ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΠΕΛΟΠΟΝΝΗΣΟΥ
ΣΧΟΛΗ ΟΙΚΟΝΟΜΙΑΣ ΔΙΟΙΚΗΣΗΣ ΚΑΙ ΠΛΗΡΟΦΟΡΙΚΗΣ ΤΜΗΜΑ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΕΠΙΣΤΗΜΩΝ
ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ
ΣΤΗΝ ΟΡΓΑΝΩΣΗ ΚΑΙ ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΟΡΓΑΝΙΣΜΩΝ ΚΑΙ ΕΠΙΧΕΙΡΗΣΕΩΝ
ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ
Ο Δημόσιος Τομέας στην Ελλάδα και στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Μια Ποσοτική
και Ποιοτική Σύγκριση
Φοιτητής
Κωνσταντίνος Τσούτσουρας
Α.Μ.: 4042201602021
Επιβλέπων Καθηγητής
Παναγιώτης Λιαργκόβας
Τρίπολη 2018
ii
Βεβαίωση Εκπόνησης Διπλωματικής Εργασίας
Δηλώνω υπεύθυνα ότι η Διπλωματική Εργασία για τη λήψη του μεταπτυχιακού τίτλου σπουδών στην Οργάνωση και Διοίκηση Δημόσιων Υπηρεσιών Δημόσιων Οργανισμών και Επιχειρήσεων, του Πανεπιστημίου Πελοποννήσου, με τίτλο:
Ο Δημόσιος τομέας στην Ελλάδα και στην Ευρωπαϊκή Ένωση. Μια Ποσοτική και Ποιοτική Σύγκριση,
έχει συγγραφεί από εμένα αποκλειστικά και στο σύνολό της. Δεν έχει υποβληθεί ούτε έχει εγκριθεί στο πλαίσιο κάποιου άλλου μεταπτυχιακού προγράμματος ή προπτυχιακού τίτλου σπουδών, στην Ελλάδα ή στο εξωτερικό, ούτε έχει υποβληθεί ως εργασία ή τμήμα εργασίας ακαδημαϊκού ή επαγγελματικού χαρακτήρα. Δηλώνω επίσης υπεύθυνα ότι οι πηγές στις οποίες ανέτρεξα για την εκπόνηση της συγκεκριμένης εργασίας, αναφέρονται στο σύνολό τους, κάνοντας πλήρη αναφορά στους συγγραφείς, τον εκδοτικό οίκο ή το περιοδικό, συμπεριλαμβανομένων και των πηγών που ενδεχομένως χρησιμοποιήθηκαν από το διαδίκτυο. Παράβαση της ανωτέρω ακαδημαϊκής μου ευθύνης αποτελεί ουσιώδη λόγο για την ανάκληση του πτυχίου μου.
Υπογραφή Μεταπτυχιακού Φοιτητή:
Ονοματεπώνυμο: Κωνσταντίνος Τσούτσουρας Ημερομηνία: 22/02/2018
iii Θα επιθυμούσα να αφιερώσω την παρούσα Διπλωματική Εργασία στον πατέρα μου Θωμά που μου έχει διδάξει να τρέφω αγάπη και καλή πίστη στους συνανθρώπους μου. Κατά δεύτερον θα ήθελα να αφιερώσω την εργασία μου στους: Σ. Λεοντίτση, Δ. Μουρκάκο και Χ. Παπαγεωργίου, καθώς η παρουσία τους στις πιο δυσοίωνες μέρες του προπτυχιακού κύκλου σπουδών μου, αποτέλεσε
«κινητήριο δύναμη» προκειμένου να «ανασυντάξω δυνάμεις» και να εκπληρώσω τον στόχο μου. Με δίδαξαν πως τίποτα δεν είναι ακατόρθωτο στο δρομολόγιο της γνώσης! Όσες κι αν είναι οι αντιξοότητες, με πίστη στον εαυτό μας και προσπάθεια όλα είναι εφικτά! Τέλος θα ήθελα να ευχαριστήσω την Τ. Στυλιανού, που μέσα από τη γνωριμία μας στα πλαίσια του ΠΜΣ, με έβγαλε από την συναισθηματική αβελτηρία στην οποία είχα περιέλθει και μου θύμισε πόσο όμορφο είναι να κάνεις έναν άνθρωπο να χαμογελάσει με όλη του την ψυχή!
iv
Ευχαριστίες
Θα επιθυμούσα να ευχαριστήσω τους γονείς μου, για τη συνεχή στήριξή τους κατά τη διάρκεια των σπουδών μου, καθώς και τον επιβλέποντα καθηγητή μου κ. Παναγιώτη Λιαργκόβα για τη βοήθειά του και τις εποικοδομητικές επισημάνσεις του, που συνέβαλαν στην υλοποίηση της διπλωματικής μου εργασίας.
v
Περίληψη
Σκοπός της Διπλωματικής Εργασίας είναι η προσπάθεια διερεύνησης των χαρακτηριστικών του δημόσιου τομέα στην ΕΕ και τον ΕΟΧ γενικότερα και του τρόπου αποτίμησης τους με μετρήσιμους δείκτες που υπάρχουν διεθνώς και που θα μπορούσαν να αποτελέσουν σημαντικό εργαλείο αποτίμησης της αποδοτικότητας του δημόσιου τομέα και της διακυβέρνησης γενικότερα, παρέχοντας έτσι ένα μέτρο σύγκρισης για τους δημόσιους τομείς των κρατών-μελών της ΕΕ και του ΕΟΧ γενικότερα
Παρέχονται συγκριτικά στοιχεία για τις δαπάνες Γενικής Κυβέρνησης ως ποσοστό του ΑΕΠ, την απασχόληση στην Κεντρική Κυβέρνηση ως ποσοστό επί του συνόλου των εργαζομένων, το συνολικό αριθμό των εργαζομένων στο δημόσιο τομέα, το ποσοστό των γυναικών που απασχολούνται στην Κεντρική Κυβέρνηση, καθώς και το βαθμό ικανοποίησης των πολιτών από την εθνική κυβέρνηση, το σύστημα υγείας, το σύστημα παιδείας, την απονομή δικαιοσύνης και το αστυνομικό σώμα. Ακόμη παρέχονται συγκριτικά στοιχεία για τους Παγκόσμιους Δείκτες Διακυβέρνησης που παρέχει η Παγκόσμια Τράπεζα.
