419. Nos termos do art. 40, XI, da Lei 8.666/1993, o edital indicará, obrigatoriamente:
XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela;
420. Na prática, constata-se que os editais de licitações para contratação de obras públicas trazem disposições sobre a aplicação de índice para reajuste dos contratos.
421. Os índices previstos nem sempre refletem a variação de preços dos insumos das obras a que se referem. Geralmente são encontradas disposições elegendo o Índice Nacional de Custos da Construção Médio (INCC-M), calculado pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), aplicando-se a fórmula:
onde:
R = valor do reajustamento procurado; V = valor contratual a ser reajustado;
Ii = índice correspondente ao mês do reajuste; e
Io = índice inicial correspondente ao mês de apresentação da proposta.
422. Os índices de variação de preços são calculados a partir de uma cesta de insumos, os quais têm seus preços coletados periodicamente. Cada insumo tem um coeficiente de participação no índice.
Assim, o valor do índice é obtido pela ponderação das variações de preços desses insumos, levando- se em conta seus coeficientes de participação.
423. As obras públicas variam bastante quanto à natureza dos serviços contratados. Uma construção de rodovia de pavimento flexível possui preponderância de serviços de terraplenagem e de materiais betuminosos. Já a construção de uma adutora pode ser intensiva em material de ferro fundido. 424. No entanto, conquanto a utilização de um índice geral de variação de preços possa ser adequada
para obras de edificações, a adoção desse mesmo índice para todos os demais tipos de obras dificilmente resultará em uma aproximação razoável das respectivas variações reais de preços, tendo em vista a grande diversidade de insumos envolvidos.
425. Para evitar as distorções decorrentes da utilização de índices gerais de preços, o cálculo do índice de reajuste pode ser efetuado com base em uma cesta de índices representativos dos insumos e grupos de serviços a serem executados.
426. Nesse caso, cada índice a ser utilizado na cesta deve ser ponderado pelo percentual de participação do insumo ou do serviço no valor total da obra, de forma que o percentual assim obtido reflita melhor a realidade de mercado do que um índice geral de preços.
427. Essa questão já foi objeto de deliberação por este Tribunal. O Acórdão 347/2004-TCU-Plenário, o qual tratou de levantamento de auditoria em obras da Alça Viária do Sistema Integrado de Transporte do Estado do Pará, determinou que:
9.1.1 observe o disposto no art. 2º do Decreto nº 1.054/94 sempre que existirem índices específicos de reajustamento tais como os fornecidos pela Fundação Getúlio Vargas, evitando adotar índices gerais como o IGP-M, a exemplo do que ocorrera nos contratos A.JUR 03/2001, 31/2000 e 11/2000;
428. O Decreto 1.054/1994, aplicável à Administração Federal, prevê, em seu art. 2°, § 1°, que:
O reajuste deverá basear-se em índices que reflitam a variação efetiva do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados, admitida a adoção de índices setoriais ou específicos regionais, ou na falta destes, índices gerais de preços.
429. Já o art. 5º, § único desse normativo prevê que:
Para a produção ou fornecimento de bens, realização de obras ou prestação de serviços que contenham mais de um insumo relevante, ou cuja singularidade requeira tratamento diferenciado, poderá ser adotada a fórmula de reajuste abaixo, baseada na variação ponderada dos índices de custos ou preços relativos aos principais componentes de custo considerados na formação do valor global de contrato ou de parte do valor global contratual: (Redação dada pelo Decreto nº 1.110, de 13.4.1994)
Onde:
R = valor do reajustamento procurado;
V = valor contratual do fornecimento, obra ou serviço a ser reajustado;
I1 = índice de custos ou de preços correspondente ao parâmetro "a1" e relativo à data do reajuste; (redação dada pelo Decreto 1.110, de 13.4.1994)
In = índice de custos ou de preços correspondente ao parâmetro "an" e relativo à data do reajuste; (redação dada pelo Decreto 1.110, de 13.4.1994)
I1,0 = índice inicial correspondente ao parâmetro "a1" relativo à data fixada para o recebimento da proposta da licitação;
In,0 = índice inicial correspondente ao parâmetro "an" relativo à data fixada para o recebimento da proposta da licitação.”
430. Portanto, no âmbito da Administração Federal, encontra-se positivada a adoção de índices que reflitam a variação efetiva do custo de produção ou do preço dos insumos utilizados. Para isso, o art. 5º do Decreto 1.054/1994 apresenta fórmula de cálculo da cesta de índices.
431. Registra-se, ainda, que, mesmo com a utilização de cesta de índices, podem ocorrer distorções nos valores das obras, em razão da aplicação linear do índice de reajuste em cada serviço.
432. Para minimizar essas distorções, é necessária a aplicação da variação de preços de cada insumo ao orçamento original, de modo que o reajustamento reflita o mais fielmente possível a efetiva variação de preços dos insumos dos serviços contratados. Dessa forma, os serviços devem ser reajustados individualmente, aproximando-se o reajuste de uma revisão de preços “automática” após o transcurso do prazo anual estabelecido pela lei.
433. Porém, considerando que essa abordagem implica grande complexidade nos cálculos, outra solução é a adoção de índices (ou cestas de índices) de variação de preços distintos, a serem aplicados em determinados grupo de serviços. Esse procedimento permite controlar o nível de complexidade nos cálculos e fornece uma aproximação bastante razoável da efetiva variação de preços.
434. Como exemplo de utilização de vários índices para reajuste de grupos de serviços, pode-se citar a Instrução de Serviço/DG/DNIT 2/2002, publicada pelo DNIT. Segundo essa norma, aplicável a todos os contratos e obras rodoviárias, os reajustamentos de preços devem ser realizados utilizando nove índices de variação de preços, referentes a diferentes grupos de serviços, a saber: (i) terraplenagem; (ii) drenagem; (iii) sinalização; (iv) pavimentação; (v) pavimentação de concreto de cimento Portland; (vi) conservação; (vii) obras de arte especiais; (viii) consultoria; e (ix) ligantes betuminosos.
435. Em que pesem as vantagens da técnica, há alguns cuidados a serem observados na adoção de vários índices para reajuste de grupos de serviços, a saber:
a) agrupar os serviços, de forma que o índice (ou cesta de índices) a ser aplicado ao grupo reflita sua variação de preços;
b) ponderar o fator custo/benefício associado à definição dos grupos, tendo em vista que, quanto mais grupos houver, mais o reajuste se aproxima das variações reais de preços de mercado, porém, os cálculos e controles se tornam mais complexos;
c) analisar, em cada caso, a utilização de cesta de índices e a quantidade dos índices representativos a compor a cesta; e
d) refletir quanto à utilização de vários índices (ou cestas de índices) para vários grupos de serviços.
436. Em função disso, nas fiscalizações de obras públicas, orienta-se adotar os seguintes critérios de análise de reajuste de preços de contratos administrativos:
a) para obras pequenas de edificações, de baixo valor: pode não ser adequada a utilização de
vários índices, em virtude da maior complexidade dos controles e cálculos de reajuste, da dificuldade de obtenção dos dados de índices específicos e do baixo retorno de sua aplicação, em termos absolutos; e
b) para empreendimentos de grande vulto: a adoção de diversas cestas de índices para
calcular o reajuste de diversos grupos de serviços aproxima a variação do valor da obra à realidade de mercado, trazendo benefícios tanto para a Administração, que se assegura de não pagar além da variação real do poder aquisitivo da moeda, quanto para a contratada, que fica resguardada quanto à possibilidade de ser remunerada por serviços prestados por valor aquém dos praticados no mercado.