Agenda-setting e democracia: poder, conflito e viés

A discussão que dá o tom a esta seção diz respeito ao contexto em que o processo de agendamento está inserido: a democracia, com seus elementos estruturais e estruturantes.

Conforme apontado na última seção, qualquer que seja o tipo de agenda, o ponto-central reside na atenção enquanto recurso escasso a ser disputado. O processo de focalização de atenção, por

conseguinte, é realizado para que processos e decisões sejam postos em marcha. Ou seja, de nada adianta a mídia enfocar atenção sobre um assunto, ou a opinião pública estabelecer algum tema como prioritário, ou os policy makers considerarem produzir alguma política pública específica, se não houver um sistema político que permita ação e liberdade para imprimir movimento através da ação política pelos cidadãos. Essas questões, portanto, são alvo de apreciação pelos estudos sobre os sistemas democráticos. Agora, indagar se alguns têm mais poder que outros e de que forma se dão as disputas por atenção no processo de agenda-setting são outras questões que, subjacentes aos debates das teorias da democracia, merecem discussão.

Como este trabalho é direcionado à policy agenda-setting, é a partir dela que as discussões concernentes à democracia são apresentadas.

Outro ponto relativo ao debate das democracias e de agendamento governamental que deve ficar claro desde já é que o processo de concentração de atenção só é realizado em sociedades que têm um grande número de indivíduos dotados de escolha para selecionar a ou as alternativas que lhes melhor cai bem. E conforme foi apontado na seção anterior, o maior acesso à informação nas sociedades de massa complexifica o processo de tomada de decisão pelos indivíduos uma vez que torna necessário um processo anterior, onde e para que assuntos sejam considerados, ponderados e priorizados. Logo, o processo de agendamento (agenda-setting) deve ser entendido como um processo pré-decisório.

Como não é objetivo desta dissertação revisar o campo das teorias da democracia, o que exigiria remontar a fundação clássica grega e seus desdobramentos pelos autores modernos, sobretudo sobre as discussões sobre as democracias liberais representativas, daremos início aos debates a partir das contribuições de Robert Dahl, sobretudo com relação a dois pontos específicos. O cientista político é responsável pela construção de uma abordagem pluralista de democracia que influenciou tanto a ciência política atual quanto o desenvolvimento dos campos das políticas públicas (policy science) e de agenda governamental ao apontar que o poder é difuso. Essa vertente é fruto de uma crítica ao modelo elitista de democracia, que defende a existência de uma divisão social, política e econômica entre um grupo que detém o poder para decidir (ou seja, uma elite³ que governa) e uma massa de pessoas que assiste ao processo (que é governada) de forma mais ou menos legal, mais ou menos arbitrária e mais ou menos violenta (GRYNSZPAN, 1999; MOSCA, 1966).

3 O termo elite pode aparecer como ‘classe dirigente’ em Mosca (1966), como ‘elites’ em Pareto (1966) e em Schumpeter (1961), como ‘oligarquia’ ou ‘elite oligárquica’ em Michels (1966a; 1966b) e como ‘elite do poder’

em Mills (1991).

Uma das principais críticas que Dahl faz à teoria das elites é relativa à construção teórica de A elite do poder desenvolvida por Wright Mills (1991). Nesse trabalho, Mills vai defender que nos Estados Unidos existe um grupo, denominado pelo autor como ‘elite do poder’, responsável por todas as grandes decisões que envolvem o que podemos chamar hoje de macro decisões, ou seja, o conjunto de decisões que afetam o nível nacional como também as relações exteriores. Esse grupo é composto pelos homens que ocupam o topo das principais hierarquias organizacionais das sociedades modernas, o Estado, as companhias capitalistas e as forças armadas, dominando assim as instituições centrais⁴, a política, a economia e o poderio militar.

Além disso, a elite do poder partilha valores, identidade e reconhecimento mútuos uma vez que possui origens, formação e estilos de vida semelhantes, fazendo com que possam transitar (ou circular) entre as instituições com a aceitação: nas palavras, do autor, as altas rodas. Em síntese, esse grupo pode ser definido como um círculo de sujeitos que ocupam as hierarquias das instituições política, economia e forças armadas tendo origens e valores compartilhados e reconhecidos entre si, permitindo que eles circulem pelas altas rodas para, em ambientes não visíveis, construir agendas e partilhar decisões pelo menos nacionais⁵.