Τέλος επιχειρείται η συσχέτιση μεταξύ του λογαρίθμου του κατά κεφαλή ΑΕΠ, των κρατών του ΕΟΧ, ως εξαρτημένης μεταβλητής και των δεικτών διακυβέρνησης της Παγκόσμιας Τράπεζας ως ανεξάρτητων μεταβλητών, με την εφαρμογή γραμμικής παλινδρόμησης, όπου διαπιστώνεται ότι υπάρχει θετική γραμμική συσχέτιση με στατιστική σημαντικότητα. Επιβεβαιώνεται έτσι η υπόθεση ότι κράτη με υψηλές τιμές των δεικτών διακυβέρνησης έχουν ως επακόλουθο υψηλότερα κατά κεφαλή ΑΕΠ.
vi
Κατάλογος Εικόνων και Διαγραμμάτων
Εικόνα 1. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στην Αυστρία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες. Πηγές:
Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα... 26 Εικόνα 2. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στο Βέλγιο, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες. Πηγές:
Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα... 27 Εικόνα 3. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στη Βρετανία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες. Πηγές:
Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα... 28 Εικόνα 4. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στη Γαλλία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες. Πηγές:
Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα... 29 Εικόνα 5. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στη Γερμανία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες. Πηγές:
Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα... 30 Εικόνα 6. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στη Δανία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες. Πηγές:
Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα... 31 Εικόνα 7. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στην Ελβετία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες. Πηγές:
Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα... 32 Εικόνα 8. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στη Ελλάδα, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες. Πηγές:
Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα... 33 Εικόνα 9. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στην Εσθονία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες. Πηγές:
Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα... 34 Εικόνα 10. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στη Ιρλανδία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες.
Πηγές: Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα. ... 35
vii Εικόνα 11. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στην Ισπανία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες. Πηγές:
Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα... 36 Εικόνα 12. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στη Ιταλία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες. Πηγές:
Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα... 37 Εικόνα 13. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στη Λετονία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες. Πηγές:
Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα... 38 Εικόνα 14. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στη Λιθουανία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες.
Πηγές: Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα. ... 39 Εικόνα 15. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στο Λουξεμβούργο, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες.
Πηγές: Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα. ... 40 Εικόνα 16. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στη Νορβηγία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες.
Πηγές: Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα. ... 41 Εικόνα 17. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στην Ολλανδία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες.
Πηγές: Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα. ... 42 Εικόνα 18. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στη Ουγγαρία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες.
Πηγές: Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα. ... 43 Εικόνα 19. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στην Πολωνία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες.
Πηγές: Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα. ... 44 Εικόνα 20. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στην Πορτογαλία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες.
Πηγές: Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα. ... 45 Εικόνα 21. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στη Σλοβακία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες.
Πηγές: Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα. ... 46
viii Εικόνα 22. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στη Σλοβενία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες.
Πηγές: Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα. ... 47
Εικόνα 23. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στη Σουηδία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες. Πηγές: Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα... 48
Εικόνα 24. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στην Τσεχία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες. Πηγές: Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα... 49
Εικόνα 25. Στοιχεία δαπανών και απασχόλησης Γενικής Κυβέρνησης στην Φινλανδία, καθώς και ποσοστά ικανοποίησης από παρεχόμενες υπηρεσίες. Πηγές: Eurostat, ILO και ΟΟΣΑ. Επεξεργασία από γράφοντα. ... 50
Εικόνα 26. Συγκριτική παρουσίαση ποσοστών των απασχολούμενων στη Γενική Κυβέρνηση ως προς τον πληθυσμό των κρατών, για τα έτη από 2007 έως 2015. Πηγή: Eurostat, ILO (2015). Επεξεργασία από γράφουσα. ... 51
