Министерство науки и высшего образования Российской Федерации
Филиал федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования
«Южно – Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет)»
в г. Нижневартовске
Кафедра «Экономика, менеджмент и право»
ДОПУСТИТЬ К ЗАЩИТЕ Заведующий кафедрой
/Н.В. Зяблицкая/
15 июня 2020 г.
Конституционно правовое регулирование миграции в Российской Федерации
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА ЮУрГУ – 40.03.01.2020.064.ВКР
Консультанты, (должность)
Руководитель работы к.ю.н., доцент
/ Л.А. Дольникова / 11 июня 2020 г.
Консультанты, (должность) Автор работы
Обучающийся группы НвФЛ -441 /А.И.к Габибова/
10 июня 2020 г.
Консультанты, (должность) Нормоконтрлер
/Н.В.Назарова/
11 июня 2020 г.
Нижневартовск 2020
АННОТАЦИЯ
Габибова А.И.к Конституционно правовое регулирование миграции в Российской Федерации. – Нижневартовск: филиал ЮУрГУ, НвФл -441, 120с., ил.-нет, таб.-нет, библиогр.
список – 60 наим., прил.-нет, слайдов- нет
Выпускная квалификационная работа на тему: Конституционно правовое регулирование миграции в Российской Федерации.
В выпускной квалификационной работе затронуты вопросы, касающиеся возникновения и развития правового регулирования миграционных процессов в России.
Целью написания выпускной квалификационной работы является комплексное исследование миграции, выявление проблем правового регулирования и поиск их решения. Для достижения поставленной цели была рассмотрена правовая основа миграции, проанализированы институциональные основы правового регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, определены проблемы и перспективы развития миграции в российской федерации.
Результатом проведенного исследования являются предложения по совершенствованию норм правого регулирования миграции.
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ……….…..………...7 1 ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИИ……… ………..…...10 1.1. Историко-правовой анализ регулирования миграционных процессов в России……….……..……..10
1.2. Зарубежный опыт правового регулирования миграционных процессов………..………….30
1.3. Современное состояние правового регулирования миграционных процессов в Росси ………..….…….45 2 ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ………..73 2.1Органы государственной власти регулирующие миграционные процессы
………..…….73
2.2. Федеральные органы исполнительной власти как субъекты реализации миграционной политики России………..78
2.3 Разграничение компетенции федеральных органов исполнительной власти в интересах совершенствования правового регулирования миграции……87
2.4 Анализ миграционных процессов в Ханты- Мансийском автономном округе – Югра………95 ЗАКЛЮЧЕНИЕ………..………..………….107 БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК……….111
4
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования обусловлена следующими обстоятельствами: решение проблем в сфере миграционных отношений является необходимым условием, с одной стороны, упрочения демократии и соблюдения прав человека, интеграции России в мировое сообщество, а с другой – укрепления национальной безопасности страны. На сегодняшний день во всем мире существуют такие угрозы, как национализм, религиозная нетерпимость, политический экстремизм, которые тесно связаны с динамичными миграционными процессами и негативным образом сказываются на интересах Российской Федерации, значительно ослабляя безопасность государства.
Проблема формирования и реализации миграционной политики в современном научном мире и политических кругах страны достаточно широко обсуждается, корректируется нормативно-правовая база.
Вместе с тем, отмечается невысокое качество административно- правового и социального регулирования процессов миграции, и, как результат, можно наблюдать бюрократические барьеры в региональных органах государственной власти. Следовательно, актуальность темы исследования обуславливается ее социально-экономическим и социально-культурным значением для России, необходимостью в научном обосновании эффективности регулирования миграционных процессов в целях обеспечения социальной стабильности общества и его устойчивого развития.
Объектом исследования являются урегулированные нормами конституционного права общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации конституционно-правовых основ миграционной политики.
Предмет исследования - являются нормы российской системы права и международные нормы, регулирующие миграционные процессы, а также специфические правовые статусы различных категорий мигрантов.
5
Целью написания выпускной квалификационной работы является комплексное исследование миграции, выявление проблем правового регулирования и поиск их решения.
Задачи исследования:
1) рассмотрение историко-правового анализа регулирования миграционных процессов в России
2) исследование зарубежного опыта правового регулирования миграционных процессов
3) анализ современного состояние правового регулирования миграционных процессов в России
4) исследование органов государственной власти как субъект регулирования миграционных процессов
5) исследование органов исполнительной власти как субъекты реализации миграционной политики России
6) обоснование разграничение компетенции федеральных органов исполнительной власти в интересах совершенствования правового регулирования миграции.