O que Dahl vai apontar é que essa linha de pensamento não possui base empírica para ser comprovada. Para ele, uma elite dirigente não é somente um simples arranjo de regras democráticas, mas uma minoria de indivíduos cujas preferências regularmente prevalecem em casos de diferenças acerca da escolha de objetivos políticos fundamentais (DAHL, 1970). O autor então estabelece uma forma de testar a hipótese de existência de uma elite: (a) a elite dirigente hipotética é um grupo bem definido; (b) há uma quantidade razoável de casos envolvendo decisões políticas fundamentais nos quais as preferências da elite dirigente hipotética se chocam com as preferências de qualquer outro grupo provável que possa ser sugerido; e (c) no embate entre preferências, os interesses da elite dirigente hipotética regularmente prevalecem. Sem que essas condições sejam satisfeitas, a ideia de elite não passaria de uma falácia, pertencente ao imaginário.

4 Ao fixar a economia, a política e as forças armadas como as principais instituições das sociedades modernas, o autor toma como referência seu caráter durável e expansível no tempo. Dessa forma, é possível observar em trajetória critérios como constância, desenvolvimento e crescimento: firmas crescem, compram suas concorrentes e transformam-se em empresas milionárias; pequenos povoados se juntam e formam Estados-nacionais; forças locais são alocadas de forma estratégica e burocrática para constituírem grandes exércitos. Nesse sentido, outras instituições como a religião, a escola e a família são postas pelo autor como secundárias, tornando-se responsáveis por estabelecer os relacionamentos, as identidades e os valores comuns.

5 Mills subjuga aos níveis intermediários os políticos profissionais dos níveis médios de poder, do Congresso, os componentes dos grupos de pressão, os indivíduos influentes em alguma região (em cidades, regiões metropolitanas, estados). Esses agentes, não pertencentes às altas rodas, tentam galgar novas posições de poder e ascender aos círculos da elite.

Para Dahl (1970), o que existe nas democracias são grupos que dominam determinados campos, mas não todos: os influentes sobre questões de urbanismo não têm influência na área da educação, ao mesmo tempo que esses influentes da educação muito pouco podem influenciar no urbanismo (exemplo do autor). Esses grupos que dominam determinados campos com frequência operam dentro de limites vagos e amplos e somente às vezes atuam em arenas bem definidas. Porém, como esses grupos agem vai depender da expectativa sobre o comportamento tanto dos grupos concorrentes quanto dos cidadãos politicamente ativos e de que informações esses agentes têm acesso (DAHL, 1989). Essas postulações estão ancoradas ao conceito de poliarquia – cunhada pelo autor – que, ao olhar a democracia clássica (sistema utópico), caracteriza os sistemas políticos atuais ditos democratizados como poliarquias. Para Dahl, as poliarquias são sistemas políticos que permitem participação e contestação pelo maior número possível de cidadãos, dando espaço de forma plural para que grupos de minorias diversas influenciem as decisões governamentais (DAHL, 1989). O primeiro ponto então foi entender que a democracia (ou a poliarquia, nos termos de Dahl) é caracterizada como um sistema político plural em que as decisões governamentais são fruto da participação e da contestação de muitas minorias influentes em áreas específicas.

O segundo ponto, por conseguinte, relaciona-se a como as decisões são tomadas. Seria muito simples estabelecer as decisões governamentais como frutos dos processos eleitorais, inerentes às democracias liberais. No entanto, o que Dahl vai apontar é que existe uma gama de questões das quais os cidadãos não têm oportunidade de escolher por meio do voto e que ultrapassam as dinâmicas das eleições. O autor vai apontar que nos pleitos estão em processo competitivo de votação candidatos, mas não todos as pautas e alternativas políticas. Nessa lógica, a eleição de um candidato pode não significar a escolha sobre um combo de propostas sobre todas as áreas, mas a simples escolha de um candidato em detrimento de outro. Como visto na seção anterior, existem um processo de priorização onde questões são postas em escala de importância pelos indivíduos. Dessa forma, existem questões mais sensíveis que outras em determinados momentos. Logo, os candidatos que se referem a essas questões mais sensíveis (prioritárias) se sobressaem aos candidatos que abordam questões secundárias. Assim, Dahl postula que em nenhuma grande nação-Estado as eleições expressam as preferências das maiorias (composta por várias minorias), mas que majoritariamente, entre os que foram às urnas, houve a seleção de algum candidato ou grupo de candidatos (DALH, 1989).

Mas então por quem são tomadas as decisões sobre as questões que não entram na pauta das eleições em sistemas democráticos? Dahl (1989) assinala que as decisões em áreas específicas vão expressar as posições e as alternativas daquelas várias minorias que dominam

temáticas específicas. Dessa forma, as decisões que estiveram fora do debate eleitoral tendem a ser produto dos governos das minorias, que levam também em consideração os limites do que é aceitável pelos cidadãos ativos. Portanto, o ponto-chave dos sistemas democráticos (poliárquicos) não está na relação entre maioria e minoria, conforme apontavam os elitistas, mas em como determinada minoria conseguem impor-se sobre outras minorias.

