A complexidade dos indicadores da dívida pública

A dívida pública é um tema complexo e falar sobre endividamento público engloba um conjunto de conceitos como os referentes aos títulos públicos e à taxa de juros. Ao decidir analisar de forma sociológica o tema, cabe também desnaturalizar a forma como esses conceitos são tratados. Essa questão coloca um primeiro problema: tratar todos esses conceitos de forma aprofundada demanda um tempo de pesquisa que não cabe nesta dissertação. A maneira de lidar com essa questão neste primeiro momento é compreendendo que essa complexidade é um dado. Isso significa que a dívida pública não é um conceito fixo

parado no tempo, mas que tratar sobre esse tema é tratar um conjunto de relações que só podem ser compreendidas analisando os contextos históricos em que esses diferentes fatores (e indicadores) se relacionam. Também significa que a complexidade com que as autoridades tratam essa política pública tende a não permitir que pessoas sem determinada expertise possam compreender como se dá a gestão da dívida pública no Brasil, já que os termos “técnicos” não são de conhecimento geral. Sendo o objetivo desse trabalho analisar a disputa entre as diferentes versões sobre a dívida pública na CPI, o foco dessa seção é apresentar conceitos e indicadores do endividamento público que foram mobilizados pelos atores da Comissão, o que tornou necessário examinar como são construídos.

A Dívida Pública pode ser classificada de diferentes maneiras. Segundo Silva e Medeiros (2009), referente à sua abrangência, a classificação se dá a partir do setor público ao qual ela corresponde (Quadro 1). A definição mais ampla do setor público é a que se refere às três esferas do governo, suas respectivas empresas estatais, o Banco Central e o INSS (Instituto Nacional do Seguro Social) (SILVA; MEDEIROS, 2009). Além disso, pode ser contabilizada a partir do conceito de governo central que engloba o Tesouro Nacional, o INSS e o Banco Central. Já no conceito de governo federal, estão englobados o Tesouro Nacional e o INSS (SILVA; MEDEIROS, 2009). A dívida do governo geral corresponde à dívida dos governos federal, estaduais e municipais e empresas estatais federais, estaduais e municipais. (SILVA; MEDEIROS, 2009, p. 102).

Ainda segundo esses autores, a respeito dessas classificações, a dívida pública pode ser contabilizada a partir do conceito de dívida líquida ou de dívida bruta (Quadro 2). A dívida bruta considera apenas os passivos do governo, enquanto a dívida líquida desconta dos passivos, os ativos que o governo possui (SILVA; MEDEIROS, 2009). Ela também pode ser considerada quanto à origem, abrangência e natureza. Em relação à origem, ela pode ser interna ou externa. No Brasil, essa classificação corresponde à moeda utilizada para negociação do título (SILVA; MEDEIROS, 2009). No entanto, há classificações que consideram a dívida interna ou externa a partir do critério de se a dívida está em poder de residentes ou não-residentes do país, sendo dívida interna a que está em poder dos residentes, critério que é proposto pela FMI para divulgação das estatísticas da dívida (SILVA; MEDEIROS, 2009). Ainda há um terceiro critério para fazer essa classificação que seria através do fórum eleito para discussão de controvérsias entre credores e devedores, sendo a dívida interna aquela em que discordâncias são discutidas no âmbito do Poder Judiciário do país emissor (SILVA; MEDEIROS, 2009). Quanto à natureza, a dívida pode ser classificada como contratual ou mobiliária. No primeiro caso, ela se origina a partir de um contrato e no

segundo, a partir da emissão de um título. No Brasil, a primeira se restringe à dívida externa (SILVA; MEDEIROS, 2009).

Quadro 1: Classificação da dívida pública referente à abrangência. Quanto à abrangência

Setor Público as três esferas de governo, suas respectivas empresas estatais, o Banco Central e o INSS Governo Central Tesouro Nacional, INSS e Banco Central

Governo Federal Tesouro Nacional e INSS

Governo Geral governos federal, estadual e municipal Governos Regionais _{governos estaduais e municipais} Empresas Estatais empresas estatais federais, estaduais e

municipais

Fonte: Elaboração própria baseada em Silva e Medeiros (2009).