7) анализ миграционных процессов в Ханты - Мансийском автономном округе – Югра
Теоретическая основа исследования – научные труды отечественных ученых в области миграционного законодательства: Т.Я. Хабриева, И.В. Плюгина, В.Е. Чиркин, Д.В. Совоплясов, Г.П. Мосягина, В.Моисеенко, А.М. Волков, Д.Н.
Бахрах, Р. А. Пестов, Ю.В. Рощин и др.
Методологию исследования являются общенаучные методы (системно-структурного анализа, формализации и др.), частно-научные методы (историко-правовой, сравнительно-правовой, статистического анализа и др.).
Эмпирическую базу исследования составили нормативные правовые акты: Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, федеральное законодательства, регулирующее
6
миграционные отношения, международное и зарубежное миграционное законодательство; статистические данные, а также материалы правоприменительной практики.
Структура работы: выпускная квалификационная работа состоит из 2 глав и 7 параграфов, присутствует заключение и библиографический список, общий объем работы 120страниц.
7
1 ВОЗНИКНОВЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РОССИИ
1.1. Историко-правовой анализ регулирования миграционных процессов в России
Возникновение российского миграционного законодательства можно условно разделить на три основных этапа: дореволюционный (до 1917 г.), советский (1918 - 1991 гг.) и современный. В то же время у каждого из указанных этапов свой достаточно неоднородный по содержанию характер и своя внутренняя периодизация.
Для России процессы миграции населения всегда играли особую роль:
расширение границ государства и освоение новых присоединенных территорий требовали организации поддержки переселенцев со стороны государства. При этом заселение осуществлялось как с помощью внутренних перемещений, так и, особенно в XVIII и начале XIX в., преимущественно за счет привлечения иностранных граждан.
История развития миграционного законодательства в дореволюционный период берет начало с древнейших времен, так как процессы миграции сопутствовали обществу всегда. При этом формирование государственности древних славян с неизбежности влекло формирование и первых законодательных актов в данной сфере. Следует отметить, что нормативно-правовое регулирование миграционных процессов в Древней Руси осуществлялось лишь в сфере внешней миграции населения.
В XI—XII вв. активизировались внешние связи Древнерусского государства, на территории Руси появились слободы, где селились иностранные купцы, на службе в русской армии активно привлекались иностранные граждане.
В эпоху Киевской Руси иностранные граждане допускались в русские города по особым договорам. Одновременно в Повести временных лет упоминаются договоры с Византией, предусматривающие процедуру выдачи виновного в
8
совершении преступления. Эти обстоятельства подтверждают факт того, что на территории Древнерусского государства миграционные процессы осуществлялись весьма активно, но утверждать о наличии сформированной миграционной политики в то время не приходится
Нельзя не отметить значительное развитие нормативно-правового регулирования внешней миграции населения в XIII—XVI в., где предметом правового регулирования в сфере миграции населения была внешняя миграция.
Еще в правление Ивана IV Грозного между Англией и Московским государством установились взаимно-доброжелательные отношения. В 1555 г. Иван IV дал льготную грамоту на повольный торг всякими товарами по всей России.
Привилегии англичан, с непродолжительными перерывами, оставались в силе до 1584 г. В конце царствования Ивана IV англичане, злоупотреблявшие своим монопольным положением, возбудили против себя недовольство со стороны русских купцов и утратили часть своих привилегий. В первой половине XVII в. к царю стали поступать челобитные торговых людей об изгнании иноземцев с российского рынка. Челобитные, поступавшие царю Михаилу Федоровичу с 1627 по 1648 г., привели к изменению политики Российского государства по отношению к иностранным торговцам.
Одним из значимых памятников права, посвященных миграции населения, следует признать Новоторговый устав 1667 г., который имел узкую направленность, регламентируя вопросы въезда иностранных граждан, а также правила торговли и взимания таможенных пошлин. В Москву и другие города их велено пускать лишь при наличии царских жалованных грамот о торгах. Не имеющих таковых ϻне велено пропускать к Москве либо в другие города, они могли лишь торговать у города Архангельска и в Пскове. Таким образом, на данном отдельном примере мы можем наблюдать определенную казуальность в правовом регулировании миграционных процессов в России в допетровскую эпоху
9
В рамках дореволюционного периода необходимо обозначить правовые акты, сыгравшие определенную роль в регламентации перемещений населения.
