VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município;
A inviolabilidade parlamentar pode ser definida pela impossibilidade de responsabilização civil, criminal, administrativa ou política por crimes de opinião, também chamada de imunidade material, eis que, embora haja a ocorrência do fato típico, a Constituição elenca a hipótese de exclusão da ocorrência do crime. A imunidade parlamentar, contudo, somente se estende à esfera criminal, pois impede a prisão dos Parlamentares, com exceção dos flagrantes de crimes inafiançáveis.
As principais sanções aplicadas aos agentes que praticam crimes de responsabilidade decorrem da cassação de direito políticos, como a perda do cargo político através do instituto de impeachment.
4.3 A controvérsia acerca da aplicabilidade da LIA aos agentes políticos
Conforme anteriormente mencionado, a aplicabilidade da Lei nº 8.429/1992 aos agentes políticos possui grande controvérsia quando estes estão submetidos ao regime especial dos crimes de responsabilidade. Acerca do tema, são expostas essencialmente três correntes, as quais iremos descrever.
A primeira corrente entende pela completa inaplicabilidade da LIA aos agentes políticos, uma vez que estes estariam submetidos somente à legislação especial que delimita os crimes de responsabilidade. Isto ocorria em razão de haver uma distinção na Constituição entre os regimes de responsabilização político-administrativa para agentes políticos e demais agentes públicos.
Para embasar este entendimento, pode-se citar o julgamento da Reclamação nº 2.138/DF pelo Supremo Tribunal Federal, o qual concluiu que Ministros de Estado não estariam sujeitos ao regime da Lei nº 8.429/1992.
RECLAMAÇÃO. USURPAÇÃO DA COMPETÊNCIA DO SUPREMO
TRIBUNAL FEDERAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CRIME DE RESPONSABILIDADE. AGENTES POLÍTICOS.
I. PRELIMINARES. QUESTÕES DE ORDEM. I.1. Questão de ordem quanto à manutenção da competência da Corte que justificou, no primeiro momento do julgamento, o conhecimento da reclamação, diante do fato novo da cessação do exercício da função pública pelo interessado. Ministro de Estado que posteriormente assumiu cargo de Chefe de Missão Diplomática Permanente do Brasil perante a Organização das Nações Unidas. Manutenção da prerrogativa de foro perante o STF, conforme o art. 102, I, c, da Constituição. Questão de ordem rejeitada. I.
2. Questão de ordem quanto ao sobrestamento do julgamento até que seja possível realizá-lo em conjunto com outros processos sobre o mesmo tema, com participação de todos os Ministros que integram o Tribunal, tendo em vista a possibilidade de que o pronunciamento da Corte não reflita o entendimento de seus atuais membros, dentre os quais quatro não têm direito a voto, pois seus antecessores já se pronunciaram.
Julgamento que já se estende por cinco anos. Celeridade processual. Existência de outro processo com matéria idêntica na seqüência da pauta de julgamentos do dia.
Inutilidade do sobrestamento. Questão de ordem rejeitada. II. MÉRITO.
II.1.Improbidade administrativa. Crimes de responsabilidade. Os atos de improbidade administrativa são tipificados como crime de responsabilidade na Lei nº 1.079/1950, delito de caráter político-administrativo. II.2.Distinção entre os regimes de responsabilização político-administrativa. O sistema constitucional brasileiro distingue o regime de responsabilidade dos agentes políticos dos demais agentes públicos. A Constituição não admite a concorrência entre dois regimes de responsabilidade político-administrativa para os agentes políticos: o previsto no art.
37, § 4º (regulado pela Lei nº 8.429/1992) e o regime fixado no art. 102, I, c, (disciplinado pela Lei nº 1.079/1950). Se a competência para processar e julgar a ação de improbidade (CF, art. 37, § 4º) pudesse abranger também atos praticados pelos agentes políticos, submetidos a regime de responsabilidade especial, ter-se-ia uma interpretação ab-rogante do disposto no art. 102, I, c, da Constituição. II.
3.Regime especial. Ministros de Estado. Os Ministros de Estado, por estarem regidos por normas especiais de responsabilidade (CF, art. 102, I, c; Lei nº 1.079/1950), não se submetem ao modelo de competência previsto no regime comum da Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992). II.
