Министерство науки и высшего образования Российской Федерации Федеральное государственное автономное образовательное
учреждение высшего образования
«Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет)»
Юридический институт
Кафедра «Предпринимательское, конкурентное и экологическое право»
ДОПУСТИТЬ К ЗАЩИТЕ Зав.кафедрой ПКиЭП __________В.В. Кванина _______________ 2018 г.
ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РОСПОТРЕБНАДЗОРА В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ ПРАВ
ПОТРЕБИТЕЛЕЙ
ЮУрГУ – 40.03.01. 2013. 571 Ю Научный руководитель
Выпускной квалификационной работы Кванина Валентина Вячеславовна., док. юрид. наук, профессор
_____________
______________2018 г.
Автор выпускной
квалификационной работы Ю-571 Киньябаева Риана Булатовна
______________
______________ 2018 г.
Нормоконтролер
Спиридонова А.В. канд. юрид.
наук.,_______________
______________2018 г.
Челябинск 2018
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ………... 2 I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА, ПОНЯТИЕ И ВИДЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) ЗА
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1.1 Понятие и сущность государственного контроля (надзора)……… 5 1.2 Виды государственного контроля (надзора) за
предпринимательской деятельностью………... 15 II ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА (РОСПОТРЕБНАДЗОР)
2.1 Полномочия и функции Роспотребнадзора………... 28 2.2 Виды проверок Роспотребнадзора……….. 38 2.3 Правоприменительная практика Роспотребнадзора в сфере
защиты прав потребителей……….. 48 2.4 Юридические последствия, применяемые Роспотребнадзором
при нарушении прав потребителей……… 57
ЗАКЛЮЧЕНИЕ……… 68
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК………. 71
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Образование гармоничной системы государственных и общественных органов, защищающих интересы потребителей, отражает процесс становления в России демократического общества. За относительно небольшой период времени сформирована мощная правовая база, защищающая потребительские права граждан от недобросовестных предпринимателей, созданы и успешно функционируют многочисленные общественные объединения потребителей, чья повседневная деятельность направлена не на великие проекты по улучшению качества жизни, а на ежедневное рассмотрение конфликтов в потребительской сфере.
Существовавшая система исполнительных органов, уполномоченных осуществлять контроль и надзор на потребительском рынке товаров и услуг, показала свою неэффективность и неспособность в должной мере реализовать права потребителей, предусмотренные Законом РФ «О защите прав потребителей» от 07 февраля 1992 года № 2300-11. Контрольные органы зачастую дублировали друг друга, отсутствовали налаженные контакты и координация их деятельности. Численный рост контрольного аппарата был неоправдан. Эти недостатки мешали использовать заложенные в контроле потенциальные возможности для совершенствования управления в экономической сфере.
Роспотребнадзор является особым органом в системе органов управления, поскольку он, наряду со своими властными функциями, осуществляет еще и защиту прав потребителей и осуществляет контрольные мероприятия, а также, согласно статьям 46 и 47 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, выступает в интересах неопределенного круга лиц и имеет право давать заключения по делам,
1 Закон РФ «О защите прав потребителей» от 07.02.1992 № 2300-1 // СЗ РФ. 1996. № 3.
Ст. 140.
целью которых является защита прав, свобод и законных интересов других лиц.1
На данный момент контрольно-надзорная деятельность находится в процессе реформирования. Основным законодательным актом в сфере защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) является Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон
№ 294-ФЗ), в статье 2 которого, в частности, определено: государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями.2
Объектом дипломной работы являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления Роспотребнадзором государственного контроля (надзора) по защите прав потребителей.
Предметом дипломной работы является система правовых норм, регулирующих общественные отношения и правоприменительная практика по вопросам защиты прав потребителей.
Цель данной работы: изучить контрольно-надзорную деятельность, осуществляемую Роспотребнадзором, по вопросам защиты прав потребителей.
В соответствии с целью работы выдвигаются следующие задачи:
1 Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 № 138-ФЗ //
СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4532.
2 Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.2008 № 294-ФЗ // СЗ РФ. 2008. № 52 (ч.1). Ст. 6249.
1. Изучить понятие и сущность государственного контроля (надзора).
2. Выделить виды государственного контроля(надзора) за предпринимательской деятельностью.
3. Рассмотреть полномочия и функции Роспотребнадзора.
4. Выделить виды проверок Роспотребнадзора.
5. Изучить правоприменительную практику Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека.
6. Определить юридические последствия, применяемые Роспотребнадзором при нарушении прав потребителей.
