Legislativo

Esta seção tem por objeto apresentar a agenda do Legislativo brasileiro sobre o setor de energia entre os anos de 1995 e 2014 através de três indicadores de atenção: as Leis Ordinárias, os Decretos do Legislativo e as Emendas Constitucionais.

Os primeiros dados apresentados são relativos às Leis Ordinárias. O gráfico 18, a seguir, apresenta o percentual de atenção e a quantidade de leis aprovadas ao longo dos anos 1995-2014. Como podemos observar, em trajetória, a dinâmica de atenção ao setor de energia sob a ótica das Leis Ordinárias demonstra um comportamento de estabilidade, sem um aumento expressivo na atenção que nos sinalize uma pontuação. O que podemos observar, na verdade, é um incremento de atenção entre 2000 e 2004, um momento mais crítico quando consideramos a crise elétrica e as novas medidas implantadas pelo primeiro governo Lula, conforme visto na Capítulo 3 (MERCEDES; RICCO; POZZO, 2015). Inclusive, a linha de tendência aponta para um decréscimo de atenção, o que sugere uma redução do setor de energia enquanto prioridade do Congresso na análise em trajetória.

Gráfico 18 - Setor de Energia em Leis Ordinárias: frequência relativa e absoluta

Fonte: Elaboração própria.

No Gráfico 19, a seguir, podemos observar sobre o que em específico as Leis Ordinárias versaram. Como podemos ver, o indicador apresenta um comportamento bastante diversificado e que se altera ao longo dos anos. No ano de 1995, o Congresso se debruçou sobre os instrumentos de medição de peso nos postos de revenda de gás liquefeito de petróleo para uso doméstico (Lei nº 9.048, de 18 de maio de 1995), a autorização para a criação de subsidiária da Eletrobras (Lei nº 9.163, de 15 de dezembro de 1995) e autorizando o executivo a ajustar o

Gráfico 19 - Percentual de atenção dos subtópicos de energia em Leis Ordinárias

Fonte: Elaboração própria.

E 1996, as leis versaram sobre custos excedentes decorrentes da construção e operação de usinas nucleoelétricas pela Furnas (Lei nº 9.358, de 12 de dezembro de 1996), a concessão de pensão especial às vítimas do acidente nuclear ocorrido em Goiânia (Lei nº 9.425, de 24 de dezembro de 1996), a instituição da ANEEL, e sobre o orçamento do MME e de estatais, como a Braspetro. Em 1997, as leis versaram sobre a conceção de subvenção econômica ao preço do óleo diesel consumido por embarcações pesqueiras nacionais (Lei nº 9.445, de 14 de março de 1997), sobre as atividades relativas ao monopólio do petróleo, em que se destaca a criação do CNPE e da ANP (Lei nº 9.478, de 6 de agosto de 1997), e sobre ajustes no orçamento do MME e da estatal CEPEL.

Em 1998, as leis versaram, para além do orçamento do MME e de estatais do setor de energia, sobre a inclusão de estatais estaduais de energia no PND (Lei nº 9.619, de 2 de abril de 1998). Em 1999, o Congresso se concentrou em uma lei sobre a fiscalização das atividades relativas ao abastecimento nacional de combustíveis (Lei nº 9.847, de 26 de outubro de 1999) e sobre o orçamento de investimento de estatais, como a Eletrobras, a Petrobras, Furnas e Eletrosul.

Em 2000, o início da crise elétrica também surte efeito sobre as Leis Ordinárias, a partir de autorizações para a realização de investimentos em pesquisa e desenvolvimento e em eficiência energética por parte das empresas concessionárias, permissionárias e autorizadas do setor de energia elétrica (Lei nº 9.991, de 24 de julho de 2000), e também a destinação de recursos da compensação financeira pela utilização de recursos hídricos para fins de geração de

0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 0.7 0.8 0.9 1

Subtópicos de Energia em Leis Ordinárias (%)

Ano

LO800 LO801 LO802 LO803 LO805 LO806 LO807 LO898 LO899

energia elétrica. No setor de petróleo, podemos ver leis que proíbem o funcionamento de bombas de autosserviço nos postos de abastecimento de combustíveis (Lei nº 9.956, de 12 de janeiro de 2000), incrementam a Lei do Petróleo (Lei nº 9.990, de 21 de julho de 2000) e versam sobre orçamentos de investimento de estatais.