4.Crimes de responsabilidade. Competência do Supremo Tribunal Federal. Compete exclusivamente ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar os delitos político-administrativos, na hipótese do art. 102, I, c, da Constituição. Somente o STF pode processar e julgar Ministro de Estado no caso de crime de responsabilidade e, assim, eventualmente, determinar a perda do cargo ou a suspensão de direitos políticos. II.
5.Ação de improbidade administrativa. Ministro de Estado que teve decretada a suspensão de seus direitos políticos pelo prazo de 8 anos e a perda da função pública por sentença do Juízo da 14ª Vara da Justiça Federal - Seção Judiciária do Distrito Federal. Incompetência dos juízos de primeira instância para processar e julgar ação civil de improbidade administrativa ajuizada contra agente político que possui prerrogativa de foro perante o Supremo Tribunal Federal, por crime de responsabilidade, conforme o art. 102, I, c, da Constituição. III. RECLAMAÇÃO JULGADA PROCEDENTE.
(STF, Rcl 2138/DF, Rel. Min. NELSON JOBIM, Rel. p/ Acórdão Min. GILMAR MENDES, julg. em 13/06/2007)
A reclamação em comento foi ajuizada pela União, contra decisão prolatada pelo juízo da 14ª Vara Federal da Seção Judiciária do Distrito Federal, em ação de improbidade administrativa deflagrada pelo Ministério Público Federal em face do Ministro de Estado da Ciência e Tecnologia Ronaldo Mota Sardemberg. O Ministro havia sido condenado ao ressarcimento do erário público e perda de seus direitos políticos por oito anos em razão de uso indevido de jato da Força Aérea Brasileira.
A reclamação foi ajuizada com fundamento no artigo 102, inciso I, alíneas “b” e “c” da Constituição, e tinha como argumento a distinção de regimes de responsabilidade aplicáveis aos agentes políticos e agentes públicos em geral, de modo que os Ministros de Estado estariam submetidos apenas ao regime imposto pela Lei nº 1.079/1950, ou seja, apenas pelos crimes de responsabilidade. A existência do regime da Lei nº 8.429/1992 resultaria em bis in idem, de modo que sua aplicabilidade deveria ser afastada.
Para o Ministro-Relator Nelson Jobim, os atos de improbidade administrativa que estão elencados nos artigos 9º a 11 da LIA, já estariam previstos como crimes de responsabilidade pela redação da Lei nº 1.079/1950. Desta forma, a aplicação de ambos os regimes não deveria prosperar, já que suas sanções advêm de regimes distintos e para um mesmo agente.
O julgamento teve como resultado o provimento do recurso, com seis votos a cinco, e acompanharam o Ministro-Relator Nelson Jobim os seguintes Ministros: Gilmar Mendes, Maurício Correia, César Peluso, Ilmar Galvão e Ellen Gracie. Os votos vencidos foram os que seguem: Carlos Velloso, Joaquim Barbosa, Celso de Mello e Sepúlveda Pertence.
Insta salientar que a decisão proferida na Reclamação nº 2.138/DF possui efeito somente inter partes, ou seja, está adstrita às partes processuais, de modo que inexiste efeito vinculante.
Contudo, a decisão abre precedentes para casos análogos, pois a decisão do Supremo levantou diversos questionamentos e controvérsias na doutrina que estão pendentes de resolução.
A segunda corrente acerca da aplicabilidade da LIA aos agentes políticos afirma que estes estão sujeitos às sanções previstas na Lei nº 8.429/1992 e aos crimes de responsabilidade da Lei nº 1.079/1950, do Decreto-Lei nº 201/1967e na Lei nº 7.106/1983. As sanções seriam aplicadas de forma cumulativa, sem, contudo, resultar em bis in idem.
A decisão proferida pela Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça quando do julgamento da Reclamação nº 2.790/SC em 02.12.2009, confirmou esse posicionamento, já que admitiu a compatibilidade das sanções aplicadas aos agentes políticos quando da ocorrência de crime de responsabilidade e ato de improbidade administrativa.
CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. AÇÃO DE IMPROBIDADE CONTRA GOVERNADOR DE ESTADO. DUPLO REGIME SANCIONATÓRIO DOS AGENTES POLÍTICOS: LEGITIMIDADE. FORO POR PRERROGATIVA DE FUNÇÃO: RECONHECIMENTO. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA DO STJ.
PROCEDÊNCIA PARCIAL DA RECLAMAÇÃO.
