κοινών Διατάξεων και οι Κανονισμοί των Διαρθρωτικών Ταμείων (ΔΤ) εισάγουν δύο σύγχρονους μηχανισμούς (εργαλεία): Την Τοπική Ανάπτυξη με την Πρωτοβουλία Τοπικών Κοινοτήτων (ΤΑΠΤΟΚ) και τις Ολοκληρωμένες Εδαφικές Επενδύσεις (ΟΧΕ) για τα Διαρθρωτικά Ταμεία (ΕΤΠΑ, ΕΚΤ, ΤΣ). Αμφότεροι απαιτούν τη συμμετοχή των περιφερειακών και τοπικών δρώντων, καθώς και των τοπικών κοινωνιών στην εφαρμογή των προγραμμάτων.
16 Μούσης, Ν. (2013), European Commission (2010a), European Commission (2011c)
[16]
Ο Κανονισμός Γενικών Διατάξεων καθιερώνει νέους μηχανισμούς και διαδικασίες για να ενθαρρύνει την ανάπτυξη ολοκληρωμένων παρεμβάσεων. Αυτό επιτρέπει την εφαρμογή από έναν ωφελούμενο ενός αριθμού σχεδίων, χρηματοδοτούμενων από διαφορετικά ΔΤ, και σε ορισμένες περιπτώσεις, και από άλλα Κοινοτικά μέσα. Επίσης, υπάρχουν προβλέψεις για την ενεργό και ισότιμη συμμετοχή των τοπικών αρχών και των ειδικών εδαφικών ενοτήτων στον προγραμματισμό, εφαρμογή και παρακολούθηση των νέων Επιχειρησιακών Προγραμμάτων. Παράλληλα, θεσμοθετούνται νέοι τρόποι δικτυώσεων και συνεργασιών μεταξύ των δήμων της ΕΕ, εισάγονται νέα μέσα για την προώθηση καινοτόμων αστικών λύσεων και, τέλος, προβλέπεται η ενεργότερη συμμετοχή των δήμων στο σχεδιασμό και διαχείριση των ΔΤ. Ειδικότερα, τα βασικότερα νέα θεσμοθετημένα εργαλεία για τους δήμους είναι17:
• Ολοκληρωμένες Χωρικές Επενδύσεις και Βιώσιμη Αστική Ανάπτυξη
Με το άρθρο 99 της πρότασης του Κανονισμού των Κοινών Διατάξεων, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εισάγει τις Ολοκληρωμένες Χωρικές Επενδύσεις (ΟΧΕ) ως νέο όργανο για τη χρηματοδότηση είτε μιας στρατηγικής αστικής ανάπτυξης, είτε άλλης εδαφικής στρατηγικής, είτε ενός σύμφωνου. Παρέχει στις πόλεις και σε άλλες χωρικές οντότητες την ευκαιρία να εφαρμόσουν μια ολοκληρωμένη προσέγγιση με τη λήψη χρηματοδότησης από περισσότερους από έναν άξονα προτεραιότητας ενός ή περισσότερων επιχειρησιακών προγραμμάτων. Η περιοχή αναφοράς με την κατάλληλη χωρική κλίμακα θα μπορούσε να είναι πόλεις, περιοχές μιας πόλης, μητροπολιτικές περιοχές, αγροτικές περιοχές ή «λειτουργικές» περιοχές. Η διαχείριση και η εφαρμογή μπορεί να μεταβιβαστεί σε ενδιάμεσους φορείς, συμπεριλαμβανομένων των τοπικών αρχών, των φορέων περιφερειακής ανάπτυξης ή μη κυβερνητικές οργανώσεις.
Το άρθρο 7 ου Κανονισμού του ΕΤΠΑ, προβλέπει την υποστήριξη της βιώσιμης αστικής ανάπτυξης με έναν πιο ολοκληρωμένο τρόπο. Τα κράτη μέλη μπορούν να εισάγουν σε κάθε Σύμφωνο Εταιρικής Σχέσης έναν κατάλογο πόλεων, επιλέξιμων για την εφαρμογή των ολοκληρωμένων αστικών δράσεων.