Εικόνα 27. Ποσοστό ατόμων που συμπλήρωσαν και απέστειλαν έγγραφα μέσω ιστοσελίδων των δημόσιων υπηρεσιών τους τελευταίους 12 μήνες για τα έτη 2006 και 2016. ... 52
Εικόνα 28. Ποσοστό Εμπιστοσύνης Πολιτών προς ττην Εθνική Κυβέρνηση για τα έτη 2007 και 2016. ... 53
Εικόνα 29. Ποσοστό Ικανοποίησης Πολιτών από το Σύστημα Υγείας για τα έτη 2007 και 2016. ... 53
Εικόνα 30. Ποσοστό Ικανοποίησης Πολιτών από το Σύστημα Εκπαίδευσης για τα έτη 2007 και 2016. ... 54
Εικόνα 31. Ο Δείκτης «Φωνή και Λογοδοσία» για τα κράτη του ΕΟΧ. ... 56
Εικόνα 32. Ο Δείκτης «Πολιτικής Σταθερότητας» για τα κράτη του ΕΟΧ. ... 57
Εικόνα 33. Ο Δείκτης «Κυβερνητικής Αποτελεσματικότητας» για τα κράτη του ΕΟΧ. ... 58
Εικόνα 34. Ο Δείκτης «Κανονιστικής Ποιότητας» για τα κράτη του ΕΟΧ. ... 59
Εικόνα 35. Ο Δείκτης «Κράτους Δικαίου» για τα κράτη του ΕΟΧ. ... 60
Εικόνα 36. Ο Δείκτης «Ελέγχου Διαφθοράς» για τα κράτη του ΕΟΧ. ... 61
Εικόνα 37. Σχέση log(GDP/capita) με δείκτη "Φωνή και λογοδοσία" ... 66
Εικόνα 38. Σχέση log(GDP/capita) με δείκτη "Πολιτικής Σταθερότητας". ... 66 Εικόνα 39. Σχέση log(GDP/capita) με δείκτη "Κυβερνητικής Αποτελεσματικότητας".67
ix Εικόνα 40. Σχέση log(GDP/capita) με δείκτη "Κανονιστική Ποιότητα". ... 67 Εικόνα 41. Σχέση log(GDP/capita) με δείκτη "Κανόνα Δικαίου". ... 68 Εικόνα 42. Σχέση log(GDP/capita) με δείκτη "Ελέγχου Διαφθοράς". ... 68
x
Κατάλογος Πινάκων
Πίνακας 1. Πολιτισμική Θεωρία και προσέγγιση στην Οργάνωση του Δημοσίου Τομέα. Πηγή: Hood (1998) και Λαδή, Νταλάκου (2009). ... 15 Πίνακας 2. Ευρωπαϊκά υποδείγματα Δημόσιου τομέα και ταξινόμησή τους σε σχέση με την αποτελεσματικότητα και την κοινωνική δικαιοσύνη (ισότητα) που παρέχουν. Πηγή: Sapir (2005). ... 19 Πίνακας 3. Διαφορές μεταξύ Γραφειοκρατικής Διοίκησης και Δημόσιου Management. Πηγή: Καρκατσούλης (2004). ... 21 Πίνακας 4. Μέσες τιμές 17 ετών μέχρι το 2016, για τους έξι δείκτες διακυβέρνησης και του λογαρίθμου του μέσου κατά κεφαλή ΑΕΠ για 31 κράτη του ΕΟΧ. ... 64
xi
Πίνακας περιεχομένων
Ευχαριστίες ... ii
Περίληψη ... v
Κατάλογος Εικόνων και Διαγραμμάτων ... vi
Κατάλογος Πινάκων ... x
Ονοματολογία ... xiv
Ελληνική ... xiv
Ξενόγλωσση ... xiv
Εισαγωγή ... 1
1. Η Δημόσια Διοίκηση στην Ελλάδα και την ΕΕ. Χαρακτηριστικά και παθογένειες ... 3
1.1. Ορισμός του Δημόσιου Τομέα και της Δημόσιας Διοίκησης ... 3
1.2. Χαρακτηριστικά Δημόσιας Διοίκησης και Πολιτικής ... 5
1.3. Η Δημόσια Διοίκηση από την άποψη του δικαίου ... 7
1.4. Το Δημόσιο Συμφέρον ... 9
1.5. Αντικείμενο και Αρμοδιότητες της Δημόσιας Διοίκησης ... 10
1.6. Αρχές της Δημόσιας Διοίκησης ... 11
1.7. Θεωρητικοί τύποι Οργάνωσης της Δημόσιας Διοίκησης ... 14
1.8. Οριοθέτηση Δημοσίου Τομέα κατά την ΕΕ ... 16
1.9. Μέγεθος και Αποτελεσματικότητα του Δημόσιου Τομέα ... 17
1.10. Μεταρρυθμιστικές τάσεις στη Δημόσια Διοίκηση ... 20
1.11. Αξιοκρατία στη Δημόσια Διοίκηση ... 22
1.12. Η Ελληνική Δημόσια Διοίκηση ... 23
2. Ιδιαίτερα Χαρακτηριστικά της Δημόσιας Διοίκησης στον ΕΟΧ ... 25
2.1. Αυστρία ... 26
2.2. Βέλγιο ... 27
2.3. Βρετανία ... 28
xii
2.4. Γαλλία ... 29
2.5. Γερμανία ... 30
2.6. Δανία ... 31
2.7. Ελβετία ... 32
2.8. Ελλάδα ... 33
2.9. Εσθονία ... 34
2.10. Ιρλανδία ... 35
2.11. Ισπανία ... 36
2.12. Ιταλία ... 37
2.13. Λετονία ... 38
2.14. Λιθουανία ... 39
2.15. Λουξεμβούργο ... 40
2.16. Νορβηγία ... 41
2.17. Ολλανδία ... 42
2.18. Ουγγαρία ... 43
2.19. Πολωνία ... 44
2.20. Πορτογαλία ... 45
2.21. Σλοβακία ... 46
2.22. Σλοβενία ... 47
2.23. Σουηδία ... 48
2.24. Τσεχία ... 49
2.25. Φινλανδία ... 50
2.26. Σύγκριση ποσοστών απασχολούμενων στο δημόσιο τομέα ... 51
2.27. Σύγκριση βαθμού e-εξέλιξης και ικανοποίησης πολιτών ... 52
3. Παγκόσμιοι Δείκτες Διακυβέρνησης και Οικονομική Ανάπτυξη ... 55
3.1. Οι Παγκόσμιοι Δείκτες Διακυβέρνησης WGI ... 55
3.2. Ερευνητική Υπόθεση Συσχέτισης Δεικτών WGI με το ΑΕΠ ... 62
xiii
4. Διερεύνηση Συσχέτισης Δεικτών WGI με το Κατά Κεφαλή ΑΕΠ... 64
4.1. Προετοιμασία δεδομένων ... 64
4.2. Αποτελέσματα Συσχέτισης Δεικτών WGI - κατά κεφαλή ΑΕΠ ... 65
4.3. Σχολιασμός Αποτελεσμάτων... 69
5. Συμπεράσματα και Προτάσεις για Περαιτέρω Έρευνα ... 71
5.1. Γενικά Συμπεράσματα για τη Δημόσια Διοίκηση ... 71
5.2. Συμπεράσματα σύγκρισης μεταξύ των κρατών του ΕΟΧ ... 72
5.3. Συμπεράσματα συσχέτισης δεικτών WGI και ΑΕΠ... 73
5.4. Προτάσεις για περαιτέρω έρευνα και Περιορισμοί ... 74
Παραρτήματα ... 75
1. Δαπάνες Γενικής Κυβέρνησης, Πληθυσμός, ΑΕΠ και αριθμός εργαζομένων στη Γενική Κυβέρνηση στις χώρες του ΕΟΧ ... 76
2. Δείκτες WGI στις χώρες του ΕΟΧ ... 81
3. Αποτελέσματα Εφαρμογής Γραμμικής Παλινδρόμησης με τη χρήση προγράμματος SPSS ... 88
Βιβλιογραφία ... 107
Γενική Βιβλιογραφία ... 107
Ιστοσελίδες ... 109
xiv
Ονοματολογία
Ελληνική
ΑΕΠ Ακαθάριστο Εθνικό Προϊόν
ΕΕ Ευρωπαϊκή Ένωση
ΕΛΟΤ Ελληνικός Οργανισμός Τυποποίησης ΕΟΧ Ευρωπαϊκός Οικονομικός Χώρος ΚΑ Κυβερνητική Αποδοτικότητα (δείκτης) ΚΔ Κράτους Δικαίου (δείκτης)
ΚΠ Κανονιστική Ποιότητα (δείκτης) ΝΔΜ Νέο Δημόσιο Μάνατζμεντ
ΝΠΔΔ Νομικό Πρόσωπο Δημοσίου Δικαίου ΝΠΙΔ Νομικό Πρόσωπο Ιδιωτικού Δικαίου ΟΗΕ Οργανισμός Ηνωμένων Εθνών
ΟΟΣΑ Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης ΠΔΔ Παγκόσμιοι Δείκτες Διακυβέρνησης
ΠΣ Πολιτική Σταθερότητα
ΠΤ Παγκόσμια Τράπεζα
ΦΛ Φωνή και Λογοδοσία
Ξενόγλωσση
CC Corruption Control (δείκτης)
EIPA European Institution of Public Administration GDP Gross Domestic Product
GE Government Effectiveness (δείκτης) ILO International Labour Organization
ISO International Organization for Standards NPM New Public Management
PS Political Stability RL Rule of Law (δείκτης)
RQ Regulatory Quality (δείκτης)
xv VA Voice and Accountability
WB World Bank
WGI Worldwide Governance Indicators (Σειρά δεικτών)
1
Εισαγωγή
Ο δημόσιος τομέας χαρακτηρίζεται πολλές φορές και από πολλούς ως από αναποτελεσματικό πρότυπο οργάνωσης του κράτους, με παθογένειες και αδιαφάνειες, ατελέσφορες μεταρρυθμιστικές παρεμβάσεις, κυριαρχία πελατειακού συστήματος και έντονου κρατισμού.