1. Excetuada a hipótese de atos de improbidade praticados pelo Presidente da República (art. 85, V), cujo julgamento se dá em regime especial pelo Senado Federal (art. 86), não há norma constitucional alguma que imunize os agentes políticos, sujeitos a crime de responsabilidade, de qualquer das sanções por ato de improbidade previstas no art. 37, § 4.º. Seria incompatível com a Constituição eventual preceito normativo infraconstitucional que impusesse imunidade dessa natureza.
2. Por decisão de 13 de março de 2008, a Suprema Corte, com apenas um voto contrário, declarou que “compete ao Supremo Tribunal Federal julgar ação de improbidade contra seus membros” (QO na Pet. 3.211-0, Min. Menezes Direito, DJ 27.06.2008). Considerou, para tanto, que a prerrogativa de foro, em casos tais, decorre diretamente do sistema de competências estabelecido na Constituição, que assegura a seus Ministros foro por prerrogativa de função, tanto em crimes comuns, na própria Corte, quanto em crimes de responsabilidade, no Senado Federal. Por isso, "seria absurdo ou o máximo do contra-senso conceber que ordem jurídica permita que Ministro possa ser julgado por outro órgão em ação diversa, mas entre cujas sanções está também a perda do cargo. Isto seria a desestruturação de todo o sistema que fundamenta a distribuição da competência" (voto do Min.Cezar Peluso).
3. Esses mesmos fundamentos de natureza sistemática autorizam a concluir, por imposição lógica de coerência interpretativa, que norma infraconstitucional não pode atribuir a juiz de primeiro grau o julgamento de ação de improbidade administrativa, com possível aplicação da pena de perda do cargo, contra Governador do Estado, que, a exemplo dos Ministros do STF, também tem assegurado foro por prerrogativa de função, tanto em crimes comuns (perante o STJ), quanto em crimes de responsabilidade (perante a respectiva Assembléia Legislativa). É de se reconhecer que, por inafastável simetria com o que ocorre em relação aos crimes comuns (CF, art. 105, I, a), há, em casos tais, competência implícita complementar do Superior
A reclamação foi proposta pelo então Governador do Estado de Santa Catarina, Luiz Henrique da Silveira, em face do juiz de direito da Vara da Fazenda Pública de Joinville/SC, com o intuito de reformar a decisão de ação civil pública por improbidade administrativa pelos atos praticados enquanto Prefeito de Joinville.
A petição inicial da reclamação sustenta que as condutas do agente político em questão estariam previstas no Decreto-Lei nº 201/1967, de modo que não seria cabível a ação de improbidade em caso de crime de responsabilidade. Aduz também que, tendo em vista o fato de o recorrente à época ocupar o cargo de Governador, teria havido usurpação de competência do Superior Tribunal de Justiça pela Vara de Fazenda Pública.
O Ministro-Relator Teori Albino Zavascki afirmou na ocasião inexistir no ordenamento jurídico brasileiro ato normativo que imuniza os agentes políticos das sanções por ato de improbidade administrativa se estiverem sujeitos aos crimes de responsabilidade. Assim,
verifica-se a compatibilidade material das penas dispostas no artigo 37, § 4º da Constituição, com exceção do Presidente da República, em razão do expresso no artigo 86 também da CFRB.
O julgamento resultou em parcial provimento ao recurso por unanimidade, no qual participaram os seguintes Ministros: Castro Meira, Nilson Naves, Fernando Gonçalves, Felix Fischer, Aldir Passarinho Junior, Hamilton Carvalhido, Eliana Calmon, Laurita Vaz, Luiz Fux e João Otávio de Noronha.
O terceiro entendimento assevera que os agentes políticos podem sofrer as sanções previstas na LIA, com exceção dos atos que possuírem natureza política, de modo que serão aplicadas as penas referentes aos crimes de responsabilidade previstos na Lei nº 1.079/1950, na Lei nº 7.106/1983 e no Decreto-Lei nº 201/1967.
Observa-se que no presente caso, a Lei nº 8.429/1992 possui aplicação limitada, pois o agente político pode ser responsabilizado por um ato em que haja fundação na LIA e na legislação especial de crimes de responsabilidade, já que se exclui as hipóteses de sanções políticas para que não haja configuração de bis in idem.
Este inclusive costuma ser o posicionamento majoritário na doutrina, como Daniel Neves e Rafael Oliveira, que defendem a independência das sanções em razão da existência de esferas de aplicação distintas, enquanto que a improbidade administrativa busca o combate de danos ao erário e o enriquecimento ilícito, com clara natureza civil, já os crimes de responsabilidade possuem natureza estritamente política.
