A edição de medidas provisórias pelo Município

O uso de medidas provisórias no âmbito municipal ainda é muito reduzido. Poucos municípios possuem a previsão da Medida Provisória em sua Lei Orgânica, abrindo mão de

utilizá-la como espécie normativa. Esse fenômeno pode representar uma vontade política dos entes federativos, que preferem não recorrer ao instituto.

No que tange à possibilidade jurídica, a Constituição Federal de 1988 não veda a edição de medidas provisórias pelo Município, nem, tampouco, lhe faz menção expressa. No caso da ordem constitucional anterior, a Constituição de 1967, em seu art.200, vedava expressamente o uso do Decreto-lei por parte dos Estados, in verbis:

Art. 200. As disposições constantes desta Constituição ficam incorporadas, no que couber, ao direito constitucional legislado dos Estados.

Parágrafo único. As Constituições dos Estados poderão adotar o regime de leis dêlegadas, proibidos os decretos-leis.

Além de não vedar a possibilidade, a Constituição de 1988 elevou o Município à categoria de ente federativo autônomo, outorgando-lhe competências legislativas e poder de auto-organização. Logo, como conseqüência dessa autonomia, é conferida ao Município a prerrogativa de editar medidas provisórias, desde que presentes os pressupostos constitucionais.

Defendendo o uso de medidas provisórias pelo Município, assim se posicionou Roque Antônio Carrazza:

(...) Nada impede, porém, que, exercitando seus poderes constituintes decorrentes, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal prevejam a edição de medidas provisórias, respectivamente, estaduais, municipais e distritais. Vem ao encontro desta idéia o art.25, § 2º, in fine, da CF, que confere aos Estados-membros competência privativa para “explorar diretamente, ou, mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida

provisória para a sua regulamentação”. Pois bem, se cabe aos Estados-membros – e

somente a eles – explorar os serviços locais de gás canalizado, segue-se que a medida provisória, a que a Carta Magna alude, somente pode ser a estadual, já que à federal é dado apenas disciplinar matérias da competência da União.

Portanto, o próprio Texto Magno sinaliza a possibilidade de serem dadas à estampa medidas provisórias estaduais e, por extensão, também municipais e distritais, bastando, para tanto, que autorizadas, respectivamente, pela Constituição do Estado, pela Lei Orgânica do Município e pela Lei Orgânica do Distrito Federal. (CARRAZZA, 2010, P.288)

Percebe-se que o célebre doutrinador utiliza-se de mais um argumento para legitimar o uso de medidas provisórias, além da União, pelos outros entes federativos: a redação do art.25, § 2º, da Constituição Federal, in verbis:

Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta Constituição.

(...)

§ 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação (Grifo nosso)

Com efeito, o texto constitucional refere-se à proibição da edição de medidas provisórias pelo Estado em serviços locais de gás canalizado, logo, a “contrario sensu”, permite o uso do referido ato normativo onde não for expressamente proibido. Projetando a linha de raciocínio ao Município, ente federado possuidor de autonomia assim como o Estado, conclui-se pela permissão tácita, pela Constituição Federal, do uso de medidas provisórias pelo Município.

Assim, o uso de medidas provisórias pelo Município nada mais é do que conseqüência da autonomia municipal, corroborado pela autorização tácita do texto constitucional. Entender pela proibição do uso daquela espécie normativa no âmbito municipal seria renegar o novo “status” conferido ao Município após 1988.

Contudo, o constitucionalista Michel Temer entende de forma diversa, rechaçando essa possibilidade:

(...) as medidas provisórias só podem ser editadas pelo Presidente da República. Não podem adotá-las os Estados e os Municípios. É que a medida provisória é exceção ao princípio segundo o qual legislar compete ao Poder Legislativo. Sendo exceção, a sua interpretação há de ser restritiva nunca ampliativa. (TEMER, 2001, P.152).

Com a devida permissão, discordamos profundamente do nobre doutrinador. O uso de medidas provisórias reveste-se sim como exceção ao princípio da separação de poderes, como largamente defendido neste trabalho. Mas conferir apenas ao Poder Executivo Federal, na pessoa do Presidente da República, a possibilidade de editar medidas provisórias, seria negar a própria essência da Federação, que concede autonomia a todos os entes que a compõem.

Mas para que seja legítima a edição de medidas provisórias pelo Município são necessárias condições adicionais, além dos pressupostos constitucionais de relevância e urgência. Revestem-se como essenciais a essa possibilidade, a previsão da Medida Provisória como espécie normativa na Lei Orgânica do Município e na Constituição Estadual, além do

respeito ao Princípio da Simetria, na reprodução obrigatória dos preceitos básicos da Constituição Federal. Passemos a análise dessas condições adicionais.