Με δεδομένο ότι οι έννοιες της κακοδιοίκησης/κακοδιαχείρισης έχουν παραδοσιακά συνδεθεί με τις αρχές της νομιμότητας, της λογοδοσίας, της διαφάνειας, της αποτελεσματικότητας, της χρηστής διοίκησης και της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης, θεωρείται επιβεβλημένη και ιδιαίτερα χρήσιμη η διερεύνηση και η σύγκριση του ελληνικού δημόσιου τομέα με αντίστοιχους των κρατών μελών της ΕΕ, και του ΕΟΧ, με σκοπό την εξαγωγή ασφαλέστερων συμπερασμάτων σχετικών με τα παραπάνω ζητήματα.
Σκοπός συνεπώς της Διπλωματικής Εργασίας είναι η προσπάθεια διερεύνησης των χαρακτηριστικών του δημόσιου τομέα στην ΕΕ και τον ΕΟΧ γενικότερα και του τρόπου αποτίμησης τους με μετρήσιμους δείκτες που υπάρχουν διεθνώς και που θα μπορούσαν να αποτελέσουν σημαντικό εργαλείο αποτίμησης της αποδοτικότητας του δημόσιου τομέα και της διακυβέρνησης γενικότερα, παρέχοντας έτσι ένα μέτρο σύγκρισης για τους δημόσιους τομείς των κρατών-μελών της ΕΕ.
Στα πλαίσια αυτά, γίνεται μία εκτενής σύγκριση των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του δημόσιου τομέα στα κράτη μέλη του ΕΟΧ, διατυπώνεται η Ερευνητική Υπόθεση Συσχέτισης των Παγκόσμιων Δεικτών Διακυβέρνησης WGI με το κατά κεφαλή ΑΕΠ στα κράτη του ΕΟΧ και επιχειρείται η επαλήθευσή της με βάση τα πραγματικά στοιχεία που παρέχει ο ΟΟΣΑ, η Παγκόσμια Τράπεζα, η Eurostat και ο International Labour Organization.
Η Διπλωματική Εργασία αποτελείται από τα εξής τμήματα:
Στο πρώτο κεφάλαιο γίνεται αναφορά στη σημασία και τα χαρακτηριστικά της Δημόσιας Διοίκησης στην Ελλάδα και την ΕΕ. Γίνεται ορισμός του Δημόσιου Τομέα και της Δημόσιας Διοίκησης, αναφέρονται τα χαρακτηριστικά Δημόσιας Διοίκησης και Πολιτικής, περιγράφεται η Δημόσια Διοίκηση από την άποψη του δικαίου, προσδιορίζεται το Δημόσιο Συμφέρον, αναφέρονται το αντικείμενο, οι αρμοδιότητες και οι αρχές της Δημόσιας Διοίκησης, καταγράφονται οι θεωρητικοί τύποι οργάνωσης της Δημόσιας Διοίκησης, η οριοθέτηση Δημοσίου Τομέα κατά την
2 ΕΕ, καθώς και το μέγεθος και η αποτελεσματικότητα του Δημόσιου Τομέα. Τέλος αναφέρονται οι μεταρρυθμιστικές τάσεις και η αξιοκρατία στη Δημόσια Διοίκηση.
Στο δεύτερο κεφάλαιο περιγράφονται τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της Δημόσιας Διοίκησης σε κάθε ένα από τα κράτη του ΕΟΧ και ακολουθεί μία σύγκριση ποσοστών απασχολούμενων στο δημόσιο τομέα, καθώς και μία σύγκριση του βαθμού e-εξέλιξης και ικανοποίησης πολιτών στα κράτη αυτά.
Στο τρίτο κεφάλαιο αναφέρονται οι Παγκόσμιοι Δείκτες Διακυβέρνησης και διατυπώνεται η Ερευνητική Υπόθεση συσχέτισης των Δεικτών WGI με το κατά κεφαλή ΑΕΠ στα κράτη του ΕΟΧ, ενώ προτείνεται και κατάλληλο πρότυπο προς το σκοπό αυτό.
Στο τέταρτο κεφάλαιο πραγματοποιείται η διερεύνηση της συσχέτισης των Δεικτών WGI με το κατά κεφαλή ΑΕΠ, χρησιμοποιώντας δεδομένα από την Παγκόσμια Τράπεζα, την Eurostat και τον ILO, και στη συνέχεια παρουσιάζονται τα αποτελέσματα αυτής της συσχέτισης, γραφικά και αριθμητικά. Στο τέλος του κεφαλαίου γίνεται σχολιασμός των αποτελεσμάτων.
Τέλος, στα συμπεράσματα γίνεται μία σύνοψη της εργασίας καθώς και μία περιληπτική καταγραφή των συμπερασμάτων και των προτάσεων.
3
1. Η Δημόσια Διοίκηση στην Ελλάδα και την ΕΕ. Χαρακτηριστικά και παθογένειες
Ορισμοί, Λειτουργίες, Αρχές, Χαρακτηριστικά, Δομές, Οριοθέτηση
1.1. Ορισμός του Δημόσιου Τομέα και της Δημόσιας Διοίκησης
Ο ορισμός του Δημόσιου Τομέα προσεγγίζεται με δύο τρόπους. Η πρώτη προσέγγιση ορίζει τον Δημόσιο Τομέα με τον τρόπο που αυτός επιδρά στην κοινωνία μέσω της ψηφισμένης νομοθεσίας, ενώ η δεύτερη προσέγγιση σχετίζεται με τις δραστηριότητες του Δημόσιου Τομέα μέσω της εκτέλεσης του ψηφισμένου προϋπολογισμού.1 Για να κατανοηθεί καλύτερα η έννοια του δημόσιου τομέα θα αναφερθούμε πιο συγκεκριμένα στις διαφορές του από τον ιδιωτικό τομέα, καθώς και στις διαφοροποιήσεις του σε διαφορετικές χώρες.