В исследовании применялись такие научные методы, как анализ, синтез, индукция, дедукция, сравнительно-правовой, системный, историко- сравнительный, формально-логический и др.
Научно-теоретическую базу выпускной квалификационной работы составляют труды таких ученых-юристов как А.А. Анисимов, М.А. Астахова, Е.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахрах, В.В. Кванина, В.А. Сакович, Н.В. Скворцова, М.Б. Смоленский, Ю.А. Тихомиров, Л.К. Терещенко, В.А. Туровская, К.А.
Туровская и др.
I ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА, ПОНЯТИЕ И ВИДЫ
ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ (НАДЗОРА) ЗА
ОСУЩЕСТВЛЕНИЕМ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
1.1 Понятие и сущность государственного контроля (надзора) Государственный контроль (надзор) - деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также – юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных Федеральным законом № 294-ФЗ, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее – обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, организации и проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований, мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
Отдельные полномочия по осуществлению федерального государственного
лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора, государственного надзора в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, государственного портового контроля, федерального государственного пробирного надзора, а также контроля за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма организациями, индивидуальными предпринимателями, осуществляющими скупку, куплю- продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий, в соответствии с федеральными законами могут осуществляться государственными учреждениями, подведомственными соответственно федеральным органам исполнительной власти и органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (см. п.1 ст.2 Федерального закона № 294-ФЗ).
Государственный контроль – это одна из форм, в которой государство проводит свою власть для обеспечения гарантий выполнения законодательных актов. Эта форма контроля в себя включает контроль со стороны уполномоченных органов за выполнением налоговых выплат, правил ведения хозяйственной и финансовой деятельности.
Ю.А. Тихомиров, к примеру, определяет контроль как проверку соблюдения и выполнения нормативно установленных задач, планов и решений и называет его одной из стадий управленческого процесса.
По мнению ученого, надзор представляет более узкое по отношению к контролю понятие, что является специализированным наблюдением и проверкой соблюдения строго определенных правил в деятельности юридических и физических лиц1.
Д.Н. Бахрах также разделяет эти понятия. Ученый различает собственно контроль, в процессе которого проверяется законность и
1Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М.: Юринформцентр, 1998.
С. 510, 533.
целесообразность деятельности, и надзор, при осуществлении которого проверяется лишь законность.1
Понятия контроля и надзора созвучны, однако имеют и отличительные черты. К характерным особенностям контроля относятся: возможность его осуществления в отношении подчиненных органов, право контролирующих органов воздействовать на оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта, осуществление оценки деятельности контролируемого объекта с точки зрения законности и в плане целесообразности. Контроль осуществляется государственными, ведомственными, производственными, общественными органами в зависимости от субъектов, от имени которых производится контроль и сферы действия контроля. В отличии от контроля, надзор осуществляется только государственными органами, которые наблюдают за деятельностью поднадзорных им органов или лиц с целью обнаружения нарушений законности. 2
Вместе с тем, в противоположность доктрине, действующее российское законодательство не всегда учитывает различия между контролем и надзором.
В этой связи видится необходимым рассмотрение правовой основы системы контроля и надзора за осуществлением предпринимательской деятельности в Российской Федерации.
Формирование правовых основ системы государственного контроля и надзора за предпринимательской деятельностью в Российской Федерации берет свое начало в 2001 г. – дата принятия Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных
1 Бахрах Д.Н. Административное право: учебник для вузов. М.: Норма, 2005. С. 744.
2 Предпринимательское право: учебник / В.Г. Голубцов [и др.]; отв.ред. В.В. Кванина.
Ростов н/Д: Феникс, 2018. С. 91.
предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»1, действовавшего вплоть до 1 мая 2009 г.
Положения указанного нормативно-правового акта были направлены на закрепление общих положений системы государственного контроля (надзора), требований мероприятиям по контролю (в частности, к их организации и процедуре проведения), системы прав индивидуальных предпринимателей и юридических лиц и порядка защиты этих прав.
Следующей вехой в развитии правовой основы системы государственного контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью стало принятие Федерального закона № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».
Данный федеральный закон, как и его предшественник, стал основополагающим нормативно-правовым актом в рассматриваемой системе правоотношений и послужил основой для дальнейшего развития законодательства в сфере контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью.