Речь, в частности, идет об актах, касающихся института подданства, собственно переселенческой политики, установления паспортной системы в России и др.
Так, установление паспортной системы в России связано с подписанием Петром I в 1724 г. нормативного акта, названного «Плакат». До этого в 1721 г.
Петр I ввел обязательные паспорта для крестьян, временно покидающих пределы постоянного жительства. К числу первых законодательных установлений о заграничных паспортах относится Закон об иностранных паспортах 1817 г. Им определялось, кому могут выдаваться иностранные паспорта, каков порядок по ним выезда и въезда на территорию страны как для проживающих в России иностранцев, так и для российских подданных. При этом паспортные билеты были двух видов: одни только для выезда за границу без возврата - они выдавались всем иностранцам, а другие - с возвратом, их выдавали исключительно российским подданным. За каждый выдаваемый заграничный паспорт взималось по 25 копеек серебром.
При этом контролировалось, чтобы получивший паспорт не проживал с ним в России, а отправлялся за границу, так как в Адмиралтейском регламенте было постановлено, чтобы отъезжающий морем после получения паспорта не оставался в государстве более семи дней. В противном случае паспорт, выданный в пограничных губерниях, терял силу и становился недействительным по истечении трех недель со дня получения, а во внутренних губерниях - по прошествии трех месяцев.
Наиболее отчетливо миграционная политика государства проявилась во времена правления Екатерины II, которая приняла целый ряд документов, направленных на стимулирование процессов перемещения населения для заселения новых государственных территорий. Так, 4 (15) декабря 1762 г.
императрица Екатерина II подписала Манифест «О позволении иностранцам, кроме жидов, выходить и селиться в России и о свободном возвращении в свое
10
отечество русских людей, бежавших за границу». В этом документе декларировались основные принципы политики нового руководства России:
увеличение численности населения страны за счет привлечения иностранцев и амнистия подданных России, покинувших родину.
Дальнейшим стимулом для развития иммиграционной политики России послужило принятие Екатериной II в декабре 1776 г. Манифеста «О свободном поселении иностранцев в России», а еще через полгода - Указа «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают», к которому прилагались реестры свободных для поселения земель. Для иностранцев, переехавших в Россию, полагался достаточно широкий перечень льгот и преимуществ.
Всех переезжающих иностранных граждан заносили в Поименный список отправляемых в Россию иностранных поселенцев. Для иностранных переселенцев обязательным требованием было принятие российского подданства, но прожившим в России 10 и более лет разрешалось беспрепятственно вывозить все имущество, те же, кто прожил в стране менее 10 лет, обязаны были часть нажитого сдать в казну. Во многом решению данных вопросов способствовал граф П.Д.
Киселев, отвечавший за управление государственным имуществом в правительстве Николая I.1
В первые две трети XIX столетия произошел переход от прежней системы заселения новых территорий к новому порядку - когда выгоды от заселения стали совмещаться с интересами самих переселенцев. Одним из последних актов принудительного переселения, вызванного «политической необходимостью», был Указ 1799 г. о заселении Забайкалья: повелено было в течение 10 лет переселить в этот край 10 тыс. душ, для чего на первый раз было отпущено 100 тыс. руб.
1Абдулатипов, Р. Г. Россия, в чем суть твоего бытия? Историко-философские размышления / Р.
Г. Абдулатипов, Л. Ф. Болтенкова. – Москва, 1994. – 123 с.
11
Новое направление впервые было ясно выражено в записке, представленной в 1821 г. М.М. Сперанским, в то время сибирским генерал-губернатором, в Сибирский комитет. В записке указывалось на двоякую пользу для государства от добровольных переселений крестьян в Сибирь, заключающуюся как в возможности «заселять этот пустынный и малолюдный край», так и в доставлении крестьянам, «обитающим в губерниях, скудных землями, потребного изобилия».
Следствием этой записки стал Указ 1822 г. «О разрешении казенным крестьянам всех губерний переселяться в Сибирь и внутри сибирских губерний». Хотя особого роста переселенцев не последовало.