Οι βασικές διαφορές μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα μπορούν να συνοψισθούν ως εξής.2 Ο δημόσιος τομέας: α) αντιμετωπίζει πιο πολύπλοκα και δυσεπίλυτα ζητήματα, β) συναντάει μεγαλύτερα εμπόδια κατά την εφαρμογή των αποφάσεων του, γ) χρειάζεται μεγαλύτερη προσπάθεια για την εξασφάλιση ευκαιριών και δυνατοτήτων, δ) ενδιαφέρεται περισσότερο για την αντιστάθμιση ή τη θεραπεία των αποτυχιών της αγοράς, ε) μερικές από τις δραστηριότητες που αναλαμβάνει έχουν μεγαλύτερη συμβολική σημασία, στ) βρίσκεται απέναντι σε αυστηρότερα όρια αφοσίωσης και νομιμότητας, ζ) έχει περισσότερες δυνατότητες δράσης σε περιπτώσεις κοινωνικών ανισοτήτων, η) πρέπει να επιδιώκει να δρα σύμφωνα με το δημόσιο συμφέρον, θ) πρέπει να εξασφαλίζει ένα επίπεδο δημόσιας στήριξης, σαφώς μεγαλύτερο από αυτό που είναι απαραίτητο σε μια ιδιωτική εταιρεία.
Ωστόσο, με την πάροδο του χρόνου, τα όρια μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα γίνονται περισσότερο δυσδιάκριτα, γεγονός που απορρέει από την αυξανόμενη συμμετοχή ιδιωτικών επιχειρήσεων και Μη Κυβερνητικών Οργανώσεων (ΜΚΟ),
1 Lane, J.E., The Public Sector, Sage Publications, London, 2000.
2Parsons, W., Public Policy, Edward Elgar, Cheltenham and Lyme, 1995, σ. 9. (βλ. και Λαδή, Σ., Νταλάκου, Β., Δημόσια Διοίκηση και πολιτική – Εισαγωγή στη Δημόσια Διοίκηση και Δημόσια πολιτική, Τόμος Α’, ΕΑΠ, Πάτρα, 2009).
4 καθώς και Συμπράξεων Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ) σε θέματα και πεδία δημόσιας διοίκησης και πολιτικής. Επίσης, αξιόλογη θεωρείται και η εμπλοκή του εθελοντικού τομέα στις κοινωνικές κυρίως περιοχές της δημόσιας πολιτικής,3 συνήθως στις περιπτώσεις που οι κυβερνήσεις είτε αποφασίζουν εσκεμμένα είτε να μην να παραχωρούν με συμβάσεις την εφαρμογή δημόσιων πολιτικών σε κάθε είδους μη κυβερνητικές οργανώσεις, είτε δεν αποφασίζουν να πράξουν κάτι.4
Αξιοσημείωτο ακόμη θεωρείται το γεγονός ότι η σχετικότητα του όρου
«δημόσιος τομέας» γίνεται φανερή και από το γεγονός ότι πρακτικά ορίζεται διαφορετικά σε κάθε κράτος, με δεδομένες τις διαφορετικές μεθόδους παρέμβασης του ιδίου του κράτους όσο και τα διαφορετικά πεδία άσκησης δημόσιας πολιτικής. Η διαφοροποίηση στην κρατική παρεμβατικότητα οφείλεται κυρίως στην ιστορία, την κουλτούρα και το κοινωνικό κεφάλαιο του κάθε λαού (κοινωνίας).5 Το τελευταίο σχετίζεται με τα υπάρχοντα κοινωνικά δίκτυα και την κοινωνική συνείδηση που διαφέρει από κοινωνία σε κοινωνία, δημιουργώντας έτσι διαφορετικές δυνατότητες και διαφορετικές ανάγκες σε κάθε λαό και χώρα.6
Ο ορισμός της Δημόσιας Διοίκησης και της Δημόσιας Πολιτικής γενικότερα, είναι χρήσιμος με δεδομένο ότι αναδεικνύει το «δημόσιο χώρο», σε αντιδιαστολή προς τον «ιδιωτικό χώρο». Στον πρώτο είναι απαραίτητη η κυβερνητική ή κοινωνική παρέμβαση και ρύθμιση ή τουλάχιστον η κοινή δράση, για την ύπαρξη και λειτουργία του.7
Ένας ιδιαίτερα λειτουργικός ορισμός της Δημόσιας Πολιτικής είναι ο ακόλουθος: «Δημόσια Πολιτική είναι μια σειρά σκόπιμων και σχετικά σταθερών ενεργειών, που αναπτύσσονται από κυβερνητικά σώματα και γενικότερα από επίσημους φορείς εξουσίας, για την αντιμετώπιση ενός προβλήματος ή ενός ζητήματος που προκαλεί το ενδιαφέρον.».8
Η Δημόσια Διοίκηση αποτελεί ουσιαστικά «το εκτελεστικό όργανο των αποφάσεων της εκάστοτε κρατικής εξουσίας, και ο διαμεσολαβητής μεταξύ κράτους και πολιτών.» Πρακτικά αποτελεί κρατική οργάνωση που αφενός εξυπηρετεί στην
3 Parsons, ό.π.
4 Λαδή, Νταλάκου, ό.π.
5 Hall, P., Soskice, D., Varieties of Capitalism, Oxford University Press, London, 2001.
6 Putnam, D. (1994). Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. New Jersey:
Princeton University Press.
7 Parsons, ό.π.
8 Anderson, J., Public Policy Making, 6th ed., Houghton Mifflin Company, Boston and New York, 2006, σ. 6 (βλ. Και Λαδή, Νταλάκου, ό.π.).
5 υλοποίηση των στόχων που θέτει η πολιτική ηγεσία με τις αποφάσεις της, και αφετέρου έχει ως αποστολή της την εξυπηρέτηση των απαιτήσεων και αναγκών του πολίτη. Δημόσια Διοίκηση υφίσταται σε όλες τις χώρες του κόσμου, ανεξάρτητα από το είδος του πολιτεύματός τους.9
1.2. Χαρακτηριστικά Δημόσιας Διοίκησης και Πολιτικής
Σύμφωνα με τον παραπάνω ορισμό προκύπτουν τα ακόλουθα χαρακτηριστικά της Δημόσιας Πολιτικής:10
Α) Αναπτύσσεται, κατά κύριο λόγο, από επίσημους φορείς εξουσίας, δηλαδή από δρώντες που αναγνωρίζονται από τα περισσότερα μέρη του συστήματος ως υπεύθυ- νοι να αναλάβουν δράση η οποία κατά κανόνα γίνεται αποδεκτή εφόσον δρουν μέσα στα όρια των ρόλων τους.
Β) Αποτελεί σκόπιμη δράση και όχι τυχαία συμπεριφορά. Σχεδιάζεται για να επιτύχει συγκεκριμένους στόχους και προσδιορισμένα αποτελέσματα.
