A emergência de um novo conceito de governança local

O modelo atual de mudança de paradigma discute a necessidade de políticas territoriais (place- based policies) em confronto com a visão da suficiência e maior eficácia das políticas globais e sectoriais a-espaciais (space-blind policies). Para a OECD (2011:16) e Barca (2009:12), as antigas políticas regionais baseadas em subsídios, devem agora seguir um modelo de empowerment das regiões, argumentando que todos os territórios têm contributos a prestar para o crescimento nacional (visão OECD) e para a coesão nacional (visão Barca). Para Barca, (2009:4) as políticas place-based development têm o seu enfoque na ligação ao local, ao território sobre o qual atuam, com as suas especificidades naturais e recursos institucionais, concebendo-se uma ligação estreita entre material e imaterial, baseado num novo conceito multidimensional de região.

A coordenação das organizações envolvidas nas políticas públicas é ainda um outro tema atual na agenda da discussão das organizações públicas, podendo envolver uma variedade de mecanismos e instrumentos top-down ou instrumentos bottom-up (Oliver e Moseley, 2006:3). Conforme opinião da OECD (2005:69-70) os interlocutores locais deverão ser a voz do próprio território, evitando que o seu desenvolvimento fique ancorado no poder central e em políticas de cima para baixo (top-down), ao invés de serem os agentes locais a desenvolverem as próprias políticas, numa lógica de desenvolvimento local, de baixo para cima (bottom-up). As políticas bottom-up implicam o desenvolvimento de uma governança local democrática, como ferramenta à descentralização, baseada em ações de aproximação à comunidade e ao território (United Nations Development Programme, 2009:72).

Na esteira da adoção destes instrumentos surge o conceito de governança, no qual se adota uma linha de pensamento que substitui as redes hierárquicas verticais das organizações de tomada de decisão, por redes horizontais e onde constam do poder decisório, o setor público, privado e as organizações não-governamentais (Bingha, et al, 2005:547). Governança, de acordo com a United Nations Development Programme (2009:1), refere-se às decisões de políticas públicas realizadas e implementadas, como

resultado de interações, relacionamentos e redes entre os diferentes setores (governo, setor público, setor privado e da sociedade civil) e envolvendo decisões, relações de poder e de negociação entre as partes interessadas.

Conforme Bingha et al, (2005:548), o conceito de governança tem sido explorado em várias áreas académicas, diferenciando-se do conceito de governo ou “bom governo”; governo respeita a indivíduos com autoridade legal e formal e com poder político, que executam e implementam atividades; governança refere-se à delineação, execução e implementação de atividades que derivaram de objetivos partilhados entre cidadãos e organizações, que neste contexto podem ou não ter autoridade formal ou poder político. O Quadro 2.1 expressa as principais diferenças entre os conceitos de Governo e Governança, de modo a que efetivamente se compreenda a distinção entre ambos.

Os atores sociais são impelidos para a adoção de uma nova governança local, suportada em estruturas de interface entre a administração pública e a sociedade civil, baseadas na decisão coletiva e na responsabilização horizontal solidária, reforçando a legitimidade do sistema político através da utilização racional dos meios disponíveis (Gonçalves, 2011:98-99). Em traços gerais, a governança das novas políticas públicas no campo social e do desenvolvimento é uma proposta de

GOVERNO GOVERNANÇA

Programa/agência Ferramentas

Hierarquia Redes

Público vs privado Público e privado Comando e controlo Negociação e persuasão Gestão de competências Capacitação de competências Superestrutura Funcionalidade Decisões Processos Regras Objetivos Papeis Performance Implementação Coordenação Saídas Resultados

Quadro 2.1 - Principais diferenças entre Governo e Governança (Kettl, 2000 cit in Uryan, et al 2012:321- 322)

gestão dos assuntos públicos que associa os cidadãos aos processos de decisão, apresenta alternativas à governação centralizada no Estado, inclui as parcerias, redes de atores interinstitucionais, conselhos consultivos, comissões locais e associativismo e cria interface entre os sectores públicos e privados, entre organizações da administração central, local e terceiro sector, na definição conjunta de estratégias, na elaboração de planos, na alocação de meios, na determinação de métodos de trabalho, na implementação de soluções, na avaliação e na decisão coletiva (Gonçalves 2011:100-101).