3.2.1. Previsão da Medida Provisória na Lei Orgânica Municipal e na Constituição Estadual

A necessidade da previsão da Medida Provisória no bojo da Lei Orgânica do Município mostra-se como fundamental à possibilidade de sua edição pelo Chefe do Executivo municipal. Com efeito, como já discutido neste trabalho, a Lei Orgânica apresenta- se como uma espécie de “Constituição Municipal”, onde será previsto todo o processo de edição de normas do ente federativo, mostrando-se inválido qualquer ato normativo que seja produzido em desconformidade ao previsto na Lei Orgânica Municipal.

Como mais uma condição adicional à edição de medidas provisória pelo Município, aliado aos pressupostos de relevância e urgência, está a previsão da Medida Provisória como espécie normativa na Constituição do Estado ao qual o Município esteja inserido. Inicialmente, esse requisito pode mostrar-se contraditório à autonomia municipal, pois a edição de medidas provisórias pelo Município estaria condicionada à vontade de outro ente federativo. Porém a questão é resolvida pela interpretação sistemática do texto constitucional. É sabido que os atos normativos municipais submetem-se ao controle concentrado de constitucionalidade em face da Constituição do Estado, conforme prevê a Constituição Federal, em seu art.125, § 2º, in verbis:

Art. 125. Os Estados organizarão sua Justiça, observados os princípios estabelecidos nesta Constituição.

(...)

§ 2º - Cabe aos Estados a instituição de representação de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou municipais em face da Constituição Estadual, vedada a atribuição da legitimação para agir a um único órgão.

No caso de admitir-se a possibilidade da edição de medidas provisórias pelo Município que esteja inserido em um Estado em que não exista a previsão na Constituição Estadual, esse ato normativo não estaria passivo de controle direto de constitucionalidade pela

Justiça Estadual, em face da Constituição do Estado, o que se revelaria um verdadeiro absurdo. Assim, a referida previsão estadual mostra-se como condição “sine qua non” à edição de medidas provisórias pelo Município.

3.2.2. Princípio da Simetria

O Município, como ente autônomo, dispõe, nos limites estabelecidos na própria Constituição Federal, da prerrogativa de igualdade de tratamento em relação aos outros membros componentes da Federação. Essa igualdade de tratamento mostra-se como a essência do Estado Federal, que não é unitário, mas formado por entes autônomos que possuem competência repartida constitucionalmente.

Assim, fundamentado nessa igualdade, os princípios constitucionais são aplicados a todos os entes federativos, salvo disposição do próprio texto constitucional, surgindo o que a doutrina e a jurisprudência denominam de “Princípio da Simetria”, que, dentre outras determinações, estabelece que o modelo básico de processo legislativo da Constituição Federal é de reprodução obrigatória pelos demais membros da Federação.

O art.11 da ADCT, da Constituição Federal, é um exemplo normatizado do Princípio da Simetria:

Art. 11. Cada Assembléia Legislativa, com poderes constituintes, elaborará a Constituição do Estado, no prazo de um ano, contado da promulgação da Constituição Federal, obedecidos os princípios desta.

Parágrafo único. Promulgada a Constituição do Estado, caberá à Câmara Municipal, no prazo de seis meses, votar a Lei Orgânica respectiva, em dois turnos de discussão e votação, respeitado o disposto na Constituição Federal e na Constituição Estadual.

Nesse sentido percebe-se que o Princípio da Simetria mostra-se como, além de uma condição adicional, mais um fundamento a permitir a edição de medidas provisórias pelo Município. O constitucionalista Alexandre de Moraes discorre de forma esclarecedora sobre o assunto:

(...) o Supremo Tribunal Federal considera as regras básicas de processo legislativo previstas na Constituição Federal como modelos obrigatórios às Constituições Estaduais. Tal entendimento, que igualmente se aplica às Leis Orgânicas dos Municípios, acaba por permitir que no âmbito estadual e municipal haja previsão de medidas provisórias a serem editadas, respectivamente, pelo Governador do Estado ou Prefeito Municipal e analisadas pelo Poder Legislativo local, desde que, no primeiro caso, exista previsão expressa na Constituição Estadual e no segundo, previsão nessa e na respectiva Lei Orgânica do Município. Além disto, será obrigatória a observância do modelo básico da Constituição Federal. (MORAES, 2007, PP.654, 655).