Apesar de dar encaminhamentos basilares sobre o funcionamento das democracias pelos governos das minorias, Dahl não avançou com relação ao processo pré-decisório referente às políticas públicas (policy agenda-setting). É Schattschneider (1960) que dá início às discussões sobre como pautas ascendem ou não à agenda governamental. Para o autor, o ponto-chave da política (politics) é o conflito. Nesse sentido, só há disputa e negociação política quando um conflito emerge à esfera pública. Porém, o autor vai dizer que é a organização do conflito que determina os termos de referência para o desenvolvimento e o processamento de ideias e demandas políticas, justamente porque a organização do conflito está sujeita à estrutura que disciplina o processo de competição política. Isso porque essa estrutura não apenas reflete os alinhamentos e distinções sociais pré-existentes, como também ajuda a atribuir relevância aos conflitos. Assim, a política desenvolve seu próprio momento (timing) podendo restringir ou possibilitar novas opções ao debate político. Devemos notar que para Dahl o que mobilizava a política eram as minorias e para Schattschneider, que se afasta do modelo pluralista, é o conflito.

No entanto, o ponto notável do pensamento de Schattschneider reside no entendimento de que existem estruturas pré-definidas que moldam o surgimento dos conflitos. Dessa forma, para que um conflito passe a chamar a atenção da esfera pública, é necessário que ele traduza de certa forma a nova questão a uma linguagem já estabelecida na política anteriormente. Esse alinhamento de cunho estratégico é o que separa um conflito que consegue desenvolver seu timing e logra ascender à agenda governamental e um conflito que se coloca em inércia por irrelevância pública.

Mas em que consiste um conflito? Schattschneider (1960) vai definir duas dimensões:

o escopo do conflito (scope of conflict) e a mobilização do viés (mobilization of bias). O escopo diz respeito ao grau de expansão de um conflito, ou seja, quantas pessoas e arenas uma pauta mobilizou. É preciso lembrar que o autor divide os participantes de um conflito em duas categorias: os engajados, que mobilizam os conflitos; e os alheios, que estão descolados e à margem das pautas, mas são atraídos para o conflito conforme o escopo é ampliado. Já a mobilização do viés é relativa à visão sobre uma pauta, isto é, se o conflito é entendido como negativo ou positivo e de que forma ele é apresentado para ampliar o conflito e fazer com que o público seja cativado. O autor ainda vai dizer que o escopo geralmente determina os resultados

políticos (outcomes). Isso porque quem consegue expandir um conflito geralmente consegue mobilizar o viés e ganhar apoio do público, recebendo assim consideração governamental.

E como se controla um conflito? Schattschneider (1960) postula duas alternativas ou estratégias: A primeira, é manter o conflito na esfera privada na tentativa de restringir seu escopo. O argumento, dessa forma, implicaria em estabelecer uma narrativa que ligue a pauta desse conflito a uma questão que não tem caráter público, isto é, ela deriva de problemas individuais e privados que devem, portanto, ser tratados e solucionados privativamente. Assim, a pauta é afastada da esfera pública, não se mobiliza politicamente uma grande quantidade de cidadãos à margem da questão e não se demanda consideração por nenhuma autoridade pública.

A segunda alternativa é socializar o conflito utilizando de estratégias que mobilizem o público através de algum viés sensível e caro a um grande número de cidadãos, expandido assim o escopo do conflito para que uma autoridade pública seja mobilizada e entre na disputa.

Dessa forma, Schattschneider vai postular que a política é a socialização do conflito (SCHATTSCHNEIDER, 1960, p. 38) e a definição de alternativas é o supremo instrumento de poder (SCHATTSCHNEIDER, 1960, p.66). Dessas duas afirmações, podemos perceber que, apesar de Dahl apontar que a política se faz pelos governos das minorias, Schattschneider vai demostrar que é possível que questões políticas também nasçam fora da estrutura governamental. Logo, a agenda governamental pode ser construída tanto a partir de questões produzidas dentro da própria estrutura do governo quanto de conflitos externos que mobilizem o público. E mais, os governos não conseguem sozinhos definir problemas, construir alternativas e ao mesmo tempo conduzir o processo de tomada de decisão. Os agentes externos que também conseguem propor alternativas provavelmente também conseguem definir o problema ao mobilizar público e vieses, chamando assim a atenção do governo. Portanto, apesar de ser o governo o detentor do poder de decidir, os agentes externos que têm capacidade para delimitar problemas e propor alternativas tendo uma grande quantidade de cidadãos apoiando esse movimento (pela ampliação do escopo e pela mobilização do viés) gozam de grande poder porque conseguem mobilizar a ação política do governo.

