Dívida pública segundo o mainstream econômico

Tendo em vista a opção por analisar as “versões” sobre a dívida pública na CPI, surgiu a questão referente ao que significa falar de dívida pública. As perguntas sobre o que é a dívida pública de um país e a que ela serve não têm respostas únicas, ao contrário disso, as abordagens sobre o tema divergem a respeito de suas funções e até mesmo de seus números. Nesse sentido, esta seção busca compreender o “dever ser” da dívida pública segundo o

mainstream econômico a partir de duas fontes: o site institucional do Tesouro Nacional, órgão

atualmente responsável pela administração da dívida pública no Brasil e o livro Dívida

colaboração com o Banco Mundial12 em 2009. Sendo a pesquisa realizada entre 2016 e 2018, vale dizer que as citações referentes ao site do TN são desse período.

No livro Dívida Pública: a experiência brasileira (2009), os dados a respeito do tema são analisados de maneira normativa, considerando o que seria eficiente ou não se fazer na gestão do endividamento público, diferentemente da literatura sobre o tema na Ciência Política ou na Sociologia, por exemplo, que traz o debate sobre os interesses políticos para o primeiro plano. Isso é um dado importante na medida em que compreender a dívida pública do ponto de vista sociológico implica lidar com esse conjunto de narrativas que são legitimadas socialmente e, sobretudo, produzidas e legitimadas por autoridades que lidam com o tema.

Isto posto, de acordo com o Tesouro Nacional, a Dívida Pública Federal é “a dívida contraída pelo Tesouro Nacional para financiar o déficit orçamentário do Governo Federal, nele incluído o refinanciamento da própria dívida, bem como para realizar operações com finalidades específicas definidas em lei” (TESOURO NACIONAL, s/d.). E o objetivo da gestão da dívida seria:

suprir de forma eficiente as necessidades de financiamento do governo federal, ao menor custo no longo prazo, respeitando-se a manutenção de níveis prudentes de risco e, adicionalmente, buscando contribuir para o bom funcionamento do mercado brasileiro de títulos públicos (TESOURO NACIONAL, s/d.).

Segundo Silva e Medeiros (2009, p. 102), ela é a obrigação de uma entidade com terceiros:

A dívida é uma obrigação de determinada entidade com terceiros, gerada pela diferença entre despesas e receitas dessa entidade. Em outras palavras, só há dívida quando há déficit (despesas maiores que receitas), embora muitas vezes ocorra defasagem entre a realização do déficit e a contabilização da dívida.

Ademais:

Além da suavização intertemporal do padrão de serviços à sociedade, o acesso ao endividamento público permite atender a despesas emergenciais (tais como as relacionadas a calamidades públicas, desastres naturais e guerras) e assegurar o financiamento tempestivo de grandes projetos com horizonte de retorno no médio e no longo prazos (na área de infraestrutura, por exemplo). A história está repleta de exemplos nesse sentido, não sendo surpreendente o uso disseminado do endividamento por praticamente todos os países do mundo. O endividamento público pode exercer funções ainda mais amplas para o bom funcionamento da economia, auxiliando a condução da política monetária e favorecendo a

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Vale notar que este livro foi formulado por gestores da dívida pública e que o livro afirma que as opiniões seriam dos autores e não necessariamente dessas instituições: “Este livro foi elaborado por vários autores, dentre os quais servidores do Tesouro Nacional e do Banco Mundial. As opiniões, interpretações e conclusões expressas neste livro são exclusivamente dos autores e não refletem necessariamente as opiniões dessas instituições. O Tesouro Nacional e o Banco Mundial se isentam da responsabilidade sobre a exatidão dos dados incluídos no trabalho”. Vale ressaltar ainda que os trechos citados do livro são de funcionários do BM e do TN, segundo o próprio livro: Anderson Caputo Silva (Banco Mundial), Lena Oliveira de Carvalho (Tesouro Nacional) e Otavio Ladeira de Medeiros (Tesouro Nacional).

consolidação do sistema financeiro. Títulos públicos são instrumentos essenciais na atuação diária do Banco Central para o controle da liquidez de mercado e para o alcance de seu objetivo de garantir a estabilidade da moeda, além de representarem referencial importante para emissões de títulos privados. O desenvolvimento do mercado de títulos, público e privado, pode ampliar a eficiência do sistema financeiro na alocação de recursos e fortalecer a estabilidade financeira e macroeconômica de um país (SILVA; CARVALHO; MEDEIROS, 2009, p. 17). Assim, é possível considerar que, segundo a Secretaria do Tesouro Nacional e esses funcionários do TN e do BM, o “dever ser” da dívida pública é referente a uma obrigação de determinada entidade pública com outrem que tem a função de financiar o déficit orçamentário, podendo servir a despesas emergenciais, financiamento de grandes projetos e ter função na política monetária, sendo instrumento na atuação do Banco Central. Além disso, ela deve ser feita com o menor custo possível. Dessa forma, a dívida pública seria um instrumento que pode ser utilizado pelo poder público para satisfazer necessidades que dizem respeito a questões públicas.