Так, принятие Закона № 294-ФЗ детерминировало приведение ряда отраслевых законов в соответствие с его новыми положениями:
Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»2 были внесены изменения более чем в 60 федеральных законов, регулирующих порядок осуществления контроля (надзора) в сфере связи, транспорта, энергетики, строительства, сельского хозяйства и т.д.
1 Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» от 08.08.2001
№ 134-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 33 (часть I). Ст. 3436 (утратил силу).
2 Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 18.07.2011 № 242-ФЗ // СЗ РФ. 2011. № 30 (ч. 1). Ст. 4590.
Новым этапом в развитии законодательства о государственном контроле (надзоре) стала подготовка проекта Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации»1.
Разработка данного проекта проводится с целью повышения результативности и эффективности осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) при одновременном снижении избыточного вмешательства государственных органов и органов местного самоуправления в деятельность граждан и организаций.
В научном сообществе уже довольно продолжительное время обсуждалась необходимость принятия нового закона, посвященного основам контрольной (надзорной) деятельности.
Так, в материалах Третьих Кудрявцевских чтений, которые прошли 12 мая 2010 г. в Институте государства и права Российской академии наук, отмечается, что состоявшаяся в ходе чтений научная дискуссия показала, в частности, необходимость разработать концепции федеральных законов «О системе государственного контроля» и «О системе общественного контроля»2.
Позднее, в 2014 г., на площадке Института государства и права РАН состоялся «круглый стол», на котором рассматривались вопросы в рамках концепции проекта Федерального закона «О государственном и муниципальном контроле (надзоре) в Российской Федерации».
Таким образом, можно говорить, что уже со второй половины 2014 года был взят курс на подготовку нового федерального закона о контрольно- надзорной деятельности.
1 Проект Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации» (подготовлен Минэкономразвития России) [Электронный ресурс] URL: http://regulation.gov.ru/projects#npa=39351 (дата обращения 30.04.2018).
2 Государственный и общественный контроль в Российской Федерации: состояние и перспективы развития. Третьи Кудрявцевские чтения (12.05.2010 г.). Сборник научных трудов / Науч. ред. Н.Ю. Хаманева, С.В. Максимов. М.: Институт государства и права РАН, 2010. С. 94.
Однако главным импульсом к его принятию стало Поручение Президента Российской Федерации № Пр-13 от 4 января 2015 года, в котором глава государства предписывал Председателю Правительства в срок до 1 сентября 2015 года внести в Государственную Думу проект федерального закона о федеральном, региональном и муниципальном контроле и по существу очерчивал круг его концептуальных положений.1
Вместе с тем стоить отметить, что необходимость принятия нового федерального закона о контрольно-надзорной деятельности не всеми учеными оценивается однозначно и положительно. Так, А.А. Гришковец считает, что в настоящее время далеко не исчерпан потенциал действующего Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ.
Таким образом, автор критически оценивает целесообразность принятия рассматриваемого нормативно-правового акта и предлагает вместо этого продолжить совершенствование деятельности самих контрольно- надзорных органов2.
Необходимо отметить, что в редакции Федерального закона от 27 декабря 2009 г. из Федерального закона № 294-ФЗ исчезла формулировка «за осуществлением предпринимательской деятельности»3.
Теперь государственный и муниципальный контроль реализуется при осуществлении юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями не только предпринимательской деятельности, но и любой другой деятельности.
Таким образом, действие положений данного нормативного правового акта распространяется на все отношения, возникающие при осуществлении
1 Поручение Президента РФ от 04.01.2015 № Пр-13 [Электронный ресурс] URL:
http://smo-tomsk.ru/files/Dokumenty/2015/71._dlya_sajta.pdf (дата обращения 01.05.2018).
2 Гришковец А.А. Нужен ли России специальный федеральный закон о контрольно- надзорной деятельности? // Административное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 585 - 592.
3 Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» от 27.12.2009 № 365-ФЗ // СЗ РФ. 2009. № 52 (1 ч.). Ст. 6441.
государственного и муниципального контроля за исполнением обязательных требований юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями при осуществлении ими любой иной деятельности.
«С социальной точки зрения предпринимательство представляет собой вид общественных отношений, нуждающихся в регулировании государством»1.
Так, государственный контроль, как и государство в целом, обладает рядом признаков:
1) представляет собой форму политической организации, выступающую одновременно важнейшим инструментом государства, призванным реализовывать его задачи и цели;
2) является аппаратом, объединяющим людей, профессионально контролирующих и проверяющих исполнение решений органов государственной власти;
3) контроль осуществляется от имени органов государства независимо от их задач и вида деятельности, которые они исполняют;
4) контроль является одним из видов государственно-властной деятельности – указания контрольных органов обязательны для подконтрольных объектов;
5) контрольные органы наделены полномочиями по применению мер государственного принуждения2.