Di Pietro também defende a autonomia das sanções, justificando seu posicionamento com o dispositivo constitucional 37, já que indica sanções cabíveis por atos ímprobos sem prejuízo de ação penal cabível. Ademais, os atos em questão praticados são apurados em instâncias que não se confundem, bem como acolhem objetivos diversos.
Pazzaglini afirma que a LIA é aplicável a todo e qualquer agente político dos Três Poderes, com exceção de atos legislativos e jurisdicionais próprios. Isto porque inexiste norma no ordenamento jurídico que exclua a probabilidade de um agente político ser parte ativa na ação de improbidade administrativa.
Desta forma, é possível verificar a existência de divergência acerca do tema apresentado, tanto na jurisprudência dos Tribunais Superiores aqui mencionadas, quanto na doutrina.
Com isto em mente, verifica-se ser conveniente a harmonização das decisões proferidas para haver maior previsibilidade e eficaz aplicação da Lei nº 8.429/1992, principalmente em razão da relevância do tema na contemporaneidade.
As decisões presentes na jurisprudência com efeito inter partes somente tornam o tema de difícil aplicação, de modo que é necessária a existência de decisão do Supremo Tribunal Federal com efeito vinculante e erga omnes, além de uma melhor redação da Lei nº 8.429/1992 para alcançar de modo efetivo a segurança jurídica na aplicação das sanções previstas.
5 CONCLUSÃO
Ante o trabalho exposto, pode-se observar que o tema da aplicabilidade da Lei nº 8.429/1992 aos agentes políticos não possui uma solução definitiva que resolva a controvérsia aqui apresentada.
Isto ocorre principalmente em razão das interpretações acerca de uma possível incompatibilidade de regimes de sanções aplicadas aos agentes políticos, quais sejam, os crimes de responsabilidade regulamentados pela legislação especial e os atos de improbidade administrativa dispostos na LIA.
O resultado dessa ausência de uniformidade jurisprudencial é a existência de julgados com diversidade de entendimento e somente com efeito inter partes, que não possuem o condão de delimitar propriamente o tema, pois sua relevância é meramente como precedente.
A decisão proferida no julgamento da Reclamação nº 2.138/DF pelo Supremo Tribunal Federal causou uma interpretação extremamente restrita, uma vez que não vislumbra nenhuma hipótese em que possa existir a aplicação da LIA aos agentes políticos, admitindo somente o regime especial dos crimes de responsabilidade.
Contudo, a aplicação discricionária de ambos os regimes conforme decidido pela Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça quando do julgamento da Reclamação 2.790/SC também não parece adequada, isto porque deixou de levar em consideração a probabilidade desta aplicação incorrer em bis in idem, já que são duas sanções aplicadas à um mesmo agente que realizou um único ato.
Desta forma, pode-se concluir que o posicionamento adotado pela maior parte da doutrina brasileira é o que se mostra mais adequado, em razão de permitir a compatibilidade das sanções aplicadas sem que haja bis in idem, pois somente deve-se observar a natureza da sanção, na qual os crimes de responsabilidade possuem natureza política e os atos de improbidade administrativa possuem natureza civil.
Em razão da divergência em questão, o princípio da segurança jurídica encontra-se fragilizado, já que os órgãos do Poder Judiciário têm decidido de forma heterogênea, implicando em resultados diferentes para casos análogos.
O legislador, ao redigir a Lei de Improbidade Administrativa, delimitou como agentes passivos os agentes públicos, ou seja, claramente seu intuito era incluir também os agentes políticos, já que não foram elencadas exceções para esta disposição no caput do artigo 1º.
Assim, de modo a evitar impunidade aos agentes políticos por atos de improbidade administrativa, será necessário o alinhamento da jurisprudência dos Tribunais Superiores, de
modo a evitar abusividades e decisões conflitantes que somente trazem insegurança jurídica ao ordenamento.
Para tanto, é preciso que haja o julgamento de decisões com efeito vinculante pelo STF, bem como que haja uma melhor redação da Lei nº 8.429/1992, para delimitar de forma clara a aplicabilidade do regime especial dos crimes de responsabilidade e dos atos de improbidade administrativa, principalmente em razão da relevância temática e a exposição midiática cada vez maior.
REFERÊNCIAS
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