Em 2001, a atenção sobre o setor de energia nas Leis Ordinárias é ainda mais diversificada. Podemos ver incrementos na Lei do Petróleo (Lei nº 10.202, de 20 de Fevereiro de 2001 e Lei nº 10.261, de 12 de Julho de 2001), autorização para a criação de mecanismo de compensação destinado a viabilizar a manutenção de preços constantes para o gás natural (Lei nº 10.274, de 10 de Setembro de 2001), sobre conversação e uso racional de energia (Lei nº 10.295, de 17 de Outubro de 2001), sobre a seleção de locais, a construção, o licenciamento, a operação, a fiscalização, os custos, a indenização, a responsabilidade civil e as garantias referentes aos depósitos de rejeitos radioativos (Lei nº 10.308, de 20 de Novembro de 2001), sobre a complementação pela União dos recursos necessários ao pagamento de bônus aos consumidores residenciais de energia elétrica (Lei nº 10.310, de 22 de Novembro de 2001), sobre a obrigatoriedade de fabricação e comercialização de lâmpadas incandescentes para uso em tensões de valor igual ou superior ao da tensão nominal da rede de distribuição (Lei nº 10.334, de 19 de Dezembro de 2001), sobre tributação de importação e comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico combustível (Lei nº 10.336, de 19 de Dezembro de 2001) e o incremento do orçamento de investimento de estatais do setor de energia.

Em 2002, quando o Legislativo mais produziu Leis Ordinárias sobre o setor de energia, podemos observar atenção sobre a autorização para criação do Mercado Atacadista de Energia Elétrica (Lei nº 10.433, de 24 de Abril de 2002), sobre questões como a expansão da oferta de energia elétrica emergencial, a recomposição tarifária extraordinária, a criação do PROINFA, a Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) e a universalização do serviço público de energia elétrica (Lei nº 10.438, de 26 de Abril de 2002), sobre subvenções ao preço e ao transporte do álcool combustível e subsídios ao preço do GLP (Lei nº 10.453, de 13 de Maio de 2002), sobre tributação de importação e comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico combustível (Lei nº 10.636, de 30 de Dezembro de 2002) e o orçamento do MME e de estatais do setor de energia.

Em síntese ao período Cardoso, podemos notar que as Leis Ordinárias aprovadas em vias gerais seguem as mesmas prioridades do Executivo. Nesse sentido, o Congresso, na aprovação das leis, tem o setor de energia como menor prioridade, uma vez que são poucas as legislações que não encontram nas produções do Executivo algum tipo de respaldo ou parecer

convergente. Com relação às energias renováveis, temos somente a aprovação da lei do PROINFA em 2002.

Em 2003, no primeiro ano de Lula, a atenção do Congresso sobre o setor de energia é menor. Nesse ano, as leis versaram sobre a criação do Programa Emergencial e Excepcional de Apoio às Concessionárias de Serviços Públicos de Distribuição de Energia Elétrica (Lei nº 10.762, de 11 de novembro de 2003) e o orçamento do MME e da Petrobras. Em 2004, por outro lado, a atenção ao setor energético volta a crescer. Destacam-se nesse ano a criação da EPE (Lei nº 10.847, de 15 de Março de 2004), questões sobre a comercialização de eletricidade pelas concessionárias (Lei nº 10.848, de 15 de Março de 2004), a partilha com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios da arrecadação da Contribuição de Intervenção no Domínio Econômico incidente sobre a importação e a comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico combustível (Lei nº 10.866, de 4 de Maio de 2004) e o incremento nos orçamentos do MME e de estatais do setor energético.

Em 2005, notamos a introdução do biodiesel na matriz energética brasileira (Lei nº 11.097, de 13 de janeiro de 2005), ajustes no Programas Energia Cidadã e Energia na Região Nordeste e inclusão do Programa Corredor Atlântico-Pacífico no Plano Plurianual de 2004-2007 (Lei nº 11.099, de 14 de janeiro de 2005), sobre registro especial e tributação de produtores ou importadores de biodiesel (Lei nº 11.116, de 18 de maio de 2005) e ajustes nos orçamentos do MME e de estatais do setor. Em 2006, as leis ordinárias versaram sobre a obrigatoriedade de as edificações possuírem sistema de aterramento e instalações elétricas compatíveis com a utilização de condutor-terra de proteção e obrigatoriedade da existência de condutor-terra de proteção nos aparelhos elétricos (Lei nº 11.337, de 26 de julho de 2006) e mais uma vez quanto a ajustes no orçamento de investimento da Eletrobras.

Em 2007, no novo governo Lula, as leis ordinárias do setor de energia versaram sobre a obrigação de as concessionárias e permissionárias de serviços públicos de distribuição de energia elétrica aplicarem, no mínimo, 0,50% de sua receita operacional líquida em programas de eficiência energética no uso final (Lei nº 11.465, de 28 de março de 2007) e majoritariamente sobre o orçamento de investimento de estatais, sobre a renegociação de créditos da União e da Eletrobras junto à Itaipu. Em 2008, o Congresso aprovou leis sobre o fuso-horário do Acre (Lei nº 11.662, de 24 de abril de 2008) e sobre o investimento de estatais.