Na mesma linha de raciocínio foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI nº 425/TO, em 04/09/2002, de relatoria do Ministro Maurício Corrêa:

EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. PRELIMINAR. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO. PROCESSO LEGISLATIVO. MEDIDA PROVISÓRIA. COMPETËNCIA DO GOVERNADOR PARA EDITÁ-LA. AUMENTO DE REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS. INICIATIVA. DOAÇÃO DE BENS DO ESTADO. MAJORAÇÃO DO PERCENTUAL DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS NA ARRECADAÇÃO DO ICMS. EFICÁCIA LEGAL LIMITADA NO TEMPO. PREJUDICIALIDADE. 1. Podem os Estados-membros editar medidas provisórias em face do princípio da simetria, obedecidas as regras básicas do processo legislativo no âmbito da União (CF, artigo 62). 2. Constitui forma de restrição não prevista no vigente sistema constitucional pátrio (CF, § 1º do artigo 25) qualquer limitação imposta às unidades federadas para a edição de medidas provisórias. Legitimidade e facultatividade de sua adoção pelos Estados-membros, a exemplo da União Federal. 3. Lei 219/90. Reajuste de remuneração dos cargos de confiança exercidos por servidores do Estado. Iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo. Legitimidade. Inexistência de afronta ao princípio da moralidade. Pedido improcedente.

Na decisão supracitada, o Supremo Tribunal Federal declarou expressamente a possibilidade da edição de Medida Provisória pelo Estado-membro, fundamentada na permissão tácita do art.25, §1º, da Constituição Federal, e no Princípio da Simetria. Estendendo essa interpretação ao Município, com base na autonomia municipal e na igualdade de tratamento entre os entes federativos, conclui-se ser plenamente possível a edição de medidas provisórias pelo Município.

Em decisão mais recente, no julgamento da ADI nº 2391/SC, em 16/08/2006, de relatoria da Ministra Ellen Gracie, o STF confirmou o entendimento anterior:

Ementa

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 51 E PARÁGRAFOS DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE SANTA CATARINA.

ADOÇÃO DE MEDIDA PROVISÓRIA POR ESTADO-MEMBRO.

EMENDA CONSTITUCIONAL 32, DE 11.09.01, QUE ALTEROU SUBSTANCIALMENTE A REDAÇÃO DO ART. 62. REVOGAÇÃO PARCIAL DO PRECEITO IMPUGNADO POR INCOMPATIBILIDADE COM O NOVO TEXTO CONSTITUCIONAL. SUBSISTÊNCIA DO NÚCLEO ESSENCIAL DO COMANDO EXAMINADO, PRESENTE EM SEU CAPUT. APLICABILIDADE, NOS ESTADOS-MEMBROS, DO PROCESSO LEGISLATIVO PREVISTO NA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA DE VEDAÇÃO EXPRESSA QUANTO ÀS MEDIDAS PROVISÓRIAS. NECESSIDADE DE PREVISÃO NO TEXTO DA CARTA ESTADUAL E DA ESTRITA OBSERVÂNCIA DOS PRINCÍPIOS E LIMITAÇÕES IMPOSTAS PELO MODELO FEDERAL. 1. Não obstante a permanência, após o superveniente advento da Emenda Constitucional 32/01, do comando que confere ao Chefe do Executivo Federal o poder de adotar medidas provisórias com força de lei, tornou-se impossível o cotejo de todo o referido dispositivo da Carta catarinense com o teor da nova redação do art. 62, parâmetro inafastável de aferição da inconstitucionalidade argüida. Ação direta prejudicada em parte. 2. No julgamento da ADI 425, rel. Min. Maurício Corrêa, DJ 19.12.03, o Plenário desta Corte já havia reconhecido, por ampla maioria, a constitucionalidade da instituição de medida provisória estadual, desde que, primeiro, esse instrumento esteja expressamente previsto na Constituição do Estado e, segundo, sejam observados os princípios e as limitações impostas pelo modelo adotado pela Constituição Federal, tendo em vista a necessidade da observância simétrica do processo legislativo federal. Outros precedentes: ADI 691, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 19.06.92 e ADI 812-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 14.05.93. 3. Entendimento reforçado pela significativa indicação na Constituição Federal, quanto a essa possibilidade, no capítulo referente à organização e à regência dos Estados, da competência desses entes da Federação para "explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação" (art. 25, § 2º). 4. Ação direta cujo pedido formulado se julga improcedente.

Assim, o Princípio da Simetria, ao tornar obrigatória a reprodução, pelos Estados Municípios, das regras básicas do processo legislativo da União, revela-se, ao mesmo tempo, como requisito adicional e fundamentação à possibilidade da edição de medidas provisórias pelo Município.

Portanto, ao Município, como corolário de sua autonomia, é permitida, desde que presentes os pressupostos de relevância e urgência, a edição de Medida Provisória. Essa possibilidade, porém, está condicionada, também, à previsão expressa na Lei Orgânica do Município e na Constituição Estadual, possibilitando, assim, o controle direto de constitucionalidade do ato no âmbito estadual, sendo, da mesma forma, em obediência ao Princípio da Simetria, e em decorrência desse, obrigatória a reprodução do modelo básico do processo legislativo da União, previsto na Constituição Federal de 1988.

3.3. Análise de casos práticos: os municípios de João Pessoa (PB), Itapema (SC) e