До начала крестьянской реформы переселение осуществлялось в пределах европейской части России - в Воронежскую, Харьковскую, Тамбовскую, Саратовскую и Оренбургскую губернии. После отмены крепостного права переселения начались и за пределы Урала - шло заселение Приамурского края, Амурской и Приморской областей, где особыми правилами 1861 г. дозволялось жить всем желающим и были предоставлены льготы по податям, повинностям.
Позднее, в 1881 г. было утверждено Положение «Об установлении временных правил о переселении крестьян на свободные казенные земли», которое, однако, не только не способствовало переселению, а скорее сдерживало его, так как количество земель под заселение и ссудная помощь были значительно меньше потребностей.1
Еще одним важным событием, отразившимся на миграционной политике государства, стало строительство Сибирской железной дороги. Как отмечалось в литературе, необходимость переселения была обусловлена экономическими причинами, так как постройка железной дороги могла принести выгоду государству только при условии заселения и промышленного освоения Сибири.
По статистическим данным, переселение учитывается начиная с 1885 г. с достаточной степенью приближения: с 1885 по 1903 г. в Сибирь пришло, по
1 Регент, Т. М. Миграция в России : проблемы государственного управления / Т. М. Регент. – Москва : ИСПЭН РАН, 1999. – 510 с.
12
официальным данным, до 1,9 млн человек. Переселение во все остальные районы - Новороссию, Предкавказье и Закавказье, Оренбургские степи, Туркестан дало за те же 19 лет значительно меньшую цифру. Но если даже предположить, что во все эти районы переселилось еще столько же переселенцев, то все же средняя годовая цифра русского переселения за это время не превысит 200 тыс., т.е.
приблизительно 1,7% всего населения или примерно одну десятую часть его годичного прироста.
Наиболее существенную роль в этот период сыграл Закон от 13 июля 1889 г. "О добровольном переселении сельских обывателей и мещан на казенные земли и о порядке перечисления лиц означенных сословий, переселившимся в прежнее время". Его подготовка заняла более восьми лет, в этот период действовали временные правила о переселении крестьян на свободные казенные земли от 10 июля 1881 г.
В основе их лежала идея, которая последовательно проводилась до этого в переселенческой политике графа П.Д. Киселева: переселение дозволялось всем крестьянам, «владеющим наделами, недостаточными для прокормления семьи».
Правилами также устанавливалась помощь переселенцам во время их следования в новые места, в том числе содействие переселенцам в отыскании земель, выдача материальных пособий, врачебная помощь во время пути.
Временные правила 1881 г., по свидетельству современников, «не достигли того упорядочения переселенческого движения, к которому стремилось правительство, так как, с одной стороны, выход из общества, вследствие разных затруднений и хлопот, продолжал оставаться доступным лишь сравнительно более состоятельным крестьянам, не особенно нуждавшимся в переходе на новые места, а с другой - продолжавшееся опасение вызвать преувеличенные размеры переселения не позволило ни обнародовать упомянутые правила, ни провести в них каких-либо мер, преследующих колонизационные интересы отдельных районов».
13
Закон 1889 г. вводил ряд льгот по арендным платежам, исполнению воинской повинности, получению ссуд. Однако земельные участки предлагалось передавать на условиях краткосрочной аренды, что ощутимо сдерживало переселение. Это было результатом «сдержанной» политики, которую отстаивал Государственный совет.
Сам процесс переселения подчиняется правилам, согласно которым размеры земельных участков ставились в зависимость не от существующей жизненной потребности, а от возможности отвода переселенцам казенных земель:
переселение допускалось не иначе как с предварительного разрешения, даваемого по соглашению министерства внутренних дел с министерством государственных имуществ, ведающим казенными землями. Причем в Законе подчеркивалось, что участки для переселенцев отводятся лишь там, где «по состоянию этих земель»
нарезка переселенческих участков будет «признана возможною без ущерба для выгод казны». Лицам же, переселившимся без разрешения, Закон угрожал возвращением в места приписки распоряжением административных властей.
Существенные облегчения Закон 1889 г. создавал лишь в отношении условий выхода переселенцев из обществ: полученные разрешения на переселение освобождали переселяющихся от нелегкой обязанности испрашивать увольнительные приговоры, недоимки же в окладных сборах, которые еще по правилам 1881 г. оставались на переселяющихся, по Закону 1889 г. переводились вместе с выкупными платежами на общества, из которых выходили переселенцы, которые за это получали в свое распоряжение без какой-либо выводной платы невыкупленные окончательно наделы, освобождаемые вследствие переселения.