Em 2009, a atenção do Legislativo versou sobre as atividades relativas ao transporte, tratamento, processamento, estocagem, liquefação, regaseificação e comercialização de gás natural (Lei nº 11.909, de 4 de Março de 2009), ajustes na lei do petróleo com relação à produção da Indústria Petroquímica de Primeira e Segunda Geração e o rateio e o destino de

royalties no Ministério de Ciência e Tecnologia (Lei nº 11.921, de 13 de Abril de 2009) e sobre licitações, na modalidade de concorrência ou leilão, a ser realizada, direta ou indiretamente, pela ANEEL com relação a concessionárias, permissionárias e autorizadas de serviços e instalações de distribuição de energia elétrica nos Sistemas Isolados (Lei nº 12.111, de 9 de Dezembro de 2009).

Em 2010, o Congresso Nacional produziu leis ordinárias sobre a Tarifa Social de Energia Elétrica (Lei nº 12.212, de 20 de Janeiro de 2010), sobre a autorização para ceder onerosamente à Petrobras o exercício das atividades de pesquisa e lavra de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos (Lei nº 12.276, de 30 de Junho de 2010), para autorizar o Poder Executivo a criar a empresa pública denominada Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e Gás Natural S.A. - Pré-Sal Petróleo S.A. (Lei nº 12.304, de 2 de Agosto de 2010), sobre a exploração e a produção de petróleo, de gás natural e de outros hidrocarbonetos fluidos, sob o regime de partilha de produção, em áreas do pré-sal e em áreas estratégicas, além de criar o Fundo Social (FS) e sua estrutura e fontes de recursos (Lei nº 12.351, de 22 de Dezembro de 2010) e questões orçamentárias do MME e das estatais do setor de energia.

Em 2011, no governo Rousseff, a atenção do Congresso ao setor de energia versou sobre o investimento da Petrobras e da Eletrobras. Em 2012, as leis ordinárias autorizaram a Eletrobras a adquirir o controle acionário da Celg Distribuição S.A. (Lei nº 12.688, de 18 de Julho de 2012), instituíram o Sistema de Proteção ao Programa Nuclear Brasileiro (Lei nº 12.731, de 21 de Novembro de 2012), determinaram novas regras de distribuição entre os entes da Federação dos royalties e da participação especial devidos em função da exploração de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluidos, e aprimoraram o marco regulatório sobre a exploração desses recursos no regime de partilha (Lei nº 12.734, de 30 de Novembro de 2012) e extinguiram concessões de serviço público de energia elétrica e a prestação temporária do serviço com o intuito de realizar intervenção para adequação do serviço público de energia elétrica (Lei nº 12.767, de 27 de Dezembro de 2012).

Em 2013, as leis ordinárias versaram sobre as concessões de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica, sobre a redução dos encargos setoriais e sobre a modicidade tarifária (Lei nº 12.783, de 11 de Janeiro de 2013), sobre a destinação para as áreas de educação e saúde de parcela da participação no resultado ou da compensação financeira pela exploração de petróleo e gás natural (Lei nº 12.858, de 9 de Setembro de 2013), sobre o pagamento de subvenção econômica aos produtores da safra 2011/2012 de cana-de-açúcar e de etanol, o financiamento da renovação e implantação de canaviais com equalização da taxa de juros (Lei

nº 12.865, de 9 de Outubro de 2013) e sobre os fusos horários do estado do Acre e de parte do estado do Amazonas (Lei nº 12.876, de 30 de Outubro de 2013). Em 2014, a única lei ordinária do setor de energia versou sobre a adição obrigatória de biodiesel ao óleo diesel comercializado com o consumidor final (Lei nº 13.033, de 24 de setembro de 2014).

Em síntese, podemos ver que as Leis Ordinárias dos governos petistas têm conteúdos distintos das produções do período Cardoso. Apesar de haver convergência entre as prioridades do Executivo e as leis aprovadas, parece que o Congresso teve maior atuação sobre questões como a divisão e direcionamento dos recursos dos royalties do pré-sal. Ainda assim, as produções legislativas em leis ordinárias parece seguir prioridades do Executivo e não apresentam direcionamentos para as fontes renováveis de energia.

Os próximos dados a serem analisado referem-se aos Decretos do Legislativo, que tem por função regular matérias exclusivas do Congresso, tais como autorizar a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de recursos minerais, por exemplo.

Por esse motivo, também foram selecionados para os fins desta dissertação.

O Gráfico 20, a seguir, apresenta a frequência com que o setor de energia apareceu nos Decretos Legislativos e quantos decretos aparecem por ano. Como podemos observar, a atenção ao setor de energia é estável ao longo dos vinte anos analisados. No gráfico de frequência relativa, temos uma inclinação em considerar um acréscimo de atenção nesse indicador no ano de 1997, porém quando direcionamos os olhares para o gráfico de frequência absoluta, que mostra os números brutos, vemos que na verdade a atenção permanece em um patamar estável.

Em 2006, na mesma tendência, podemos notar que o incremento não é suficiente para apontar uma pontuação ou acréscimo significativo na atenção do Congresso.

Gráfico 20 - Setor de Energia em Decretos do Legislativo: frequência relativa e absoluta

Fonte: Elaboração própria.