Γ) Περιλαμβάνει μία σειρά ενεργειών που έχουν χρονική διάρκεια και όχι από ξεχωριστές, διακριτές αποφάσεις των επίσημων φορέων εξουσίας.
Δ) Προκύπτει από αιτήματα πολιτικής για κάποιο δημόσιο πρόβλημα που προέρχονται από διάφορους δρώντες.
Ε) Περιλαμβάνει αυτό που οι δημόσιοι φορείς «κάνουν» και όχι αυτό που προτίθενται ή διακηρύσσουν ότι θα κάνουν.
ΣΤ) Είναι δυνατό να έχει θετική ή αποφατική μορφή. Η θετική μορφή εμφανίζεται όταν υπάρξει δράση από τους φορείς εξουσίας για την αντιμετώπιση ενός ζητήματος.
Η αποφατική μορφή αποτελεί πολιτική όταν οι φορείς εξουσίας αποφασίσουν να μην ενεργήσουν για κάποιο υπαρκτό ζήτημα και να αφήσουν την επίλυσή του στη λειτουργία των δυνάμεων της αγοράς («laissez-faire» ή «hands off»).
Ζ) Βασίζεται στη νομοθεσία και αποτελεί πράξη εξουσίας και επομένως εμπεριέχει το στοιχείο του εξαναγκασμού.
9 Μακρυδημήτρης, Α., Δημόσια διοίκηση: στοιχεία διοικητικής οργάνωσης, εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα-Θεσσαλονίκη, 2006, Μακρυδημήτρης, Α., Διοίκηση και Κοινωνία – Η Δημόσια Διοίκηση στην Ελλάδα, εκδ. Θεμέλιο, 1999, Ραμματά Μ., Σύγχρονη ελληνική δημόσια διοίκηση – Ανάμεσα στη γραφειοκρατία και το μάνατζμεντ, εκδ. Κριτική, 2011.
10 Λαδή, Νταλάκου, ό.π.
6 Η Δημόσια Διοίκηση ως θεσμικό στοιχείο του κρατικού μηχανισμού και ως οργάνωση διακρίνεται από τους άλλους κοινωνικούς θεσμούς και οργανώσεις, με δεδομένο ότι έχει τα ειδικά χαρακτηριστικά και τους ειδικούς στόχους που θέτει το ίδιο το κράτος και η πολιτική εξουσία και παράλληλα, διαθέτει μια δική της σχετική αυτονομία. Συνεπώς η Δημόσια Διοίκηση ασκεί ταυτόχρονα μια γενική λειτουργία κρατικής κυριαρχίας και μια λειτουργία ρύθμισης του κοινωνικού συνόλου.11 Στην πράξη, η Δημόσια Διοίκηση αποτελεί τμήμα του κρατικού μηχανισμού, με δεδομένο ότι μέσω των λειτουργιών της λαμβάνονται και εκτελούνται αποφάσεις, πολλές φορές ιδιαίτερα σημαντικές. Ωστόσο, η ύπαρξη ενός ειδικευμένου ανθρώπινου δυναμικού και η γραφειοκρατική δομή της, δημιουργούν μια τάση αυτονομίας τόσο ως προς την επιλογή των μέσων επίτευξης των πολιτικών στόχων όσο και ως προς τον προσδιορισμό των ίδιων των αποφάσεων και την εφαρμογή τους, με συνέπεια να διαφοροποιείται από ανάλογες μορφές διοίκησης του ιδιωτικού τομέα. Από αυτή την άποψη η υπαρκτή σχετική αυτονομία της γραφειοκρατικής δημόσιας διοίκησης εκδηλώνεται πολλές φορές και ως αντίσταση ή φραγμός στις προσπάθειες πολιτικών μεταρρυθμίσεων.12
Επιπλέον, η Δημόσια Διοίκηση δεν αποτελεί απλά έναν εργαλειακό μηχανισμό επίτευξης των σκοπών που θέτει η εκάστοτε πολιτική εξουσία, αφού μία τέτοια ερμηνεία προϋποθέτει την αποδοχή του απόλυτου διαχωρισμού μεταξύ πολιτικής και διοικητικής δημόσιας σφαίρας και της διαφαινόμενης απόλυτης υπεροχής της πρώτης επί της δεύτερης. Η Δημόσια Διοίκηση έχει σκοπό της τη διαχείριση του Δημοσίου Συμφέροντος (βλ. §1.3). Ως εκ τούτου, αποτελεί τον κατάλληλο μηχανισμό τεχνικής συνδρομής στις πολιτικές επιλογές και υλοποίησης των πολιτικών αποφάσεων, μέσω των οποίων το συμφέρον αυτό ενσαρκώνεται και επιτυγχάνεται, ενώ ταυτόχρονα, λόγω της φύσης του ίδιου του σκοπού της, προσλαμβάνει τον χαρακτήρα ενός κοινωνικού θεσμού. Στην πράξη υφίσταται μία πλήρης αλληλοδιείσδυση του πολιτικού και του διοικητικού σε όλα τα επίπεδα.13 Έτσι, στο επίπεδο λήψης των αποφάσεων, οι αποφάσεις ενέχουν τόσο πολιτικούς όσο και διοικητικούς όρους αφού τα διοικητικά στελέχη διαδραματίζουν κρίσιμο ρόλο, άλλοτε αυτού της διαμεσολάβησης για την παρουσίαση συγκεκριμένων προβλημάτων στην πολιτική σφαίρα, συνδράμοντας στη διαδικασία κωδικοποίησης
11 Ρούσης, Γ., Εισαγωγή στη Θεωρία της Δημόσιας Διοίκησης, Gutenberg, Αθήνα, 1984.
12 Στο ίδιο.
13 Chevallier, J., Διοικητική Επιστήμη, Σάκκουλας, Αθήνα, 1993, σ. 96.
7 και επιταχύνοντας τις προσπάθειες επίλυσής τους και άλλοτε συμβάλλοντας στην υποβάθμιση προβλήματος και επιβραδύνοντας ή ακόμη και ακυρώνοντας τις προσπάθειες επίλυσής τους.14 Επιπρόσθετα, οι αιρετοί ασκούν συχνά διοικητικά καθήκοντα ενώ συχνά οι δημόσιοι υπάλληλοι διαδραματίζουν πολιτικό ρόλο, είτε συμμετέχοντας στις διαδικασίες σχεδιασμού και αξιολόγησης των εναλλακτικών επιλογών, όταν βρίσκονται σε υψηλό επίπεδο ιεραρχίας είτε υλοποιώντας και ελέγχοντας την εφαρμογή αποφάσεων, όταν βρίσκονται σε μέσο και χαμηλό επίπεδο ιεραρχίας.
