A Assembléia Constituinte e a Constituição Federal de 1988

De acordo com Perius (2002), a correlação de forças introduzidas em 1988 não conduziu todos os Estados a desfrutar do mesmo grau de poder, mas à existência de vários centros de poder competitivos e desiguais que passaram a ter influência nas decisões e nos vetos sobre as políticas nacionais. Com o governo federal, essas estruturas e processos são desenvolvidos pelos Estados mediante duas formas: pela influência dos governadores sobre as delegações no Congresso e na indicação de aliados para os quadros governamentais, fortalecendo ainda mais seus cacifes nas coalizões governativas.

Para Rezende (1995), a Constituição de 1988 é um marco importante de um processo que se iniciou bem antes da sua promulgação. Os últimos anos do regime militar

foram acompanhados de renovadas pressões de governadores e prefeitos por maior autonomia financeira, pressões que se acentuaram após a recuperação da autonomia política dos entes federativos em 1982. Assim, a Assembléia Constituinte instalada no início de 1986 foi dominada no capítulo tributário pelas forças de descentralização. Não obstante, a ruptura institucional não teria sido suficiente para alterar hábitos e costumes que comandam as decisões políticas nessa área. A autonomia financeira foi confundida com liberdade para gastar sem a equivalente responsabilidade de tributar. A natureza da descentralização promovida pela Constituinte não teria contribuído, portanto, para a construção de um novo federalismo.

Já Abrucio (1994) defende que a vitória dos Estados na Constituinte de 1988 produziu uma redistribuição dos recursos nacionais, aumentando sua parcela com relação à antiga Constituição. Surge assim o que o autor denomina como federalismo “estadualista”, no qual os Estados se fortalecem política e economicamente, enquanto a União se enfraquece nesses campos.

Para Maria Tereza Sadek (2000), os constituintes, orientados pela concepção democrática, optaram por uma série de mecanismos de participação popular e societal. Criou-se, então, um modelo institucional que valoriza a fragmentação e, conseqüentemente, amplia o número de atores políticos e de possíveis contestadores de decisões. Nesta construção, governadores e prefeitos adquirem papel político de primeira grandeza, sem anular ou diminuir o poder de antigas lideranças. Em conseqüência, o fortalecimento dos governos subnacionais impede que o governo federal reúna isoladamente as condições para propor e efetivar políticas que objetivem a solução de problemas nacionais.

Rezende (1995) defende que na Constituição Federal, as demandas de Estados e municípios por descentralização das receitas públicas foram atendidas, mas as

dificuldades encontradas para fazer com que a descentralização das receitas fosse acompanhada de uma concomitante descentralização das responsabilidades públicas, em especial no campo das políticas sociais, provocaram grandes desequilíbrios.

Do ponto de vista do federalismo, as reformas fiscais de 1967 e de 1988 teriam produzido resultados semelhantes. A reforma de 1967, realizada pelo regime militar, promoveu uma concentração das competências tributárias na União, mas instituiu, em contrapartida, um amplo e inovador mecanismo de transferências intergovernamentais de receitas, em benefício, principalmente, dos Estados menos desenvolvidos e dos Estados menos populosos. A reforma de 1988, por sua vez, reduziu parcialmente a competência tributária federal e ampliou ao máximo as transferências intergovernamentais instituídas 25 anos antes, sem alterar, contudo, a fisionomia do sistema fiscal.

Em 1988, os limites e a natureza da descentralização tributária foram traçados pelos que se beneficiaram do sistema criado em 1967, os quais, em decorrência da confortável maioria de que dispunham no Congresso, lograram não só alcançar seus objetivos, como também ampliar de forma expressiva os ganhos obtidos anteriormente (Rezende, 1995).

O conflito entre aqueles que preferem maior participação nas receitas federais e aqueles que preferem maior competência para tributar, em 1988, foi solucionado à custa do esvaziamento do governo federal que se manteve à margem das negociações que conduziram ao desenho do novo sistema. O tardio reconhecimento pelo governo federal dos problemas criados pela omissão da época e o aumento da capacidade de resistência de Estados e municípios a mudanças que ferissem seus interesses explicariam, em boa medida, as dificuldades seguintes. O desequilíbrio da representação política dos Estados no Congresso Nacional dificultaria a busca de um novo pacto federativo no campo fiscal.

Os constituintes de 1988 não teriam enfrentado o desafio de conciliar o máximo de descentralização com uma adequada capacidade de redução das desigualdades regionais. Esquivaram-se da tarefa de promover mudanças estruturais profundas no sistema fiscal brasileiro, optando pela via mais fácil de atender aos reclames por descentralização fiscal através do aumento exagerado das transferências governamentais. Com exceção do aumento da base de incidência do ICMS, que beneficiou os Estados mais industrializados, a receita da grande maioria dos Estados e municípios cresceu em função, principalmente, do incremento nas transferências. O corolário dessa atitude foi o afrouxamento do vínculo de co-responsabilidade entre cidadão-contribuinte e os poderes públicos estadual e municipal, gerando condições propícias à irresponsabilidade e ao desperdício.

A pulverização das transferências não geraria recursos suficientes nas unidades menos desenvolvidas para sustentar investimentos necessários à superação do subdesenvolvimento. O caráter compensatório que presidiu a instituição das transferências em 1967 foi abandonado em 1988, quando passaram a representar a principal fonte de recursos orçamentários dos municípios e de cerca da metade dos Estados brasileiros.

Assim, pode-se dizer que a Assembléia Constituinte foi marcada pela presença de um grande número de atores, congressistas e governadores de Estado, que até então tinham pouca voz no sistema político brasileiro, em razão do regime militar. A Constituição Federal de 1988, resultante desse processo, instituiu um modelo político consociativo, que privilegiou a fragmentação, aumentou o número de atores políticos relevantes na tomada de decisões nacionais e ampliou o poder dos governadores de Estado sobre suas bancadas no Congresso. Uma das conseqüências desse modelo foi a ampliação do número de veto players no sistema político brasileiro, de forma que se tornou mais difícil para o Executivo reunir as condições necessárias para se efetuar as mudanças

necessárias na Constituição Federal. A dificuldade do Executivo em reunir maiorias no Congresso Nacional, porém, acaba por justificar a ausência de esforços realizados pelo Executivo nos últimos anos em prol da aprovação de mudanças constitucionais que possibilitem o fim da guerra fiscal interestadual. Por outro lado, a Cosntituição Federal de 1988 não trouxe mudanças significativas no sistema tributário brasileiro, que apresenta traços ainda da reforma realizada durante o regime militar.