Все переселенцы освобождались от казенных платежей: в европейской части России - на два года, в азиатской - на три года в полном объеме и еще на три - в половинном размере; лицам, достигшим в годы переселения призывного возраста, отбывание воинской повинности отсрочивалось: в европейской части - на два года, в азиатской - на три.
14
Закон 1889 г. занимает особое место в истории переселенческой политики.
Это был первый по времени специальный закон, признававший государственное значение политики переселения. Однако сам Закон явственно отражал недоверчивое и недружелюбное отношение законодателя к переселяющимся.
Закон отличался крайней неопределенностью, открывающей полный простор административному усмотрению. По сути, Закон больше носил характер программного документа, а не содержал конкретные правила, которые могли бы быть успешно проведены в жизнь. Власть, с одной стороны, предоставляла некоторые льготы переселенцам, с другой - стремилась к тому, чтобы подобное содействие не вызывало массовые переселения, ограничивая помощь переселенцам самыми тесными рамками.
6 июня 1904 г. вышел новый Закон о добровольном переселении сельских обывателей и мещан-землевладельцев, отменивший Закон от 13 июля 1889 г. и более поздние, существенно видоизменившие его законы от 15 марта и 27 декабря 1896 г. Вместо сначала «сдержанно-недоброжелательного», позже сочувственного отношения к переселению, но во всяком случае отношения к переселению как к факту, который лежал в основе отмененных законов, Закон от 6 июня 1904 г. выдвигает на первый план новую, или, вернее, очень старую, но основательно забытую точку зрения на переселение как на могущественное орудие аграрной политики. Таким образом, 6 июня 1904 г. заканчивается период истории русской переселенческой политики. Целый период заканчивается и в другом отношении: Комитет Сибирской железной дороги, сделавший очень много для переселенческого дела, с 10 января 1904 г. сошел с исторической сцены.
В конце XIX столетия Россия оставалась по-прежнему преимущественно аграрной страной. Однако еще С.Ю. Витте видел возможный подъем Российской империи и экономический рост лишь в постепенной индустриализации страны.
Определенные меры по укреплению позиций капитализма были направлены и на сельское хозяйство. Впоследствии указанные меры были поддержаны П.А.
Столыпиным. Основные из них - ликвидация общины, развитие товарно-
15
капиталистического крестьянского хозяйства1. В связи с этим важной частью аграрной реформы П.А. Столыпина 1906 г. также было переселение крестьян на свободные земли. В своей записке о поездке в Сибирь и Поволжье в 1910 г. он говорил о том, что процесс переселения крестьян должен включать следующие составляющие: готовность потенциального крестьянина к переселению, проработку жилищного вопроса, сам процесс переселения, анализ территории вселения и, конечно, приживаемость новоселов на новом месте вселения.2
При обсуждении государственных вопросов в конце XIX - начале XX в.
процесс переселения носил первоочередной характер, подтверждением чего стало образование Переселенческой комиссии при Государственной Думе, анализ земельных запасов Сибири и их качества, изучение движения переселенцев, а также улучшение его условий.3 По инициативе государства создавались специальные землеустроительные комиссии, деятельность которых заключалась в содействии крестьянам при покупке ими земель с помощью Крестьянского банка; в распределении казенных земель, назначаемых для увеличения крестьянского землевладения путем продажи их крестьянам; в участии в сдаче в аренду казенных земель из числа обращенных для увеличения крестьянского землевладения, но не проданных крестьянам; в содействии переселению крестьян на казенные земли Азиатской России; в содействии селениям и отдельным домохозяевам в улучшении условий землевладения и порядков землепользования и в содействии крестьянам и смежным владельцам в заключении добровольных сделок об упразднении чересполосности и общности угодий и об отмене сервитутов, а также в осуществлении этих сделок .
Подготовленный правительством законопроект, принятый 14 июня 1910 г., дополнением к которому послужил Закон о землеустройстве от 29 мая 1911 г.,
1 Мунчаев, Ш. М. История России : учебник для вузов / Ш. М. Мунчаев, В. М. Устинов. – 3-е
изд., изм. и доп. – Москва : Издательство НОРМА, 2003. – С.55-56.