Esse trabalho de Schattschneider abre uma série de possibilidades para criticar alguns pontos teóricos de Dahl, sobretudo com relação ao poder na democracia. Bachrach e Baratz (1962; 2011) são os autores que levam a diante a consecução das críticas ao modelo pluralista.

Para os autores, existe duas faces do poder, em que somente uma delas é vista pelos teóricos pluralistas e nenhuma, pelos elitistas – por isso não trataremos delas aqui. Isso porque os elitistas, sobretudo sociólogos, se preocupam com o poder concentrado da reputação, ao passo que os cientistas políticos pluralistas buscam encontrar evidências sobre o exercício do poder

em situações concretas, conforme visto anteriormente sobre o modelo para testar a existência de elites dirigentes (DAHL, 1989). Para Bachrach e Baratz (1962; 2011), o problema das conclusões sobre o exercício do poder de Dahl reside na desconsideração de uma das faces do poder. Conforme visto anteriormente, Dahl assinala que o poder está no processo de tomada de decisões no governo das minorias. E o autor analisa esse processo de decisão sobre as questões concretas em que são notadas disputas. Essas questões onde há conflitos visíveis e mensuráveis são reconhecidas pelos pluralistas como áreas-chave ou decisões políticas-chave. As questões que não têm ao seu entorno conflitos (visíveis), por oposição, são consideradas como questões rotineiras ou sem importância. Bachrach e Baratz (1962; 2011) então vão questionar se realmente não há importância nessas áreas ou políticas. Para os autores, a não existência ou a dificuldade de encontrar aspectos mensuráveis sobre o exercício do poder nessas questões em que não há conflitos aparentes são insuficientes para concluir que não existe ali processos de poder importantes.

Esse argumento de Bachrach e Baratz é construído sob as bases da mobilização do viés de Schattschneider. Conforme apontado anteriormente, um conflito pode ter seu escopo ampliado a fim de mobilizar uma grande quantidade de pessoas, como pode ter seu escopo restringido. E isso vai depender de que vieses são mobilizados. Esse processo restritivo é, nesse sentido, a segunda face do poder desconsiderada pelos pluralistas. Até então, Dahl (1989) assinala que o processo de exercício do poder ocorre quando A decide sobre questões que afetam B. E a influência pode ser descrita como quando A age para influenciar B a tomar uma decisão que sozinho ele não tomaria sem a ação de A. Esse processo, para Bachrach e Baratz, é a primeira face do poder porque é possível expandir o escopo e, através da mobilização do viés, capturar a atenção de uma grande quantidade de pessoas, a dar suporte ao conflito, como também trazer uma autoridade pública para a disputa. Mas e quando isso não é possível?

Bachrach e Baratz (1962; 2011) vão chamar isso de não-tomada de decisão (nondecision-making): quando existe um viés dominante que impede a ascensão de conflitos por agentes políticos em desacordo com o status-quo. Dessa forma, o poder pode ser exercido quando A decide sobre questões que afetam B, como também quando A emprega sua energia para estabelecer bases (valores sociopolíticos e práticas institucionais) que limitam e restringem a possibilidade de expansão do escopo por B. Conforme apontam os autores, “na medida em que A obtém sucesso em fazer isso, impede-se que B, para todos os propósitos práticos, leve a público quaisquer temas que possam em sua decisão ser seriamente prejudiciais para o conjunto de preferências de A” (BACHRACH; BARATZ, 2011, p. 151).

Essa seção teve por objetivo apresentar as bases democráticas que estruturam o processo de agendamento das políticas públicas. Conforme visto na perspectiva pluralista, o poder é encontrado nas poliarquias de forma difusa e exercido pelas várias minorias. Porém, conforme mostraram Schattschneider e Bachrach e Baratz, essa conclusão por si só não é tão simples e nem tão assertiva. Existe um conjunto de valores construídos em torno de pautas que podem simplesmente barrar a ação política de agentes concorrentes. Dessa forma, não é possível analisar uma política somente com relação às decisões tomadas, conforme aponta Dahl. Mas também são necessárias análises sobre as decisões não tomadas em decorrência dessas barreiras. Essa são, conforme postularam Bachrach e Baratz (1962; 2011), as duas faces do poder.