1.3. Η Δημόσια Διοίκηση από την άποψη του δικαίου
Από την άποψη του δικαίου, για το δημόσιο τομέα, ο όρος «διοίκηση»
εκφράζεται με δύο διαστάσεις άρρηκτα συνδεδεμένες μεταξύ τους: την οργανική ή τυπική (corpus) και την ουσιαστική ή λειτουργική (animus).
Με την οργανική ή τυπική διάσταση, η διοίκηση ταυτίζεται με το σύνολο των φορέων ή των οργάνων που την αποτελούν δηλαδή, με πρόσωπα ή συλλόγους πρόσωπων, οι οποίοι, σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες δικαίου, έχουν δικαίωμα ή αρμοδιότητα ή υποχρέωση να ασκήσουν τη δραστηριότητα αυτή. Στη Δημόσια Διοίκηση υπό στενή έννοια τη διάσταση αυτή αποτελούν οι φορείς που ασκούν την κυριαρχική διοίκηση με προνόμια δημόσιας εξουσίας, έχουν, δηλαδή, την εξουσία μονομερούς επιβολής υποχρεώσεων. Οι φορείς αυτοί έχουν τη μορφή νομικών προσώπων δημοσίου δικαίου και διέπονται από το διοικητικό δίκαιο.
Με την ουσιαστική ή λειτουργική διάσταση, η διοίκηση εκφράζει το σύνολο των διοικητικών δραστηριοτήτων, δηλαδή τη διαχείριση των υποθέσεων μέσω νομικών πράξεων και υλικών ενεργειών για την επιδίωξη ενός σκοπού. Και ενώ το κράτος, ως ευρύτερο, περιλαμβάνει όχι μόνο την διοίκηση, αλλά και τη νομοθεσία και τη δικαιοσύνη, η Δημόσια Διοίκηση περιλαμβάνει σχεδόν το σύνολο των διεργασιών της εκτελεστικής εξουσίας, δηλαδή το συντριπτικά μεγαλύτερο μέρος της κρατικής οργάνωσης, όχι όμως της νομοθετικής και δικαστικής εξουσίας. Ειδικότερα η υπό ουσιαστική ή λειτουργική διάσταση Δημόσια Διοίκηση διακρίνεται σε κυριαρχική και συναλλακτική.
1. Κυριαρχική είναι η παραδοσιακή μορφή διοίκησης, στην οποία μάλιστα το κράτος εμφανίζεται ως κυρίαρχο. Αποτελεί την τυπική εκδήλωση της κρατικής εξουσίας που
14 Στο ίδιο, σ. 477.
8 πηγάζει από τη λαϊκή κυριαρχία (άρθρο 26 § 2 Σ. και άρθρα 101 επ. Σ). Υποδιαιρείται σε περιοριστική, παροχική και ρυθμιστική διοίκηση.
1.1. Η περιοριστική έχει ως σκοπό την τήρηση της τάξης και της ασφάλειας, τον ατομικό καθορισμό και τη συλλογή των φόρων, που ασκείται με τη χρήση κυριαρχικών μέσων, δηλαδή της διαταγής και του καταναγκασμού, που συνεπάγεται επέμβαση στην ιδιωτική σφαίρα και περιορισμό της ελευθερίας και της ιδιοκτησίας του ατόμου.
1.2. Η παροχική διαμορφώθηκε με την εξέλιξη του κοινωνικού κράτους και είναι η διοίκηση που προβαίνει σε παροχές ζωτικής σημασίας προς τους πολίτες, όπως είναι η διοίκηση των δημοσίων πραγμάτων (οδών, πλατειών, αιγιαλού, λιμένων κ.λπ.) και των Νομικών Προσώπων Δημοσίων Δικαίου που εξυπηρετούν συγκεκριμένες πτυχές του δημοσίου συμφέροντος (Εκπαιδευτικά ιδρύματα, Νοσοκομεία κ.λπ.) και εξασφαλίζει την παροχής τους σε ανεκτούς όρους, τους οποίους δεν μπορεί να διασφαλίσει πάντοτε ο νόμος της προσφοράς και της ζήτησης, ούτε η νομοθεσία περί ελεύθερου ανταγωνισμού ούτε η έμμεση κρατική επιρροή επί της οικονομίας.
1.3. Η ρυθμιστική διοίκηση αποτελεί την πλέον σύγχρονη μορφή διοικητικής δραστηριότητας με προγραμματικό, κατευθυντήριο, διαπλαστικό χαρακτήρα και έγκειται στη ρύθμιση ενός τομέα της οικονομίας, με τη θέσπιση των όρων λειτουργίας της αγοράς, τη χορήγηση αδειών στους οικονομικούς φορείς που προτίθενται να δραστηριοποιηθούν στον εν λόγω οικονομικό τομέα, τον έλεγχο τήρησης των όρων της άδειας και την επιβολή κυρώσεων λόγω μη συμμόρφωσης προς τους όρους αυτούς
2. Συναλλακτική είναι η διοικητική δραστηριότητα του κράτους στο πλαίσιο της ιδιωτικής οικονομίας, με μορφές και μέσα του ιδιωτικού δικαίου, που περιλαμβάνουν για παράδειγμα, σύναψη συμβάσεων ιδιωτικού δικαίου, εκμίσθωση ακινήτου της ιδιωτικής περιουσίας ΝΠΔΔ, μίσθωση λατομείων του Δημοσίου, δημοτική επιχείρηση εκμετάλλευσης μεταλλικού νερού κ.λπ.. Η δραστηριότητα αυτή υπόκειται στον νόμο της προσφοράς και της ζήτησης και οι φορείς της διαπραγματεύονται και συμβάλλονται όπως οι ιδιώτες. Κατά την άσκηση της συναλλακτικής διοίκησης, οι φορείς της δεν επεμβαίνουν άμεσα στην οικονομία με σκοπό τη ρύθμισή της, αλλά μετέχουν στην οικονομική ζωή στο ίδιο (κατ’ αρχήν) επίπεδο όπως οι ιδιώτες.
Δεδομένου όμως ότι και η συναλλακτική διοίκηση είναι δημόσια διοίκηση, εφόσον αποτελεί κρατική δραστηριότητα και αποβλέπει στην εξυπηρέτηση του δημοσίου συμφέροντος, υπάγεται και αυτή στις θεμελιώδεις δεσμεύσεις του δημοσίου δικαίου.