Τα κράτη μέλη θα πρέπει να διαθέσουν τουλάχιστον 5% των πόρων του ΕΤΠΑ για Ολοκληρωμένες Χωρικές Επενδύσεις (ΟΧΕ), με τη διαχείρισή τους να μεταβιβάζεται στις πόλεις. Αυτές οι ολοκληρωμένες δράσεις πρέπει να αντιμετωπίσουν τις οικονομικές, περιβαλλοντικές, κλιματικές και κοινωνικές προκλήσεις που επηρεάζουν τις αστικές περιοχές18. Μέσα σε μια ΟΧΕ, ορισμένες
17 European Commission (2012), ΥΠΕΣ (2014), Κότιος, Α., και Μ. Κουτουλάκης (2013), ΕΕΤΑΑ (2013)
18 ΥΠΟΙΑΝ (2014)
[17]
συστατικές παρεμβάσεις μπορούν να υλοποιηθούν και εφαρμοστούν μέσω της «τοπικής ανάπτυξης με πρωτοβουλία των τοπικών κοινοτήτων (CLLD)», συνδυάζοντας με τον τρόπο αυτό και τις δύο προσεγγίσεις. Το ΕΚΤ μπορεί να υποστηρίξει ΟΧΕ, συμπληρώνοντας το ΕΤΠΑ και τη βιώσιμη αστική ανάπτυξη των πόλεων που παρατίθενται στο Σύμφωνο Εταιρικής Σχέσης (πρόταση άρθρου 12 του ΕΚΤ). Το ΕΚΤ μπορεί επίσης να υποστηρίξει την «τοπική ανάπτυξη με πρωτοβουλία των τοπικών κοινοτήτων (CLLD)», τοπικές πρωτοβουλίες για την απασχόληση, την εκπαίδευση και την κοινωνική ένταξη, καθώς επίσης και τα εδαφικά σύμφωνα.
• Καινοτόμες δράσεις με Πρωτοβουλία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής στον τομέα της βιώσιμης αστικής ανάπτυξης
Το άρθρο 9 του Κανονισμού του ΕΤΠΑ και το άρθρο 84 του Κανονισμού των Κοινών Διατάξεων εισάγουν καινοτόμες δράσεις ως νέο όργανο για τη βιώσιμη αστική ανάπτυξη. Αυτές οι καινοτόμες δράσεις περιλαμβάνουν μελέτες και πιλοτικά προγράμματα προκειμένου να προσδιοριστούν ή να εξεταστούν νέες λύσεις και πειραματικές προσεγγίσεις στον τομέα της βιώσιμης αστικής ανάπτυξης.
Οι καινοτόμες αυτές δράσεις πρέπει να είναι σχετικές στο επίπεδο της Ένωσης. Θα διαχειριστούν από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή μέσω πανευρωπαϊκού διαγωνισμού. Ένα μέγιστο 0.2% των πόρων του ΕΤΠΑ που προορίζονται για επενδύσεις στην «Ανάπτυξη και την Απασχόληση», θα κατευθυνθούν σε καινοτόμες δράσεις.
• Πλατφόρμα Αστικής Ανάπτυξης
Οι διατάξεις του άρθρου 8 του ΕΤΠΑ και το άρθρο 14b των Κοινών Διατάξεων προβλέπουν την εγκατάσταση/ λειτουργία, από την Επιτροπή, μιας πλατφόρμας αστικής ανάπτυξης προκειμένου να προωθηθεί η ενίσχυση των ικανοτήτων και η δικτύωση μεταξύ των πόλεων και η ανταλλαγή εμπειριών όσον αφορά τις αστικές πολιτικές στο επίπεδο της Ένωσης. Μέσω διασκέψεων, ανταλλαγή καλών πρακτικών, ομάδων εργασίας για συγκεκριμένα αστικά ζητήματα κ.λ.π. θα δημιουργηθεί μια πλατφόρμα άμεσου διαλόγου μεταξύ των πόλεων στοχεύοντας έτσι στη βελτίωση της πρακτικής εφαρμογής της αστικής διάστασης. Η ομάδα αναφοράς πρέπει να περιλαμβάνει τις πόλεις, οι οποίες διαχειρίζονται και εφαρμόζουν ΟΧΕ ή καινοτόμες αστικές δράσεις. Κάθε κράτος μέλος δεν μπορεί να υπερβεί τον αριθμό 20 πόλεων. Αυτές οι πόλεις πρέπει να συμπεριλαμβάνονται στη λίστα του Συμφώνου Εταιρικής Σχέσης που θα υπογραφεί.