Таким образом, государственный контроль как форма реализации государственного управления направлен на обеспечение проверки исполнения законов и иных нормативно-правовых актов с целью недопущения нарушений установленных государством норм и правил.
Также можно выделить следующие основные признаки государственного надзора:
1 Астахова М.А. Организационно-правовые основы государственного контроля (надзора) в сфере предпринимательской деятельности // Безопасность бизнеса. 2016. № 3. С. 12 - 16.
2 Марков К.В. Пути укрепления конституционных основ государственного контроля в современный период // Законодательство, комментарии, проблемы. 2006. № 4 (70). С. 15.
1) наблюдение за правомерностью субъектов, за исполнением специальных норм и правил;
2) носит предупредительный характер;1
2) установление надзорной компетенции и надзорных полномочий;
3) имеет специальный набор взаимосвязанных целей, такие, как например, защита прав граждан, обеспечение общей легитимности государственного управления и тд.2;
4) имеет право вмешиваться и влиять на хозяйственную деятельность поднадзорного объекта;3
5) правотворчество на уровне принятия подзаконных нормативных правовых актов.4
Следовательно, государственный надзор направлен на реализацию установленных государственно-управленческих функций по обеспечению законности, конституционных прав и свобод, безопасности в деятельности общественных организаций, других юридических лиц, а также граждан.
Осуществление государством контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью должно основываться на соблюдении принципов, которые в современной литературе делятся на: общие и специальные.
К общим, в частности, относятся: принцип законности, объективности, справедливости при осуществлении контрольной деятельности; равенства всех перед законом; соблюдение прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц.5
1 Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб.: Юридический центр-Пресс, 2005. С. 90.
2 Галлиган Д. Административное право: история и основные современные концепции. М.:
Юристъ, 2002. С. 332.
3 Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: монографический учебник. М.: Изд-во БЕК, 2008. С. 362.
4 Мартынов А.В. Административный надзор в России: теоретические основы построения / под науч. ред. Ю.Н. Старилова. М.: Юнити-Дана, 2010. С. 25.
5 Спиридонов А.А. Виды государственного контроля в Российской Федерации. М.:
Издание Государственной Думы (электронное), 2013. С. 12.
Что касается специальных, то они включают в себя: принцип недопустимости проводимых в отношении одного и того же лица несколькими органами государственного контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований; принцип бесплатности проведения контрольной деятельности; принцип презумпции добросовестности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст.3 Федерального закона № 294-ФЗ)
Следует заметить, что, согласно ст. 20 Федерального закона № 294-ФЗ, результаты проверок, которые были проведены без учета принципов государственного контроля (надзора), не могут быть доказательствами нарушения юридическим лицом и ИП обязательных требований, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления юридического лица, индивидуального предпринимателя.
В научно-правовой литературе довольно широко освещены вопросы, связанные с деятельностью субъектов предпринимательства и ролью государства в регулировании этой деятельности.
Международный опыт показывает, что административное регулирование является исключительной мерой государственного вмешательства в экономику и используется в случаях, когда другие методы контроля демонстрируют неэффективность.
В России сфера применения административного регулирования остается все еще довольно широкой. Содержание государственного регулирования предпринимательской деятельности определяется во многом той политикой, которую ведет государство по отношению к экономической системе.
Одним из негативных факторов, сдерживающие развитие эффективного правового регулирования предпринимательской деятельности, является большое количество органов государственной власти, имеющие порой дублирующие полномочия.
В настоящее время состояние государственного контроля отличается многообразием его видом и множественностью органов, его осуществляющих, при этом их правовой статус различен. На федеральном уровне насчитывается около 30 видов государственного контроля (надзора), осуществляемых в порядке, определенном Федеральным законом № 294-ФЗ, и 15 специальных видов контроля (надзора), проводимых в порядке, установленном иными законами. Контрольные полномочия выполняют 30 федеральных органов исполнительной власти и контрольные органы 83 субъектов Российской Федерации.1
Так, Правительство Российской Федерации в целях государственного регулирования экономики осуществляет функции по прогнозированию и планированию. Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) осуществляет «функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально- экономического развития, развития предпринимательской деятельности, в том числе среднего и малого бизнеса».2
1.2 Виды государственного контроля (надзора) за осуществлением предпринимательской деятельности
Государственный контроль (надзор) выступает в качестве одного из средств государственного регулирования экономики и предпринимательской
1 Плешакова О.В., Королев А.Н. Комментарий к Федеральному закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (постатейный) от 26.12.2008 № 294-ФЗ. М.: Деловой двор, 2009. С. 2
2 Постановление Правительства РФ «О Министерстве экономического развития Российской Федерации» от 05.06.2008 № 437 // СЗ РФ. 2008. № 24. Ст. 2867.
