A descentralização, a democracia e a governança

Essa seção discute-se sobre a relação de causalidade entre as reformas descentralizadoras, o desenho institucional e o resultado das políticas. A ênfase é dada aos argumentos sobre as virtudes da descentralização, ressaltando três elementos capazes, segundo seus defensores, de melhorar a democracia e o desempenho dos governos subnacionais, mas no final ressalto algumas críticas pertinentes.

Primeiramente, essa reforma político-institucional é apontada pelos seus defensores como capaz de aprofundar a democracia local e melhorar o desempenho do governo, por conta do aumento da participação das populações locais. TOURE (2009) ressalta que esse pressuposto é sobretudo defendido pelos teóricos políticos da “boa governança”, aqueles que consideram que a descentralização como uma reforma que reforça ainda mais a democracia na escala local. Esse argumento se baseia na ideia segundo a qual a reforma vai democratizar ainda mais a ação pública aproximando os cidadãos das instâncias locais. Essa aproximação que, ausente num sistema centralizado, implica o acesso fácil à informação pelas populações e o controle destas no uso e aplicação dos recursos públicos.

Diversos autores apoiam a ideia de que um bom desempenho dos governos passaria necessariamente pela garantia de que as comunidades locais seriam inseridas no processo de decisão, sendo elas mais participativas, e que os governos subnacionais teriam que prestar conta das suas ações. BOKO (2008) afirma que o reforço de uma política descentralizadora passa necessariamente pela abordagem participativa, ou seja, todas as camadas socioeconômicas locais devem participar no processo de tomada de decisão. A sustentabilidade desse processo exige a participação e aprovação efetiva pelas populações.

O segundo elemento importante, refere-se à transparência na comunicação e na gestão financeira das entidades subnacionais, por parte das autoridades locais. Deste fato, precisamos repetir aqui alguns princípios básicos da descentralização que são: a alocação eficiente dos recursos, a equidade, a transparência, a

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imputabilidade, a motivação e a sanção (BOKO, 2008). A criação de instituições capazes de garantir os direitos da sociedade e comprometidas em garantir mais responsividade dos governos, seria decisiva para alcançar bom desempenho dos governos. Por isso, deve ter um sistema “de prestação de conta que se baseia sobre uma informação pública transparente permitindo assim que a comunidade possa controlar o desempenho da administração local e de reagir frente a essa atuação – afim de encorajar os políticos e administradores a ser mais sensíveis às suas preferências” (LITVACK, 2004).

O comportamento e a atitude das autoridades e dos agentes implicados na descentralização são cruciais e a gestão das finanças locais deve ser feita de maneira transparente. As autoridades locais e os agentes de execução da política devem prestar contas às populações que eles servem. Isso implica que as disposições devem ser tomadas para incentivar a excelência no trabalho desses agentes através dos mecanismos de avaliação, mas em caso de fraude e corrupção, é preciso que haja sanções para manter a credibilidade do processo de descentralização (BOKO, 2008).

O terceiro elemento, e não menos importante, refere-se aos bons efeitos sobre o desempenho dos governos locais que a ótima colaboração entre os políticos e as burocracias locais traria. Essa interpretação tenta discernir alguns aspectos relevantes que caracterizariam e definiriam o bom desempenho dos governos locais, em termos qualitativos. Para compreender melhor essa abordagem e para chegar em resultados exitosos de políticas adotadas após reformas de descentralização, é preciso entender o comportamento ou a interação entre os atores locais. Deste fato, o desempenho das administrações locais seria melhor explicado pela relação entre os atores políticos e a burocracia local, no que tange às suas capacidades de interagir.

Essa interpretação parte do pressuposto de que as relações entre os líderes políticos locais, que são considerados como os principais atores das reformas de gestão, e as burocracias locais deveriam ser horizontais e não verticais do tipo “top-

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down”9_{. As lideranças locais, nesse caso, deveriam ter a capacidade de criar um}

clima de confiança, mas também motivar as burocracias locais (BARRET, 2004;

apud GOMES, 2010). A ideia é de que, em vez de estabelecer apenas mecanismos

institucionais de controle das burocracias locais, seria de fato relevante implementar uma reforma de gestão na qual haveria um consenso entre os políticos e os burocratas locais. A ideia embutida é de que as lideranças locais, a partir de um desenho institucional integrador, dariam apoio e motivação às burocracias de modo a mobilizá-las para a implementação das reformas descentralizadoras na localidade. Entretanto, é preciso identificar alguns problemas que impediriam a eficácia e eficiência das políticas decorrentes de instituições fracas e pouco comprometidas, como é o caso nos países em desenvolvimento. Dentro deles, foram destacados três: as disparidades regionais, a baixa responsividade dos governos e o incentivo ao seu comportamento fiscal irresponsável. As políticas de descentralização podem encontrar estruturas políticas, socioculturais e econômicas locais preestabelecidas e elas não desaparecem de um dia para o outro (TOURE, 2009). Isso significa que por conta das características peculiares de cada organização local, as políticas de descentralização não necessariamente irão produzir resultados exitosos, pois há outros fatores que podem anular por completo a relação teoricamente virtuosa entre descentralização e desempenho. Por exemplo, o Mali não teve resultados exitosos na sua primeira experiência de descentralização, por conta não somente da falta de vontade política e do mau entendimento das políticas descentralizadoras pelas populações, mas também pelas considerações étnicas, históricas e sociais (JEROME e IDELMAN, 2010)

Além disso, o fracasso de uma política descentralizadora pode ser também atribuído aos fatores de ordem local e micro, tais como falta de comunicação efetiva entre os líderes responsáveis pela formulação da política e os atores encarregados para prestação de serviços.

9_{As proposições de “top-down” são baseadas na ideia de que os políticos não cooperam com as burocracias}

locais, mas eles efetuam somente um controle das burocracias responsáveis pela implementação de uma política.

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2.2.2 A descentralização vista pelas Instituições Financeiras Internacionais