[18]
• Τοπική Ανάπτυξη με πρωτοβουλία των τοπικών κοινοτήτων (ΤΑΠΤΟΚ)
Η «τοπική ανάπτυξη με πρωτοβουλία των τοπικών κοινοτήτων» είναι άλλο ένα νέο εργαλείο που στοχεύει στην προώθηση μιας τοπικής στρατηγικής ανάπτυξης μέσω ενός ολοκληρωμένου και πολύ- τομεακού σχεδίου (πρόταση Κοινών Διατάξεων 28-31)19. Με βάση την εμπειρία του LEADER, εστιάζει σε συγκεκριμένες υπο-περιφερειακές περιοχές και μπορεί να υποστηριχθεί και από τα 5 Ταμεία (ΕΤΠΑ, ΕΚΤ, ΤΣ, ΕΓΤΑΑ, ΕΤΑ). Είναι μια σημαντική πρόβλεψη που δύναται να ενθαρρύνει την «από κάτω προς τα επάνω» συμμετοχή τοπικών φορέων ανάπτυξης (ομάδες τοπικής δράσης). Με την εξουσιοδότηση ανάθεσης σχεδιασμού και εφαρμογής ενός ολοκληρωμένου σχεδίου από μια τοπική συνεργασία δημόσιων, ιδιωτικών και κοινωνικών φορέων, το εργαλείο αυτό μπορεί να αυξήσει την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα του στόχου της «εδαφικής συνοχής» και της τοπικής ανάπτυξης. Τα κράτη μέλη πρέπει να καθορίσουν τους στόχους και τις προτεραιότητες της προσέγγισης της «τοπικής ανάπτυξης με πρωτοβουλία των τοπικών κοινοτήτων», καθώς και πως σκοπεύουν να αντιμετωπίσουν τις προκλήσεις που δημιουργούνται από την εφαρμογή ενός τέτοιους εργαλείου. Επίσης, θα πρέπει να προσδιορίσουν την τυπολογία των εδαφικών περιοχών για την εφαρμογή της νέας στρατηγικής. Αυτές οι πληροφορίες θα πρέπει να ενσωματωθούν στο Σύμφωνο Εταιρικής Σχέσης. Η συνέπεια και ο συντονισμός των ταμείων του Κοινού Στρατηγικού Πλαισίου θα εξασφαλιστούν μέσω συντονισμένης ανάπτυξης των ικανοτήτων, πρόσκληση υποβολής προτάσεων, επιλογή προγράμματος, έγκριση, χρηματοδότηση και έλεγχο της εφαρμογής της στρατηγικής. Το άρθρο 29, 3 προβλέπει ότι «Οι τοπικές αναπτυξιακές στρατηγικές θα επιλέγονται από μια επιτροπή που θα συνίσταται για αυτόν το λόγο από τις αρμόδιες διευθύνουσες αρχές των προγραμμάτων».
19 ΥΠΟΙΑΝ (2014), ΕΕΤΑΑ (2013)
[19]
Κεφάλαιο 2 : ΕΣΠΑ 2014-2020 - Ολοκληρωμένες Χωρικές Επενδύσεις
Το ΕΣΠΑ (Εταιρικό Σύμφωνο για το Πλαίσιο Ανάπτυξης) 2014-2020 αποτελεί το βασικό στρατηγικό σχέδιο για την ανάπτυξη της χώρας με τη συνδρομή σημαντικών πόρων που προέρχονται από τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (ΕΔΕΤ) της Ευρωπαϊκής Ένωσης20.
