Políticas públicas e políticas públicas de saúde: conceitos e

O documento relativo a uma política pode ser apresentado como a expressão de um processo de negociação e consenso em torno de uma questão, refletindo o contexto em que se insere. Nesse sentido, a política passa a ser entendida como um processo dinâmico, que se constitui a partir da mediação de conflitos, disputas e interesses dos atores e grupos envolvidos no debate (SILVA; BAPTISTA, 2015).

Há várias definições para políticas públicas, porém, segundo Secchi (2013), não existe, necessariamente, uma definição e que qualquer tentativa em fazê-la é arbitrária. Dessa forma, a política pública será aqui resumida como o campo do conhecimento que busca, ao mesmo tempo, “colocar o governo em ação” e/ou analisar essa ação (variável independente) e, quando necessário, propor mudanças no rumo ou curso dessas ações (variável dependente) (SOUZA, 2006).

Segundo Souza (2006), se a política pública for admitida em um campo holístico, isto é, uma área que situa diversas unidades em totalidades organizadas, uma de suas implicações é que a área se torna território de várias disciplinas, teorias e modelos analíticos. Dessa forma, apesar de possuir suas próprias modelagens, teorias e métodos, a política pública, embora seja formalmente um ramo da ciência política, não se resume a ela. Pode, ainda, ser objeto analítico de outras áreas do conhecimento, inclusive da econometria, já bastante influente em uma das subáreas da política pública, a da avaliação, que também vem recebendo influência de técnicas quantitativas.

Aspectos relevantes ainda são pontuados por Secchi (2013), como: distinguir entre o que é planejado e o que é, na realidade, executado; que, apesar de ser elaborada pelo governo, envolve vários atores sociais e diferentes níveis de decisão; é abrangente e não se limita a leis e regras; tem objetivos delineados com ações intencionais; pode gerar impactos de curto e longo prazo; e envolve processos, sendo necessário planejar, implementar, acompanhar e avaliar.

Nesse sentido, o ciclo da política pública considera o processo político como algo dinâmico, organizado no tempo e composto por etapas bem demarcadas, o que permite possibilidades de aprendizagem com o próprio dinamismo do processo (DALFIOR et al., 2015).

Observa-se na Figura 3, que explicita as fases do ciclo das políticas públicas, que a implementação, resultante da tomada de decisão, é a fase em que são produzidos os resultados concretos da política pública (SECCHI, 2013). Deve-se esclarecer que a apresentação gráfica do modelo é meramente didática e elucidativa, pois o ciclo de políticas públicas é “um complexo fluxo de ações e decisões de governo; um conjunto de stakeholders que dão sustentação à política, e; finalmente, por ‘nós’ críticos” (Silva, 1999, p. 104).

Figura 3 - Ciclo da política pública

Fonte: Adaptado de Secchi (2013)

Definida a implementação como processo de transferência de uma intervenção no plano operacional, ou seja, à sua integração em um determinado contexto organizacional, a sua análise procura determinar as razões das diferenças nos contextos em que as intervenções estão inseridas (CHAMPAGNE et al., 2011a). Dessa forma, a fase de implementação de uma política é considerada crítica em função dos atores envolvidos, dos instrumentos estabelecidos e do grau de centralização dos processos. Salienta-se, ainda, a alta complexidade do processo de implementação e, sobretudo, sua capacidade de gerar consequências sobre o funcionamento das organizações de saúde. No contexto institucional brasileiro, isto é especialmente verdadeiro nos municípios de pequeno porte, nos quais se destacam a forte diferenciação funcional e, principalmente, os problemas de coordenação e cooperação intergovernamental (SILVA; MELO, 2000).

Devido a essa complexidade de elementos que se convergem na fase de implementação, faz-se necessário maior aprofundamento no entendimento dessa etapa, a fim de compreender o processo político de forma mais dinâmica e interativa (MATTOS; BAPTISTA, 2015).

As políticas públicas de saúde, por sua vez, são ações governamentais que regulam e organizam as funções públicas do estado para o ordenamento do setor, referindo-se tanto às atividades governamentais executadas diretamente pelo aparato estatal como àquelas relacionadas à regulação de atividades realizadas por agentes econômicos. Procuram a resolução de questões políticas, bem como responder aos anseios da sociedade, o seu contexto e os resultados da disputa entre os diferentes atores sociais (LUCCHESE et al., 2004).

Após a Segunda Guerra Mundial, fatores condicionantes elucidados a partir da hegemonia norte-americana e pela divisão do mundo em dois polos – capitalista e socialista –, contribuíram para a mudança da relação entre estado e sociedade. A busca de respostas às demandas sociais implicou na democratização e implementação da política social sustentada pelo estado de bem-estar social efetivada nos países desenvolvidos. No contexto brasileiro, o estado passou a demonstrar sua influência a partir de uma política desenvolvimentista e de planejamento de sua intervenção. A saúde foi considerada como fator econômico junto a outras políticas, correlacionada ao controle social subordinador e ao bom andamento da economia (SARRETA, 2009).

Com a promulgação da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, que instituiu a Seguridade Social como o padrão de proteção social a ser institucionalizado no país, a saúde passou a ser direito de todos e dever do Estado. Com isso, sua concepção foi ampliada e o entendimento de que a garantia desse direito passou a exigir do Estado políticas econômicas e sociais orientadas à redução de riscos de doenças e outros agravos, não apenas pela expansão do espectro das políticas públicas relacionadas à saúde, mas, também, solicitando dos formuladores das políticas de saúde a interlocução com outros setores (BRASIL, 2016; LUCCHESE, 2004).

Portanto, no Brasil, toda e qualquer política de saúde deve estar em conformidade com o que dispõem a Constituição de 1988, preconizado pelos artigos 196 a 200, que estabelece os princípios, diretrizes, bases de financiamento e competências gerais do SUS, por meio da Lei 8080/90, que dispõe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, e sobre a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e, da Lei 8142/90, que instituiu duas “instâncias colegiadas” para a “participação da comunidade” na gestão do SUS em cada esfera de governo (BRASIL, 1990a; 1990b; 2016).

Dessa forma, o SUS passou a ser uma rede de ações e serviços regionalizada e hierarquizada no território nacional, com universalidade do acesso aos serviços de saúde em todos os níveis de assistência: integralidade da assistência; igualdade na assistência; descentralização político-administrativa, com direção única em cada esfera de governo; e participação da comunidade (LUCCHESE, 2004).