2Аврех, А. Я. Столыпин П. А. и судьбы реформ в России / А. Я. Аврех // Коммунист. – Москва:
Политиздат, 1991. – С.231.
3 Рощин, Ю. В. Миграция населения в судьбе России / Ю. В. Рощин. – Москва, 2008. – С.110.
16
предусматривал передачу государственных земель в Сибири в частные руки без выкупа. В результате переселенческое движение при П.А. Столыпине принесло значительные результаты. Центром района крестьянских переселений был Алтайский округ, который составлял до 1906 г. личную собственность царствующего императора и состоял в ведении Кабинета Его Величества.
Принятым по инициативе П.А. Столыпина Указом 16 сентября 1906 г. Николай II повелел передать все свободные земли округа Переселенческому управлению для устройства безземельных и малоземельных крестьян Европейской России.
Крестьянам было передано около 25 млн десятин «кабинетских земель».
Население Алтайского округа в 1914 г. превысило 3 млн. Это привело к росту городов: Ново-Николаевск, основанный в 1895 г., к 1914 г. насчитывал около 100 тыс. жителей, Славгород, где еще в 1909 г. был на пустом месте водружен деревянный крест, в 1913 г. уже имел 7 тыс. жителей и развивал торговлю на 6 млн руб. в год. Переезд был бесплатным, а специально оборудованные
«столыпинские вагоны» позволяли перевозить по железной дороге скот.
Государство старалось обустроить быт на местах переселения: строились школы, медицинские пункты и т.п.
Из 4 млн новых переселенцев эпохи П.А. Столыпина более 3 млн обосновались в центральной полосе Сибири, около полумиллиона - на Дальнем Востоке (Приморье и Приамурье), около 100 тыс. - в Туркестане. Их размещением и устройством занималось Переселенческое управление, бюджет которого достигал в 1914 г. 30 млн руб. (в 1894 г. - менее 1 млн).
Однако были и трудности: не хватало ни средств, ни землемеров для проведения землеустроительных работ. Имелись и другие проблемы:
бюрократизм российского чиновничества, нехватка средств на обзаведение хозяйством, незнание местных условий и более чем сдержанное отношение старожилов к переселенцам. Многие умерли в пути или полностью разорились.
17
Но, несмотря на это, переселение в Сибирь, а также на Дальний Восток, в Среднюю Азию и на Северный Кавказ набирало темпы.1
Во второй половине XIX в. и начале XX в. осуществлялось привлечение иностранных наемных рабочих. В частности, промышленники, ссылаясь на недостаток рабочих рук, ввели в практику использование дешевого труда законтрактованных китайских рабочих. Заманчивые объявления агентов привлекали в Россию китайскую бедноту на кабальных даже для того времени условиях. После Великой Октябрьской революции 1917 г. был установлен запрет на ввоз в Россию законтрактованных китайских рабочих.
Как видим, основной причиной переселения в дореволюционный период было решение аграрного вопроса, отсутствие либо незначительность земельных наделов у крестьян. Рост сельского населения и ухудшение социально- экономического положения крестьян стали основой, на которой развивались различные по величине и последствиям миграционные потоки из Европейской России. Рост масштабов переселения на большие расстояния, возраставшие в связи с этим расходы и риски определили, по мнению большинства ученых- современников, необходимость проведения государством переселенческой политики.2
Сложной оказалась и роль государства в регулировании миграции. Начиная с организации фактически принудительных переселений, государство постепенно осознало, особенно после крестьянской реформы, необходимость стимулирования добровольного переселения крестьян и оказания им поддержки на всех стадиях переселения. Однако политика государства в этот период еще не носила последовательного характера.
1Солженицын, А. Глава 65 (Петр Аркадьевич Столыпин) / А. Солженицын // Август Четырнадцатого. Красное колесо. – 2014. – С. 142-225.
2Моисеенко, В. Исследование миграции в исторической перспективе : хрестоматия / В.
Моисеенко // Миграция в России 2000-2012 г. – 2013. – №3. – С. 563-580
18
Советский период сыграл неоднозначную роль в развитии миграционного законодательства. Гражданская война привела к массовому оттоку за рубеж эмигрантов, что привело к формированию значительных по масштабам общин выходцев из России. Кроме того, после Первой мировой войны за пределами страны оказались миллионы российских военнопленных. В свою очередь, и на территории нашей страны находились тысячи пленных из иностранных государств. После Гражданской войны проходили акции выдворения из страны
«классово чуждых элементов», среди которых высокий процент составили высокопрофессиональные специалисты. Однако в этот же период начала работать специальная комиссия Совета труда и обороны, которая выдавала разрешения на въезд в СССР крестьянам, рабочим, а также в индивидуальном порядке иным реэмигрантам.