Ademais, no livro Dívida Pública: a experiência brasileira (2009), alega-se que desde o final dos anos 1990 houve evolução na gestão da dívida pública brasileira referente a sua eficiência, o que teria como prova, a concessão de grau de investimento ao país pelas agências de classificação de risco no início de 2008:

A combinação de bons fundamentos macroeconômicos e de uma gestão eficiente da Dívida Pública Federal permitiu ao país colher frutos, conforme demonstram os indicadores de risco da economia brasileira e o almejado grau de investimento, auferido pela agência Standard & Poor’s em 30 de abril de 2008. Conforme o anúncio da agência naquela data, o pragmatismo das políticas fiscal e de gestão da dívida foi determinante para que o Brasil fosse promovido, pela primeira vez em sua história, ao grau de investimento (SILVA; CARVALHO; MEDEIROS, 2009, p. 23). Essa narrativa da “eficiência” e do “pragmatismo” traz para o primeiro plano uma abordagem pautada na necessidade de racionalização e “profissionalização” da gestão da dívida, em que o Estado deve atuar de forma eficiente para que haja uma otimização do endividamento público. Ao mesmo tempo, essa profissionalização é baseada em critérios de entidades que determinam o que é uma gestão profissional. Na apresentação do Banco Mundial no mesmo livro, o diretor do BM, Makhar Diop, afirma:

A parceria com a Secretaria do Tesouro Nacional é um exemplo exitoso do papel que o Banco Mundial pode exercer para facilitar maior capacitação e sofisticação no gerenciamento da dívida pública. O Banco acompanhou de perto o processo de profissionalização da gestão da dívida pública brasileira, inclusive por intermédio de um empréstimo de assistência técnica, em especial nas áreas de gestão de risco, governança, otimização do fluxo de procedimentos entre os departamentos responsáveis pela gestão da dívida e, mais recentemente, no desenvolvimento de um sistema tecnológico de informação integrado de administração da dívida (SILVA; CARVALHO; MEDEIROS, 2009, p. 9).

Ou seja, podemos aferir que os critérios a respeito de uma gestão profissional da dívida são dados centralmente a partir de agências e organizações que teriam a expertise para

avaliar as políticas públicas dos países. Além disso, o fato de que, em 2001, FMI e BM formularam diretrizes para a gestão da dívida pública, visando o “aprimoramento” desta, corrobora com essa ideia:

[...] a busca pelo desenvolvimento de uma estrutura eficiente de administração de dívida pública incentivou instituições como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Mundial a formularem um conjunto de diretrizes para a gestão da dívida pública, compiladas em um documento intitulado Guidelines for public debt

management publicado em março de 2001. O objetivo desse documento é incentivar

os diferentes países, tanto desenvolvidos quanto em desenvolvimento, a programarem reformas visando ao aprimoramento da gestão da dívida. Procura-se com elas identificar temas, de ampla convergência internacional, considerados práticas prudentes de gestão. Esses temas correspondem a uma efetiva coordenação entre políticas monetária e fiscal, gestão da dívida pública, boa governança, adequada estrutura institucional, capacidade técnica da equipe e sistemas tecnológicos de informação seguros e precisos, possibilitando a aplicação de estratégias de médio e longo prazos para a dívida pública (ROCHA, 2009, p. 131). Dessa forma, é possível considerar alguns conceitos-chave que legitimam, segundo esse discurso, a gestão da dívida pública brasileira – em relação aos objetivos da gestão e aos seus resultados - como “profissionalização”, “eficiência”, e “capacidade técnica”, sendo a avaliação de determinadas agências de classificação e organizações como Banco Mundial o meio de medir se o país está aprimorando sua gestão. Assim, a narrativa desses autores e do TN, que pode ser considerada como atrelada ao mainstream econômico, é que a dívida pública seria um instrumento para suprir um déficit orçamentário que deve ser gerida e fiscalizada de acordo com a lógica definida por essas organizações. Dessa forma, a importância das medidas “técnicas” ou de “práticas prudentes” necessárias para profissionalizar a gestão do endividamento público, buscando aumentar sua eficiência, podem justificar a política adotada pelo país, enquanto as avaliações de organizações como o BM legitimam seus resultados.