деятельности1. Его целью является как обеспечение публичных интересов государства, так и защита прав субъектов предпринимательской деятельности2.
Виды контроля (надзора) за осуществлением предпринимательской деятельности различаются в зависимости от оснований классификации.
В зависимости от объема проверяемой деятельности выделяют общий и специальный контроль3.
Общий контроль проводится по отношению к проверяемой предпринимательской деятельности в целом. При осуществлении данного вида контроля проверяется соответствие решений и действий подконтрольного объекта к нормативным правовым актам, а также актуальность и качество исполнения решений органов государственной власти.4
Специальный контроль проводится в отношении определенных видов деятельности, либо определенного рода организаций. При осуществлении такого вида контроля проверяется соблюдение юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями тех или иных положений соответственно валютного, налогового, бюджетного или иного законодательства. В данном случае к специальному виду контроля относится, например, валютный контроль, налоговый контроль, бюджетный контроль и др.
Стоит отметить, что положения Федерального закона № 294-ФЗ не применяются к отношениям, связанным с проведением налогового, валютного контроля, контроля на финансовых рынках, банковского надзора и некоторых других видов специального контроля (п. 3.1 ст. 1).
1 Белых В.С. Предпринимательское право России: учебник. М.: Проспект, 2008. С. 329.
2 Спектор А.А. Предпринимательская деятельность как объект государственного контроля (надзора) // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 8.
3 Скворцова Т.А., Смоленский М.Б. Предпринимательское право: учебное пособие / под ред. Т.А. Скворцовой. М.: Юстицинформ, 2014. С. 296.
4 Предпринимательское право: учебник / В.Г. Голубцов [и др.]; отв.ред. В.В. Кванина. С.
92.
При этом, несмотря на огромное значение налогового контроля для сферы предпринимательской деятельности, такой контроль не выступает контролем за собственно предпринимательской деятельностью, поскольку основная его цель состоит в проверке выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований законодателя по выплате налогов и иных налоговых платежей.
В зависимости от того, на какой стадии деятельности проводится проверка контролируемого объекта, выделяют предварительный (превентивный), текущий и последующий контроль.
Предварительный контроль представляет собой проверку контролируемых объектов, проводимую до начала исполнения управленческих решений, получения информации об имеющих место нарушениях. Текущий контроль проводится в процессе выполнения решений, позволяя своевременно выявлять трудности и недостатки в реализации принятых решений и вырабатывать меры по их устранению.
Последующий контроль – это проверка, проводимая после выполнения решений, получения информации о допущенных нарушениях.1
Иными словами, государственный контроль (надзор) в зависимости от временного фактора позволяет в качестве предварительного контроля не допустить регистрации, разрешения (в той или иной форме), выдачи лицензии субъектам, не соответствующим установленным требованиям; в качестве текущего контроля позволяет изъять из оборота объекты, в отношении которых не соблюдено требование об обязательной регистрации;
пресечь осуществление без разрешения (лицензии) деятельности, совершение действий, подлежащих разрешению (лицензированию); обеспечить соблюдение квот; выявить правонарушение и пресечь противоправное
1 Правовое регулирование государственного контроля: монография / отв.ред. А.Ф.
Ноздрачев. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2012. С. 24.
поведение; в качестве последующего контроля позволяет установить причины правонарушений или происшествий и принудить к их устранению1.
В зависимости от того, кто осуществляет контроль, и характера полномочий контролирующих органов выделяются:
1) контроль Президента РФ;
2) контроль органов законодательной (представительной) власти;
3) контроль органов исполнительной власти;
4) контроль органов судебной власти.
Видами контроля (надзора), в зависимости от территориальности полномочий его субъектов, согласно положениям Федерального закона № 294-ФЗ, являются федеральный государственный контроль (надзор);
региональный государственный контроль (надзор); муниципальный контроль.
Федеральный государственный контроль (надзор) - деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. Порядок организации и осуществления федерального государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в случае, если указанный порядок не установлен федеральным законом.