Был принят целый ряд законов, на основании которых максимально упрощался как выход из российского гражданства, так и получение его. 27 июля 1918 г. был издан Декрет «Об уравнении беженцев, остающихся в российском гражданстве, в отношении подведомственности с остальными гражданами Российской Республики». Этим документом все беженцы, оказавшиеся за границей, были признаны гражданами РСФСР.
Одним из декретов Советской власти стал Декрет об учреждении Центральной коллегии по делам пленных и беженцев от 28 апреля 1918 г.,1 которым на данный орган возлагалось согласование, объединение и направление деятельности всех учреждений и организаций, ведавших делами о военнопленных, гражданских пленных, заложниках и беженцах. Центральная коллегия по делам о пленных и беженцах действовала как самостоятельное учреждение, входящее в состав Комиссариата по военным делам и имевшее право делать доклады Совету Народных Комиссаров. Именно на этот орган возлагалась основная миграционная политика Советского государства.
1Декреты Советской власти. Т. II. 17 марта – 10 июля 1918 г. // Ин-т марксизма-ленинизма при ЦК КПСС, Ин-т истории акад. наук СССР. – Москва : Политиздат, 1959. – С. – 45.
19
Декретом ВЦИК от 3 ноября 1921 г. «Амнистия лицам, участвовавшим в качестве рядовых солдат в белогвардейских военных организациях»была объявлена полная амнистия лицам, участвовавшим в военных организациях Колчака, Деникина, Врангеля, Савинкова, Петлюры, Булак-Булаховича, Перемыкина и Юденича в качестве рядовых солдат, путем обмана или насильственно втянутых в борьбу против Советской власти и находящихся в Польше, Румынии, Эстонии, Литве и Латвии. В 1922 г. амнистия распространилась на всех рядовых - участников Кронштадтского мятежа, а еще через два года амнистия была распространена на всех находящихся на Дальнем Востоке, в Монголии и Западном Китае рядовых солдат белых армий. Им всем была предоставлена возможность вернуться в Россию на общих основаниях с возвращающимися на родину военнопленными.
Масштабной была и эмиграция из России: после октября 1917 г. и до 1921 г. она составила 2 млн человек. С учетом бежавших в Грузию, Армению, киргизские степи, а также принявших эстонское, латвийское и литовское подданство и затем выселившихся из Советской России, части русских военнопленных общее число русских за границей оказалось равным 3 млн человек.1
Одним из условий введения нэпа стала либерализация внутренних передвижений населения. В этот же период произошло смягчение ограничительной политики в отношении международной миграции. Последнее также было вызвано объективными факторами - установлением дипломатических отношений, развитием торговых, экономических, культурных, гуманитарных связей РСФСР (СССР).
1Михайловский, В. Г. Предварительные итоги переписи населения 28 августа 1920 года. Население 58 губерний Европейской и Азиатской части России / В. Г. Михайловский // Труды Центрального Статистического управления. – вып. 3 Т. I. – Москва, 1921. – 350 с.
20
Ускоренная индустриализация во второй половине 1920-х гг. поставила новые задачи в области иммиграции зарубежных специалистов и эмиграции советских кадров для обучения за рубежом.
В развитии международной миграции большую роль сыграл Декрет СНК РСФСР от 10 мая 1922 г. «О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев», определивший порядок выезда за границу иностранных граждан и граждан РСФСР. Выезд за границу допускался не иначе как по особому разрешению Народного комиссариата по иностранным делам, выдаваемому для граждан РСФСР в виде визы, накладываемой на выдаваемые им заграничные паспорта; для иностранных граждан в виде визы, накладываемой на их национальные паспорта.
Каждое лицо, пожелавшее выехать за границу, подавало заявление в установленной форме в Народный комиссариат по иностранным делам с приложением к нему удостоверения Государственного политического управления Народного комиссариата внутренних дел, удостоверяющего отсутствие законного препятствия к выезду. При этом иностранцы, состоявшие на советской государственной службе, обязаны были представить удостоверение с места службы об отсутствии у них законного препятствия к отъезду за границу.