Καθοριστικό στοιχείο στον αναπτυξιακό σχεδιασμό της περιόδου 2014-2020 αποτέλεσε η εκπόνηση της εθνικής και των περιφερειακών Στρατηγικών Έρευνας και Καινοτομίας για την Έξυπνη Εξειδίκευση (RIS3)21. Στο πλαίσιο των στρατηγικών αυτών, η χώρα και οι Περιφέρειές της καλούνται να εντοπίσουν τις δραστηριότητες εκείνες στις οποίες παρουσιάζουν ή είναι σε θέση να οικοδομήσουν ανταγωνιστικά πλεονεκτήματα και σε αυτές να επικεντρώσουν τους διαθέσιμους πόρους και τις προσπάθειες ώστε να καταστεί δυνατή η επίτευξη σημαντικών αναπτυξιακών αποτελεσμάτων.
Το ΕΣΠΑ 2014-2020 αποτελείται από 20 Προγράμματα, από τα οποία τα 7 είναι Τομεακά και τα 13 Περιφερειακά22:
• Τα Τομεακά Προγράμματα (Παράρτημα Β - αφορούν ένα ή περισσότερους τομείς και έχουν ως γεωγραφικό πεδίο εφαρμογής όλη τη χώρα.
• Τα 13 Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα (ΠΕΠ), ένα για κάθε μία από τις ελληνικές Περιφέρειες, περιλαμβάνουν δράσεις περιφερειακής εμβέλειας.
Κυρίαρχο χαρακτηριστικό του αναπτυξιακού σχεδιασμού της περιόδου 2014-2020 αποτελούν οι Ολοκληρωμένες Χωρικές Επενδύσεις. Πρόκειται για εργαλεία ολοκληρωμένης χωρικής ανάπτυξης για την εφαρμογή αναπτυξιακών στρατηγικών σε περιοχές που παρουσιάζουν συγκεκριμένα προβλήματα ή διακρίνονται από σημαντικές αναπτυξιακές δυνατότητες. Στο πλαίσιο των Ολοκληρωμένων Χωρικών Επενδύσεων είναι δυνατή η υλοποίηση συνδυασμένων επενδύσεων, οι οποίες χρηματοδοτούνται από περισσότερα του ενός Ταμεία, με στόχο την ολοκληρωμένη αντιμετώπιση των προβλημάτων ή την πλήρη αξιοποίηση των αναπτυξιακών δυνατοτήτων μιας περιοχής23.
20 ΥΠΟΙΑΝ (2014)
21 ΓΓΕΤ (2015)
22 ΥΠΟΙΑΝ (2014)
23 Κότιος, Α., και Μ. Κουτουλάκης (2013)
[20]
Η Ολοκληρωμένη Χωρική Ανάπτυξη καλείται να συμπληρώσει και να μεγιστοποιήσει τα οφέλη από την άσκηση των τομεακών πολιτικών και των προγραμμάτων περιφερειακής ανάπτυξης. Η διαπίστωση του σύγχρονου «περιφερειακού προβλήματος» (με τις ενδείξεις περιορισμού των δια- περιφερειακών ανισοτήτων και έντασης των ενδοπεριφερειακών, γεωγραφικών και ανισοτήτων ειδικών ομάδων πληθυσμού, την εκτεταμένη αποβιομηχάνιση και την αποδιάρθρωση τοπικών και περιφερειακών παραγωγικών συστημάτων) και του «ελληνικού αστικού παράδοξου» (άνισο αστικό ιεραρχικό σύστημα και μονοκεντρικότητα, αστική διάχυση και εγκατάλειψη των κέντρων των πόλεων, υποβάθμιση του φυσικού και δομημένου αστικού περιβάλλοντος), αλλά και η «γεωγραφία»
της χώρας, όσον αφορά στη θέση της στην Ευρώπη και τον κόσμο, καθορίζουν την αντίληψη και τις κύριες χωρικές αναπτυξιακές επιλογές των επόμενων χρόνων.
