A alocação de despesas no orçamento público

O orçamento público é, em uma visão restrita, uma relação de receitas e despesas que serão realizadas por um ente governamental, durante um período.

De uma maneira mais ampla, ele compreende uma ferramenta de grande importância para a Administração Pública. O orçamento público descreve como os recursos governamentais serão aplicados para atender certos anseios e demandas sociais.

A sua vez, o processo orçamentário pode ser definido como sendo um conjunto de ações relacionadas com o orçamento, envolvendo desde a sua elaboração, passando pela aprovação, até a sua execução.

É no processo orçamentário que ocorre a tomada de decisão sobre a forma como serão utilizados os recursos públicos. Dentre outras coisas, neste processo são identificados os agentes executores, os beneficiários, as ações que serão realizadas, assim como, o montante disponibilizado.

De acordo com Hagen e Harden (1995, p. 772), este processo é regido por normas formais e informais de comportamento e interação dos agentes envolvidos. Assim sendo, o orçamento seria fruto das aspirações e do intercâmbio de informações realizado pelos diversos grupos sociais, atuantes no processo orçamentário.

Desta forma, as escolhas feitas pelos agentes públicos responsáveis pela determinação de como empregar as receitas disponíveis, seria o que se denomina alocação das despesas públicas. Assim como ocorre em outras atividades desempenhadas por entidades públicas, a alocação de despesas apresenta características muito particulares em comparação com o setor privado.

Como o poder decisório dos agentes públicos é concedido através da lei, durante a alocação de despesas, estes agentes necessitam observar as normas

vigentes antes de realizar suas escolhas. O sistema legal não somente direciona as escolhas do decisor público, mas limita o poder destes agentes, principalmente, em situações que afetam direitos dos cidadãos.

Outra limitação na alocação de despesas é o montante das receitas que serão arrecadadas. Para evitar déficits, os entes públicos buscam equilibrar os níveis de suas receitas e despesas, de modo a não gastarem além do montante que foi arrecadado.

No Brasil, as esferas governamentais utilizam o orçamento-programa que possui três dimensões: (i) o objeto de gasto; (ii) as ações governamentais a serem executadas; e (iii) os objetivos destas ações. Todas estas dimensões estão atreladas a um sistema de planejamento. Cada Poder que compõe a União é responsável pela elaboração da sua proposta, sendo o Poder Executivo, o responsável pela consolidação destas propostas. Em cada proposta são indicadas as origens dos recursos, isto é, as expectativas de receitas, bem como, as destinações destes recursos, ou seja, a alocação das despesas públicas.

De forma similar, os órgãos que pertencem ao Poder Executivo Federal são responsáveis pela elaboração de suas propostas orçamentárias, que são consolidadas pelo órgão gestor do sistema orçamentário federal. Segundo a Constituição Federal (BRASIL, 1988), além de outras prerrogativas que devem ser consideradas, as propostas orçamentárias devem ser elaboradas de acordo com a Lei de Diretrizes Orçamentárias e as ações governamentais precisam ser compatíveis com o exposto no Plano Plurianual.

Entretanto, a consolidação das propostas orçamentárias é uma tarefa complexa, em virtude dos objetivos e das aspirações dos gestores envolvidos, que muitas vezes apresentam pontos de vistas distintos e até mesmo conflitantes. Segundo Ferejohn e Krehbiel (1987, p. 300-302), o problema de alocação de despesas, considerando-se o montante disponível, pode ser resolvido de duas formas:

a. Por apropriação: O problema de alocação é dividido em partes menores e a decisão alocativa é feita para cada uma das partes de maneira sequencial. A sequência é definida segundo o grau de relevância que o decisor dá as partes resultantes da divisão;

b. Pelo montante disponível: Em um primeiro momento é definido o montante disponível a ser alocado. Em seguida, as propostas orçamentárias são

reduzidas ou ampliadas de acordo com os valores ótimos decorrentes das comparações de todas as propostas.

No processo brasileiro, de acordo com a Carta Magna (BRASIL, 1988), são utilizadas as duas soluções:

a. Quando a administração central elabora a proposta orçamentária com base no Plano Plurianual, ela define quais áreas serão atendidas pelos programas governamentais, estabelecendo uma ordem de preferência, como na solução por apropriação;

b. Quando a administração central consolida as propostas dos demais órgãos, ela busca o equilíbrio entre os valores apresentados e os limites disponíveis, como na segunda solução.

Neste contexto, quando se fala de alocação de despesas ou de processo orçamentário surge a temática das informações contábeis. De acordo com Chan (2003, p. 15), a informação contábil e a orçamentária possuem uma estreita relação, não sendo muitas vezes possível a segregação destas. Nyland e Pettersen (2004, p. 85) afirmam que o sistema orçamentário e o contábil formam uma rede complexa de práticas interdependentes.

No caso brasileiro, a Lei n.º 4.320 (BRASIL, 1964) estabelece que o sistema contábil deva fornecer, aos gestores públicos, informações sobre a execução orçamentária, financeira e patrimonial dos recursos públicos. Desta forma, as informações contábeis, dentre outras disponíveis, convertem-se na principal fonte informacional no processo decisório de alocação das despesas públicas.

O papel desempenhado pelas informações contábeis em uma tomada de decisão, conforme descrevem Marcelino e Suzart (2009, p. 3) depende da utilidade desta informação para decisor. Os autores ressaltam que esta utilidade é influenciada pelos seguintes fatores: “[...] os tipos de decisão a serem tomadas, os métodos de decisão a serem usados, a informação obtida através de outras fontes e a capacidade do tomador de decisões em processar a informação.”

Observa-se então que as informações contábeis são de grande valia, também, para o processo orçamentário, pois auxilia a elaboração da proposta, bem como, permite o acompanhamento da implementação do orçamento público.