Quadro 2: Outras classificações referentes à dívida pública. Classificações

Dívida Líquida _{O total de obrigações deduzindo os ativos}

Dívida Bruta O total de obrigações

Dívida Interna Dívida denominada na moeda corrente do país

Dívida Externa Dívida denominada em outras moedas que não a moeda corrente

Dívida Contratual Se origina a partir de um contrato

Dívida Mobiliária Se origina a partir da emissão de um título

Fonte: Elaboração própria baseada em Silva e Medeiros (2009).

Demonstrar essa variedade de classificações é importante para compreender também como a dívida pública é contabilizada, o que é feito de forma diferente dependendo de em quais indicadores e estatística está baseada. Além disso, órgãos que divulgam os indicadores de endividamento do país utilizam critérios diferentes para analisar a dívida pública. A Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP), por exemplo, divulgada pelo Banco Central, usa critérios de contabilização da dívida pública diferentes dos da Secretaria do Tesouro Nacional (GIAMBIAGI, 2016). E a própria forma de contabilização da NFSP sofreu modificações ao longo do tempo, como a que foi feita a partir de 1989, passando a considerar o componente de correção monetária na metodologia de cálculo dos juros (GIAMBIAGI,

2016). Dentre os principais indicadores utilizados pelo governo, segundo Silva e Medeiros (2009), estão os listados abaixo:

Quadro 3: Indicadores de endividamento. Indicadores de endividamento

DLSP Dívida Líquida do Setor Público13

DPMFi Dívida Pública Mobiliária Federal Interna DPFe Dívida Pública Federal Externa

DPF Dívida Pública Federal

DBGG Dívida Bruta do Governo Geral

Fonte: Elaboração própria baseada em Silva e Medeiros (2009).

Somado a essa diversidade de classificações e indicadores, há ainda a questão referente a qual seria o critério mais eficaz para contabilizar a dívida pública. Pesquisadores como Giambiagi (2016) afirmam que a maneira de analisar corretamente a dívida pública é através da razão Dívida/PIB, por exemplo. No Brasil, a DLSP é o indicador considerado pelo governo federal como referência para fins de decisões de política econômica, o objetivo de manter uma trajetória descendente na relação DLSP/PIB é permanentemente citado pelo governo em seus relatórios fiscais (SILVA; MEDEIROS, 2009).

Além dessas classificações, há ainda outras como as relacionadas ao tipo de título utilizado ao contrair a dívida. Isso significa que é muito difícil falar de uma dívida pública, ou seja, falar da dívida pública brasileira como algo único e homogêneo, tendo em vista suas diversas subdivisões. Além disso, a complexidade dos indicadores de endividamento deve ser vista como um dado na medida em que revela a complexidade desse fenômeno e, assim, dificuldades na análise sobre as políticas econômicas referentes ao tema.

Dessa forma, o objetivo dessa seção é permitir analisar as disputas na CPI tendo em vista tanto o “dever ser” da dívida pública segundo o mainstream econômico, como a complexidade dos indicadores de endividamento. Isso permite identificar como a primeira pode aparecer nos discursos e também como esses indicadores são mobilizados pelos atores na CPI.

2.2 A CPI da dívida pública como parte das disputas políticas

13_{“A Dívida Líquida do Setor Público (DLSP) refere-se ao total das obrigações do setor público não financeiro,}

deduzido dos seus ativos financeiros junto aos agentes privados não financeiros e aos agentes financeiros, públicos e privados. No caso brasileiro, é importante mencionar que, diferentemente de outros países, o conceito de dívida líquida considera os ativos e os passivos financeiros do Banco Central, incluindo, dentre outros itens, as reservas internacionais (ativo) e a base monetária (passivo)” (SILVA; MEDEIROS, 2009, p. 102).