A avaliação de políticas públicas

Estudos na área de políticas públicas no Brasil têm se mostrado crescentes, contudo, insuficientes para que os trabalhos produzidos em determinada área temática se constituam em efetiva contribuição ao conhecimento (ARRETCHE, 2003). Segundo a autora, isso se deve ao fato de que o campo ainda carrega uma história muito difusa de métodos, temas e teorias. Assim, cita como avanço o fato da superação da fase dos estudos nos quais predominaram as avaliações referentes ao sucesso ou fracasso das políticas, em direção à análise dos condicionantes que explicam tais resultados e, como ponto a ser superado, a dominância dos estudos sobre o processo decisório em detrimento de estudos sobre implementação (ARRETCHE, 2003).

No que diz respeito aos sistemas de saúde, de acordo Contandriopoulos (2006), estes estão em crise no mundo inteiro, necessitando de reformulação e aprofundamento em conhecimentos científicos sólidos por parte dos gestores e planejadores.

Em relação à avaliação de políticas, conforme explicam Rutman e Mowbray (1983), não existe uma só definição consistente para avaliação de políticas e programas. Para esses autores, é possível compreender a avaliação como o uso de métodos científicos para mensurar e analisar o processo de implementação e examinar a natureza dos objetivos alcançados a fim de orientar o processo decisório. Nessa direção, eles sugerem os eixos estruturais das intervenções, traduzidos em componentes, recursos, objetivos e efeitos pretendidos, que são interdependentes e devem expressar laços coerentes com o problema que se busca superar. Caracterizando o quadro conceitual e metodológico que envolve cada iniciativa, é possível compreender como as concepções estão sendo implementadas, se existem deslocamentos em relação ao desenho original, podendo identificar e antecipar impactos não previstos, apontando caminhos para correção de rotas e desenho de novas alternativas.

O foco apenas em resultados finalísticos não garante informações substantivas para gestores e demais agentes decisórios sobre as alternativas necessárias na condução dos programas/políticas. Para avançar em modelos explicativos e práticas efetivas, é importante

analisar profundamente o desenho lógico dos programas, os obstáculos, as resistências e, também, as oportunidades de cada contexto, assim como a natureza das mudanças ao longo do tempo (MAGALHÃES, 2016).

A análise de políticas públicas, por sua vez, busca reconstituir suas características de forma a apreendê-las em um todo coerente e compreensível, dando sentido e entendimento às ambiguidades, incoerências e incertezas presentes em todos os momentos e estágios da ação pública. Permite identificar os fatores facilitadores e os obstáculos que operam ao longo da implementação, sem se preocupar diretamente com os resultados, pautando-se na apreciação dos processos que, em última instância, determinam as características gerais da política (DAGNINO; DIAS, 2008). A avaliação de uma política pode ser definida como um julgamento de valor sobre uma intervenção ou sobre algum dos seus componentes, com o objetivo de subsidiar a tomada de decisão (CONTANDRIOPOULOS et al., 1997).

Por um lado, esta definição permite considerar a avaliação como intervenção formal, mobilizando recursos e atores em torno de uma finalidade explícita, ou seja, como um sistema organizado de ação. Por outro lado, permite visualizar as ligações e diferenças entre três áreas distintas: pesquisa, avaliação e tomada de decisão (Figura 4) (CONTANDRIOPOULOS, 2006).

Figura 4 - Relação entre pesquisa, avaliação e tomada de decisão

Fonte: Contandriopoulos (2006)

Para Contandriopoulos (2006), no plano conceitual, estas três áreas estão interligadas, mas não se sobrepõem. A avaliação se distingue da pesquisa por seu caráter normativo. Ela visa, não somente a medir os efeitos de uma intervenção e a entender como foram obtidos, mas, também, a julgá-la. É nesta área que as instâncias de decisão, de posse dos resultados da avaliação, elaboram seus julgamentos, expressam seus valores e manifestam suas intenções

estratégicas (Figura 5). Dessa forma, pode-se conceber que os resultados de uma avaliação não se traduzem automaticamente em uma decisão, mas, espera-se que as informações produzidas contribuam para o julgamento de determinada situação com maior validade, influenciando positivamente as decisões.

Figura 5 - Avaliação e decisão

Fonte: Contandriopoulos (2006)

As políticas públicas podem ser analisadas sob a vertente da avaliação normativa, que procura verificar se a intervenção corresponde às expectativas, ou seja, consiste em emitir um juízo sobre a estrutura, os processos e os resultados em comparação com determinadas normas, e/ou da pesquisa avaliativa, permitindo analisar e compreender as relações de causalidade entre os diferentes componentes da intervenção. Essa análise, quando ocorre durante a execução da intervenção, isso é, na perspectiva formativa, tem como finalidade o seu aperfeiçoamento contínuo (CHAMPAGNE et al., 2011a; 2011c; 2011d).

Assim, o propósito fundamental da avaliação é dar amparo aos processos de decisão, subsidiar a identificação de problemas, reorientar ações e serviços, avaliar a incorporação de novas práticas e aferir o impacto das ações implementadas (HARTZ; SILVA, 2005).

Todos os processos avaliativos podem contribuir para a tomada de decisão e a melhoria da intervenção. Contudo, para que o processo seja formativo, para que contribua com a aprendizagem dos sujeitos envolvidos, eles devem fazer parte do todo e não apenas da fase de compartilhamento dos resultados (ALVES et al., 2010). Nesse sentido, a constituição de juízo de valor e seus condicionantes, pouco explorados no período de constituição da avaliação de quarta geração, ganham novamente relevância no discurso dos avaliadores, associado às questões sobre o uso e influências deste à tomada de decisão (ALVES et al., 2010).

Os julgamentos, por sua vez, são declarações sobre o mérito do programa/política, sua validade e significado, que são formados quando as descobertas e interpretações são comparadas aos padrões estabelecidos na avaliação (ALVES et al., 2010). Para isso, na etapa de julgamento, são atribuídos valores aos critérios avaliados, sem os quais não é possível emanar um juízo de valor e, dessa forma, o estudo não será avaliativo. Portanto, devem ser organizados o método e os instrumentos para se atingir a finalidade da avaliação (ALVES et al., 2010).