Como salienta Giddens (2007) e Beck (2003) cit in Gonçalves (2011:97), surgem novas relações de poder entre atores e unidades do Estado-social, locais, regionais, supra municipais e transnacionais, importando compreender que estas estratégias de governança, apresentam-se sobretudo como ações de governança multi-nível e têm-se tornado prioritárias para a OCDE (Rodrigo, et al 2009:9). Segundo Stubbs (2005:66), a governança multi-nível apresenta-se como uma oportunidade de promover e desenvolver uma compreensão mais profunda sobre a complementaridade entre modelos teóricos e empíricos, numa perspetiva de inovação e desafio e encerra-se na capacidade de se compreender a complexidade nos e entre níveis de governo ou administração.

A governança multi-nível evoca a compreensão de alguns princípios subentendidos nesta metodologia de operacionalização: o princípio da subsidiariedade, o princípio de parceria e o princípio da reciprocidade ativa. Por um lado, o conceito de subsidiariedade constitui o instrumento por excelência da territorialização das políticas públicas que, enquanto ideal de ação pública, alerta para a necessidade de aproximar o mais possível os níveis ou centros decisórios dos contextos de vida dos cidadãos, com a difusão de novos patamares de poderes e de responsabilidade. O princípio da reciprocidade ativa implica que a sociedade civil deve ser capacitada para a transformação dos contextos de vida e das lógicas de funcionamento das estruturas sociais e políticas no seio das quais interagem (Gomes, 2006:12).

A governança multinível, refere-se à partilha explicita ou implícita da politica e tem ancorado o seu desenvolvimento e implementação em diferentes níveis administrativos e territoriais, ou seja, exerce- se através de diferentes ministérios e/ou órgãos públicos do governo central (superior horizontalmente); entre diferentes níveis de poder a nível local, regional, nacional e supranacional (verticalmente) e entre os diferentes intervenientes a nível sub nacional (inferior horizontalmente) (Charbit, 2011:13). Neste quadro, os atores regionais e as suas interdependências deverão adquirir um nível comportável de descentralização, sendo necessário ajustar-se o processo de governança multinível, não havendo uma matriz ideal desta.

No que se refere à coordenação das políticas, o estudo de European Commission, DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities (2010) indica que nestes países, a coordenação política

vertical entre níveis de governo existe em quase todos os países, concluindo-se que as autoridades

locais e/ou regionais participam pelo menos uma vez em cada ciclo de planeamento. Ao nível da

coordenação política horizontal, apenas quatro países têm um órgão permanente, enquanto nos

A nova governança local evoca ainda o envolvimento de stakeholders, que segundo Dupré (2011:31), devem ser mobilizados de modo a fazerem parte das estratégias de desenvolvimento regional, numa perspetiva intersectorial. As reformas territoriais devem contemplar o envolvimento de stakeholders, como partes interessadas de um processo, pois estes serão veículos chave para atingir implementações de sucesso e cujas reformas, mereçam atenção significativa. No que respeita às metodologias adotadas para envolver os stakeholders no processo de decisão, o estudo de European Commission, DG Employment, Social Affairs and Equal Opportunities (2010:9-10) aponta que, os Estados membros utilizam diversas metodologias, não havendo efetivamente uma metodologia base ou chave para esse trabalho. No entanto, ressaltam alguns métodos: i) existência de mecanismos de diálogo institucionalizado, como conselhos permanentes, comités ou grupos; ii) opção pelo uso da tecnologia, como fóruns; iii) existência de um quadro regulador e de regras; e iv) realização de eventos regulares, como conferências ou outras.4 Segundo o mesmo estudo, relativamente à participação dos stakeholders na implementação do Método Aberto de Coordenação em 27 países da EU, são referidos e analisados criticamente alguns níveis e estadios de participação dos stakeholders. Ao nível do ciclo político, o estudo refere que o envolvimento de um maior número de agentes foi atingido especificamente na fase de conceção e preparação dos planos de ação; a participação explícita dos stakeholders ao nível da monitorização e avaliação, continua a revelar-se escassa.

Ao nível das políticas sociais, a multidimensionalidade e complexidade dos assuntos e das regiões, muito relacionada com a competitividade social do território, exerce uma pressão acentuada para o desenvolvimento de políticas coletivas locais, enquadradas em agendas globais, mas suficientemente ancoradas na singularidade do local (Gonçalves, 2012:6).

2.3 Agendas (inter) nacionais no âmbito do envelhecimento: principais marcos históricos e