Полномочия Российской Федерации по осуществлению федерального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами (п.2 ст.1 Федерального закона № 294-ФЗ).
1 Совершенствование государственного контроля и надзора, устранение административных барьеров при осуществлении предпринимательской деятельности / Под ред.: Терещенко Л.К. М.: Юриспруденция, 2011. С. 31.
Региональный государственный контроль (надзор) - деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации, осуществляемая данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.
Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации. Полномочия субъектов Российской Федерации по осуществлению регионального государственного контроля (надзора) в отдельных сферах деятельности могут быть переданы для осуществления органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации (п.3 ст.1 Федерального закона № 294-ФЗ).
Муниципальный контроль - деятельность органов местного самоуправления, уполномоченных в соответствии с федеральными законами на организацию и проведение на территории своего муниципального образования проверок на предмет выполнения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, установленных муниципальными правовыми актами, в процессе осуществления своей деятельности (п.4 ст.1 Федерального Закона № 294-ФЗ).
Основные направления осуществления муниципального контроля и органы, его реализующие, определяются уставом муниципального образования. В иных муниципальных нормативных правовых актах определяются виды и предмет контроля. В целях эффективности и
законности осуществления всех видов контроля порядок его организации и проведения устанавливается решениями органов власти, в зависимости от уровня (федеральный государственный, региональный государственный, муниципальный), в виде принятия соответствующих административных регламентов.1
В ранее действующей версии закона органы государственной власти могли осуществлять лишь организацию и проведение проверок, а начиная с 1 января 2017 года, ими могут использоваться такие средства, как организация и проведение мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований и иные действия, прямо предусмотренные в законе.
Дополнительно была введена ст. 8.2, согласно которой органы контроля (надзора) за предпринимательской деятельностью размещают в сети «Интернет» нормативно-правовые акты, оценка соблюдения которых является предметом проверок.
Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 246-ФЗ внесены изменения в Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», основной целью данных новшеств является повышение эффективности осуществления государственного и муниципального контроля.
Рассматриваемые поправки вступили в силу со дня их официального опубликования – 14 июля 2015 года. Вместе с тем новые положения Федерального закона № 294-ФЗ в части риск-ориентированного подхода при осуществлении государственного контроля (надзора) применяются с 1 января 2018 года. При этом Правительство РФ вправе определить отдельные виды
1 Шевелева А.А. Совершенствование законодательства о проверках при осуществлении государственного и муниципального контроля (надзора) // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 5. С. 15 - 16.
государственного контроля (надзора), которые с применением риск- ориентированного подхода должны осуществляться с 1 января 2018 г.
Общие положения Федерального закона № 294-ФЗ дополнены ст. 8.1
«Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)». В соответствии с данной статьей в целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органы государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора), определяемых Правительством РФ, применяют риск-ориентированный подход.
Риск-ориентированный подход должен решить три основные задачи:
- оптимизировать затраты на проведение проверок;
- снизить издержки проверяемых лиц (организаций и индивидуальных предпринимателей);
- повысить результативность органов государственного контроля.
Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.1
1 Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 13.07.2015 № 246- ФЗ // СЗ РФ. 2015. № 29 (ч.1). Ст. 4372.
Соответственно, все организации и индивидуальные предприниматели будут отнесены к определенному классу (категории) опасности и (или) определенной категории риска. Соответствующие критерии и правила отнесения будут установлены Правительством РФ, если они не предусмотрены федеральным законом. Указанные правила должны определять возможность подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем заявления об изменении присвоенных им ранее категории риска или класса (категории) опасности.
К этой работе будут привлечены и федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности.
Поскольку планируются внедрение риск-ориентированного подхода к проведению проверок и отнесение организаций и индивидуальных предпринимателей к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности, устанавливается и различный подход к проведению проверок1.
Будут установлены такие категории риска, классы (категории) опасности, при отнесении к которым организации и индивидуальные предприниматели вообще не будут проверяться в плановом порядке. Хотя в общем порядке плановые проверки проводятся не чаще одного раза в три года. Вместе с тем Правительством РФ может быть предусмотрена иная периодичность проведения плановых проверок при осуществлении видов государственного контроля (надзора), определяемых в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 8.1 Федерального закона № 294-ФЗ, в зависимости от отнесения деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или)
1 Кванина В.В. Защитные институты в сфере предпринимательской и профессиональной деятельности: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности
«Юриспруденция». М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. С. 89.
