Ação popular

A ação popular consiste em um instrumento constitucional disponível a

qualquer cidadão para obter a invalidação de atos ou contratos

administrativos – ou a estes equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio federal, estadual ou municipal, ou de suas autarquias, entidades paraestatais e pessoas jurídicas subvencionadas com dinheiros públicos. (MEIRELLES, 2006, p. 129-130, grifo do autor).

Durante cerca de 15 anos a ação popular, regulamentada pela Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965, foi o único instrumento disponível no direito Brasileiro, adequado à proteção dos direitos metaindividuais. Com a Constituição Federal de 1988, a abrangência da ação popular foi aumentada, consoante se verifica no art. 5º, inciso LXXIII, o qual estabelece que

qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência.

Para a propositura da ação popular os requisitos da lesividade e da invalidade do ato omissivo ou comissivo são imprescindíveis, considerando-se para tanto como ato lesivo aquele que causou dano extrapatrimonial ou patrimonial. Quanto à

invalidade do ato administrativo, Rodrigues (2008, p. 75) destaca que tem que ser de efeitos concretos, ou seja, somente se estes causaram lesões, acrescentando que “a invalidade pode ser para atacar atos nulos, anuláveis ou inexistentes. A mera irregularidade não enseja a propositura de ação popular porque não causa prejuízos.”

Apenas o cidadão brasileiro em nome e em prol da coletividade que será beneficiária direta e imediata dos resultados obtidos com a propositura da ação, é legitimado para propor a ação popular, sendo para tanto exigidos três requisitos ou pressupostos: a condição de eleitor10, a ilegalidade e a lesividade do ato a invalidar, como anteriormente referido. Importante observar que para a propositura da ação popular são dispensadas as custas judiciais e não incidem os ônus sucumbenciais, o que facilita o acesso a este instrumento processual a qualquer pessoa, provida ou desprovida de condições financeiras. Com isso o legislador tornou a ação popular um instrumento de fácil acesso àqueles que desejam propô-la.

Em matéria ambiental, para impetrar a ação popular o cidadão “não precisa demonstrar interesse pessoal no ato lesivo ao meio ambiente, visto que o defende como bem comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida das presentes e futuras gerações.” (OLIVEIRA; GUIMARÃES, 2004, p. 120).

O Ministério Público, em razão da função de zelar pelo interesse público, conquistada a partir do advento da CF/88, atuará, via de regra, como custos legis (fiscal da lei) na ação popular, atuará como parte no processo em decorrência da sucessão processual em caso de o autor desistir da ação, conforme preceituam os arts. 9º11, 1612 e 19, § 2º13 da Lei nº 4.717/65.

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Art. 1º, § 3º da Lei nº 4.717/65.

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“Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motiva à absolvição da instância, serão publicados editais nos prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público, dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o prosseguimento da ação.”

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“Art. 16. Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicação da sentença condenatória de segunda instância, sem que o autor ou terceiro promova a respectiva execução. o representante do Ministério Público a promoverá nos 30 (trinta) dias seguintes, sob pena de falta grave.”

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“§ 2º Das sentenças e decisões proferidas contra o autor da ação e suscetíveis de recurso, poderá recorrer qualquer cidadão e também o Ministério Público.”

Na ação popular há possibilidade de cumular pedidos, sendo a invalidade corrigida por decisão constitutiva e a lesão por decisão condenatória. Havendo a decretação da invalidade do ato, dispõe o art. 1114 da Lei nº 4.717/65 que a sentença “condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele”, podendo a liquidação ser fixada na própria sentença, quando provado o valor da lesão ou, em momento posterior, quando da liquidação da sentença, conforme preceitua o art. 1415 da referida lei.

Ademais, a condenação em ação popular tem como efeitos secundários a fixação de multa legal ou contratual, devidamente acrescidas de juros; reposição do débito relativo à execução fraudulenta, simulada ou irreal de contratos, sobre o qual incidirão juros moratórios; execução diretamente da folha de pagamento nos casos em que o condenado for funcionário público ou receber proventos dos cofres públicos; sequestro e penhora de bens para garantir a execução (RODRIGUES, 2008).

Observadas as características desse instrumento constitucional de tutela coletiva, se permite concluir que a ação popular em matéria ambiental poderá ser proposta nos casos que o prejuízo ambiental decorre de atos inválidos praticados pela administração pública, casos em que a mesma omite-se ou consente com condutas que causem direta ou indiretamente danos ao meio ambiente, como no caso de construção de aterro sanitário sem a realização de estudo prévio de impacto ambiental (RODRIGUES, 2008).

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“Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade do ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis pela sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os funcionários causadores de dano, quando incorrerem em culpa.”

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“Art. 14. Se o valor da lesão ficar provado no curso da causa, será indicado na sentença; se depender de avaliação ou perícia, será apurado na execução.

§ 1º Quando a lesão resultar da falta ou isenção de qualquer pagamento, a condenação imporá o pagamento devido, com acréscimo de juros de mora e multa legal ou contratual, se houver. § 2º Quando a lesão resultar da execução fraudulenta, simulada ou irreal de contratos, a condenação versará sobre a reposição do débito, com juros de mora.

§ 3º Quando o réu condenado perceber dos cofres públicos, a execução far-se-á por desconto em folha até o integral ressarcimento do dano causado, se assim mais convier ao interesse público. § 4º A parte condenada a restituir bens ou valores ficará sujeita a seqüestro e penhora, desde a prolação da sentença condenatória.”

No entanto, em face de os prejuízos ao meio ambiente nem sempre decorrerem de atos lesivos praticados pelo Poder Público e, considerando que a ação popular somente poderá ser proposta após a efetivação da lesão, vislumbra-se que este não é o meio mais adequado para a proteção ambiental, na medida que em matéria ambiental busca-se também a tutela preventiva na busca de evitar a configuração dos prejuízos ao meio ambiente (RODRIGUES, 2008).

Mas o alcance restrito da ação popular em matéria ambiental, conforme acima explicitado, não desmerece a sua importância no contexto jurídico e social, pois se configura em um importante instrumento de acesso à justiça que permite os cidadãos diretamente acionarem o Poder Judiciário para reivindicarem direitos, como assevera Rodrigues (2008, p. 80),

é um remédio muito importante para o Estado democrático de direito, e percebe-se, após tantos anos de sua existência, que a sua utilização é, ainda, bastante tímida, talvez pela falta de consciência dos cidadãos sobre os direitos que possuem.

Desse modo, o aperfeiçoamento de tal instrumento para a proteção judicial do meio ambiente é mais um elemento na busca por melhores condições ambientais.