Λαμβάνοντας υπ’ όψιν τις ειδικές χωρικές αναπτυξιακές ανάγκες και δυνατότητες ανάπτυξης του συνόλου της χώρας, καθώς και την νέα αναπτυξιακή στρατηγική που διέπει το Εταιρικό Σύμφωνο για το Πλαίσιο Ανάπτυξης, η νέα προσέγγιση για την Ολοκληρωμένη Χωρική Ανάπτυξη στο πλαίσιο του Ε.Σ.Π.Α. 2014-2020 ορίζει ως στρατηγικούς στόχους την επίτευξη της απασχόλησης, της κοινωνικής συνοχής και της διατήρησης των πόρων, εστιάζοντας στη φέρουσα δυνατότητα και τις ιδιαίτερες ανάγκες των επιμέρους χωρικών ενοτήτων και χρησιμοποιώντας ως κινητήρες της, την ανταγωνιστικότητα και την τοπική επιχειρηματικότητα.
Η Ολοκληρωμένη Χωρική Ανάπτυξη, έχοντας ως εργαλεία εφαρμογής της, την “Τοπική Ανάπτυξη με Πρωτοβουλία Τοπικών Κοινοτήτων”, την “Ολοκληρωμένη Χωρική Επένδυση” και την “Βιώσιμη Αστική Ανάπτυξη”, επικεντρώνεται στην αντιμετώπιση των οικονομικών και κοινωνικών ανισοτήτων στο ορισμένο χωρικό επίπεδο, εκεί δηλαδή όπου εκδηλώνονται οι ανισότητες, δρουν οι μακροπρόθεσμοι παράγοντες δημιουργίας τους και υπάρχει το ενδογενές δυναμικό για την αντιστροφή τους.
Επιπλέον στοχεύει στην εξασφάλιση των απαραίτητων συνεργιών για την παραγωγική ανασυγκρότηση, την απόκτηση ανταγωνιστικότητας και την καταπολέμηση της ανεργίας, με συνδυασμό όλων των αναπτυξιακών παρεμβάσεων που αναφέρονται στην ίδια χωρική ενότητα και συνευθύνη των εμπλεκόμενων φορέων.
[21]
Ικανή και αναγκαία συνθήκη για την εκπλήρωση των απώτερων στόχων της προσέγγισης για την ολοκληρωμένη χωρική ανάπτυξη, αποτελεί ο σεβασμός στα φυσικά διαθέσιμα του τόπου και η επικέντρωση των αναπτυξιακών επενδύσεων σε εκείνο το χωρικό επίπεδο όπου θα εξασφαλίζεται ότι δεν θα αναλώνονται σπάνιοι πόροι (σύμφωνα με την θεμελιώδη αρχή της αειφόρου προσέγγισης).
Η υιοθέτηση πρακτικών προσαρμογής στην κλιματική αλλαγή (με την προώθηση έργων πράσινων υποδομών-green infrastructure, ιδιαίτερα στους δημόσιους χώρους), πρακτικών διαχείρισης των οικοτόπων του δικτύου Natura 2000, και μέτρων πρόληψης κινδύνων θα συμβάλλουν στην επανασύνδεση των φυσικών περιοχών και στην οικολογική συνοχή, αλλά και στην ενίσχυση των αστικών - περιαστικών και ύπαιθρων συνδέσεων. Τέλος, ο ολοκληρωμένος χαρακτήρας (ολιστική προσέγγιση), και η αποφυγή αποσπασματικών παρεμβάσεων, η οικολογία, ο σεβασμός στην πολυκεντρικότητα και την ισορροπία στον ελλαδικό χώρο, ως βασικά στοιχεία συμπληρωμένα με την περιφερειακή προσέγγιση της «έξυπνης εξειδίκευσης» στην κατεύθυνση της καινοτομικής αξιοποίησης του τοπικού δυναμικού, είναι απαραίτητο να διακρίνουν από τη μια πλευρά τα προγραμματικά σχήματα και εργαλεία και από την άλλη πλευρά τις ειδικότερες στρατηγικές επιλογές στις ομοιογενείς χωρικές ενότητες που επισημάνθηκαν κατά την ανάλυση της κατάστασης (αστικές, ύπαιθρος και ορεινές, παράκτιες και νησιωτικές, διασυνοριακές περιοχές)24.