9
1.4. Το Δημόσιο Συμφέρον
Από την προηγούμενη ανάλυση προκύπτει ότι η ανάπτυξη του δημόσιου τομέα οφείλεται στην ανάγκη εξυπηρέτησης του Δημοσίου Συμφέροντος, πέραν του ατομικού συμφέροντος. Βασική λοιπόν επιδίωξη είναι η εξεύρεση τρόπου ώστε να μπορούν να ικανοποιηθούν και τα δύο μέσω της δημιουργίας μιας ορθολογικής γραφειοκρατίας, «που χαρακτηρίζεται από συγκεντρωτισμό, ιεραρχία, εξουσία, πειθαρχία, κανόνες, καριέρα, καταμερισμό εργασίας, θητεία».15
Σύμφωνα μάλιστα με την κλασική θεωρία της δημόσιας διοίκησης, το δημόσιο συμφέρον αποτελεί κεντρική έννοια για την κατανόηση και στην πράξη του δημόσιου τομέα.16 Σύμφωνα με την τελευταία, το δημόσιο συμφέρον μπορεί να εξασφαλισθεί μέσα από μια ουδέτερη τάξη δημόσιων λειτουργών που έχουν ως αποστολή την εφαρμογή των αποφάσεων της κυβέρνησης. Επιπρόσθετα, θεωρήθηκε η ορθολογική γραφειοκρατία ως φύλακας του δημόσιου συμφέροντος, με απαραίτητη προϋπόθεση την ορθολογική και αμερόληπτη δράση των δημόσιων λειτουργών. Παράλληλα, πρέπει να γίνεται ουσιαστική διάκριση μεταξύ πολιτικής και διοίκησης, με μοναδικό σκοπό την υπεράσπιση του δημόσιου συμφέροντος.17 Οι υποστηρικτές δηλαδή του γραφειοκρατικού τρόπου οργάνωσης τονίζουν ότι ο τρόπος αυτός παρέχει σαφείς διαδικασίες επικοινωνίας, καθώς και σαφείς προδιαγραφές εξουσίας, αρμοδιότητας και ευθύνης, αποκλείοντας, ή τουλάχιστον μειώνοντας σε μεγάλο βαθμό, φαινόμενα ευνοιοκρατίας, διακρίσεων και εξουσιαστικών αυθαιρεσιών. Παράλληλα προϋποθέτει την ύπαρξη ειδίκευσης και της εμπειρίας
Ωστόσο, η κλασική θεωρία δέχθηκε έντονη κριτική από τη Σχολή της
«δημόσιας επιλογής», ως προς το επιχείρημα του ορθολογικού δημόσιου συμφέροντος, κυρίως κατά τη δεκαετία του 1960. Το βασικό αντεπιχείρημα ήταν ότι τόσο η πράξη όσο και η θεωρία αναδεικνύουν τον ανορθολογισμό ή τουλάχιστον τον
«περιορισμένο ορθολογισμό» (bounded' rationality) των γραφειοκρατιών της δημόσιας διοίκησης.18 Με δεδομένο ότι δεν είναι δυνατόν για έναν λήπτη αποφάσεων να αναλύσει όλες τις πληροφορίες και πιθανότητες όταν αντιμετωπίζει ένα πρόβλημα, η δυνατότητα ορθολογικής σκέψης και δράσης φαίνεται ότι είναι περιορισμένη.
Ακόμη, αμφισβητήθηκε η διάκριση μεταξύ πολιτικής και γραφειοκρατικής διοίκησης
15 Weber, M., From Max Weber, Routledge, London, 1991.
16 Λαδή, Νταλάκου, ό.π.
17 Parsons, ό.π., σ.σ. 6 – 8.
18 Simon, H.A., Models of Man: Social and Rational, John Willey, New York, 1957.
10 αφού στην πράξη προκύπτει ακόμη και ταύτιση των δύο όταν λόγω της ελλιπούς πληροφόρησης, των ατομικών συμφερόντων και της επιθυμίας για αυτονομία, οι δύο κατηγορίες, της πολιτικής και της γραφειοκρατικής διοίκησης μέσω των ανταλλαγών και συναλλαγών αρχίζουν και συγχέονται.19
1.5. Αντικείμενο και Αρμοδιότητες της Δημόσιας Διοίκησης
Αντικείμενο της Δημόσιας Διοίκησης είναι η εξειδίκευση και εξατομίκευση των νόμων και των κανονιστικών πράξεων της διοίκησης στις ιδιορρυθμίες της εκάστοτε ατομικής ή συλλογικής περίπτωσης με σκοπό τη διασφάλιση του δημοσίου συμφέροντος, τη μέριμνα για τη δημιουργία αξιοπρεπών συνθηκών διαβίωσης απαραίτητων για τη σωματική και την πνευματική τους ανάπτυξη των πολιτών, (περιβάλλον, υγεία, παιδεία) αλλά και τον έλεγχο των πράξεων των πολιτών, όταν αυτές αποβαίνουν σε βάρος του δημοσίου συμφέροντος ή είναι παράνομες, με την επιβολή αντίστοιχων κυρώσεων.
Υπάρχουν διάφοροι τρόποι προσέγγισης των διαφόρων επί μέρους αρμοδιοτήτων της Δημόσιας Διοίκησης, που σχετίζονται με τη νομική, την κοινωνιολογική, την οικονομική ή την πολιτική απόχρωσή τους. Έτσι, οι αρμοδιότητες της Δημόσιας Διοίκησης μπορούν να ταξινομηθούν σε:
α) αρμοδιότητες του πυρήνα του κράτους, όπως είναι η άμυνα, οι διεθνείς σχέσεις, η ασφάλεια και η τήρηση της τάξης, η δικαιοσύνη κ.λπ.,
β) οικονομικές αρμοδιότητες, όπως είναι η επιβολή φόρων, η έκδοση νομίσματος, το εξωτερικό εμπόριο, οι δημόσιες επενδύσεις κ.λπ.,
γ) κοινωνικές αρμοδιότητες, όπως είναι η αναδιανομή εισοδήματος, η προστασία υγείας, η προστασία ασθενέστερων ομάδων πληθυσμού, η οργάνωση σχέσεων εργασίας, η προστασία περιβάλλοντος κ.λπ.,
δ) αρμοδιότητες παιδείας και πολιτισμού, όπως είναι η εκπαίδευση, η προαγωγή επιστημονικής έρευνας, η διαρκής επιμόρφωση, η προστασία και η ανάδειξη πολιτιστικής κληρονομιάς, η ανάπτυξη γραμμάτων και τεχνών κ.λπ..
Ωστόσο, η ανωτέρω ταξινόμηση δεν είναι απόλυτη, με δεδομένο ότι ορισμένες από τις παραπάνω αρμοδιότητες μπορούν να ενταχθούν σε περισσότερες από μία κατηγορίες.
19 Λαδή, Νταλάκου, ό.π.