В 1920-е гг. в отношении международной миграции важным направлением деятельности государства стала регистрация иностранных граждан и организация учета эмиграции и иммиграции. Опубликованные данные о международной миграции СССР включают два основных источника - разрешения на въезд и выезд за 1921 - 1923 гг. и сведения контрольно-пропускных пунктов ОГПУ о поездках выбывающих из пределов СССР и прибывающих в СССР за 1924 - 1928 г.1 При этом как разрешения на въезд и выезд, так и сведения о поездках выбывающих из пределов СССР и прибывающих в СССР характеризуют масштабы движения через границы СССР. Так, в 1924 г. миграционный оборот составил 150 817
1 Оболенский, В. В, Международная и межконтинентальная миграция в дореволюционной России и СССР / В. В. Оболенский. – Москва: Издание ЦСУ СССР, 1928. – С.44-46.
21
человек, в 1928 г. - 275 871 человек, что свидетельствует в целом о росте миграции населения.
Территориального хозяйственного распределения населения в этот период не осуществлялось. Однако ситуация несколько изменилась в связи с введением нэпа и принятием 30 октября 1922 г. Земельного кодекса РСФСР, в котором были урегулированы вопросы землеустройства и переселения.
Переселение и ходачество были свободными и добровольными, лишь в исключительных случаях губернским исполнительным комитетам по представлениям губернских земельных управлений, утвержденных Народным комиссариатом земледелия, предоставлялось право объявлять принудительное переселение, которое, однако, могло быть осуществлено лишь в том случае, когда на расходы по переселению и земельно-хозяйственному устройству переселенцев были отпущены общегосударственные либо местные средства.
Переселением в пределах РСФСР ведал Народный комиссариат земледелия, по представлениям которого переселение в те или иные местности открывалось и прекращалось постановлениями Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. В порядке общего заведования переселением на Народный комиссариат земледелия возлагались руководство и контроль по переселенческому делу, разработка планов переселения, образование и подготовка земельного фонда для переселения, организация выхода, передвижения и водворения переселенцев, а также принятие мер по финансированию переселения и издание подробных правил о его условиях и порядке.
На основании особых узаконений, как ныне действующих, так и имеющих впредь быть изданными, переселенцам и расселенцам, поскольку переселение и расселение производится с соответствующего разрешения и в установленном порядке, предоставлялись льготы в виде полного или частичного освобождения от исполнения общегосударственных и местных повинностей в течение первых лет устройства на новых местах, а также другие льготы для оказания им помощи
22
при водворении на новых местах. Правом на получение таких льгот наряду с плановыми переселенцами пользовались также и внеплановые переселенцы, если они с разрешения переселенческих органов водворились на землях переселенческого фонда или доприселялись к земельным обществам или получили в постоянное трудовое пользование землю из состава государственных земельных имуществ. Расселение земледельческого населения в пределах обжитых местностей, выход на хутора или поселки в целях приближения земледельцев к обрабатываемым ими землям производились в порядке землеустройства, предусматривались землеустроительными проектами и относились на средства земледельцев и их объединений, заинтересованных в расселении.
Народному комиссариату земледелия было поручено сформировать Колонизационный фонд. Порядок и условия помощи переселенцам и расселенцам со стороны обществ, из которых они выселялись, определялись особыми правилами, издаваемыми Народным комиссариатом земледелия по согласованию с заинтересованными ведомствами.
Согласно принятому в 1926 г. Постановлению ЦИК и СНК СССР «О льготах крестьянскому населению по землеустройству и расселению» переселенцам предоставлялись льготный переселенческий тариф, долгосрочный льготный кредит на землеустройство, льготы по обложению единым сельскохозяйственным налогом. Благодаря этой политике за период с 1926 по 1939 г. в Сибирь, на Урал, в Казахстан и на Дальний Восток переселилось около 5 млн человек.1 Однако после начала коллективизации льготное переселение крестьян было отменено.
Постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 г. в СССР была возвращена отмененная в 1918 г. паспортная система, а также была произведена паспортизация населения. Однако она распространялась только на городское население - ее вводили в городах, поселках городского типа, райцентрах, а также
1Социальные факторы и особенности миграции населения СССР / Под ред. Л.Л. Рыбаковского, В.Я. Чуракова. – Москва. – 1978. – С. 77 - 78.