«Στα συγκεκριμένα χρηματοδοτικά εργαλεία, που προβλέπει το σχέδιο του Γενικού Κανονισμού των Διαρθρωτικών Ταμείων της περιόδου 2014 – 2020, αναδεικνύεται η διττή πρόκληση για τους Δήμους της χώρας. Από τη μία πλευρά ευνοούν την αποκέντρωση της διαχείρισης των κοινοτικών πόρων σε υπό-περιφερειακό επίπεδο, επιλύοντας σε πολλές περιπτώσεις καθυστερήσεις και στρεβλώσεις του συστήματος διαχείρισης (που κοστίζει σε ποιότητα και χρόνο απορρόφησης πόρων), αλλά και από την άλλη παρέχεται πλέον η δυνατότητα άσκησης ουσιαστικότερης και αποτελεσματικότερης τοπικής αναπτυξιακής πολιτικής, μέσα από τον ολοκληρωμένο αναπτυξιακό προγραμματισμό τοπικών πολιτικών.»25
24 Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2015),
25 http://www.eetaa.gr/eu2020/01102013_dimoi_eu2020.pdf - «Οι Δήμοι στο κατώφλι της νέας Προγραμματικής περιόδου», Σεπτέμβριος 2013
[22]
Κεφάλαιο 3 : Ολοκληρωμένη Βιώσιμη Αστική Ανάπτυξη 3.1 Έννοια
Η έννοια της ολοκληρωμένης βιώσιμης αστικής ανάπτυξης στα πλαίσια της Ευρωπαϊκής Ένωσης ορίζεται ως «Η ανάπτυξη που ανταποκρίνεται στις ανάγκες της παρούσας γενιάς, χωρίς να μειωθεί η ικανότητα των μελλοντικών γενεών να καλύψουν τις δικές τους ανάγκες και φιλοδοξίες»26.
Η Βιώσιμη (ή αλλιώς αειφόρος) Ανάπτυξη στηρίζεται στην ισόρροπη, ισότιμη και σε βάθος χρόνου επιδίωξη τριών πυλώνων: Οικονομία, Περιβάλλον, Κοινωνία.
Οι ασκούμενες πολιτικές στις αστικές περιοχές έχουν ευρύτερη σημασία για την ΕΕ συνολικά27. Μόνο μέσω μίας ολοκληρωμένης προσέγγισης είναι δυνατόν να αντιμετωπιστούν οι προκλήσεις, οικονομικές, περιβαλλοντικές, κλιματικές, κοινωνικές και δημογραφικές, που αντιμετωπίζουν οι αστικές περιφέρειες.
Συνεπώς, τα μέτρα που αφορούν στη φυσική ανάπλαση του αστικού περιβάλλοντος θα πρέπει να συνδυάζονται με μέτρα που προωθούν την εκπαίδευση, την οικονομική ανάπτυξη, την κοινωνική ένταξη και την προστασία του περιβάλλοντος28. Η ανάπτυξη ισχυρών συνεργασιών όπου εμπλέκονται οι τοπικοί φορείς, η κοινωνία των πολιτών, η τοπική οικονομία και τα διάφορα επίπεδα της κυβέρνησης, αποτελούν απαραίτητη προϋπόθεση. Ο συνδυασμός ικανοτήτων και τοπικής γνώσης είναι βασικός για τον εντοπισμό κοινών λύσεων και την επίτευξη βιώσιμων αποτελεσμάτων γενικής αποδοχής. Μια τέτοια προσέγγιση είναι ιδιαίτερα σημαντική αυτή την εποχή, δεδομένης της σοβαρότητας των προκλήσεων που αντιμετωπίζουν σήμερα οι ευρωπαϊκές πόλεις.
3.2 Προκλήσεις
Ως κύριες προκλήσεις για τη Βιώσιμη Αστική Ανάπτυξη εντοπίζονται29:
• Η ολοκληρωμένη και στοχευμένη αναπτυξιακή παρέμβαση στα αστικά κέντρα με στόχο την αποκατάσταση του οικονομικού τους ιστού και τη λειτουργία τους ως κινητήριες δυνάμεις στην ευρύτερη περιοχή επιρροής τους.
26 Παγκόσμια Επιτροπή για το Περιβάλλον και την αειφόρο ανάπτυξη, Επιτροπή Brundtland, 1987
27 European Commission (2008), European Commission (2011c)
28 Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2014)
29 Ευρωπαϊκή Επιτροπή (2014)
