A ideia de um anteprojeto havia recebido críticas na opinião pública e sua negação constara do compromisso de diversos constituintes na campanha. O primeiro ponto resolvido foi que não se partiria de anteprojeto. Assim, foi estabelecido um organograma pelo qual o projeto iria sendo construído por partes, agregado em capítulos e submetido a uma sistematização para, somente então, ir ao Plenário. Os passos previstos foram vinte e quatro Subcomissões Temáticas, cada uma cuidando de um tema ou subtema e elaborando os dispositivos a seu respeito (BACKES et al., 2009).
Os grupos foram organizados tendo por base o Regimento Interno da ANC 1987 que estabeleceu a seguinte estrutura organizacional 7:
Grupo: Plenário e Mesa;
Oito Comissões temáticas,que se subdividiram em vinte e quatro subcomissões, uma Comissão de Sistematização e uma Comissão de Redação:
I Comissão da Soberania e dos Direitos e Garantias do Homem e da Mulher:
I.a Subcomissão da Nacionalidade, da Soberania e das Relações
Internacionais;
I.b Subcomissão dos Diretos Políticos, dos Direitos Coletivos e Garantias;
I.c Subcomissão dos Direitos e Garantias Individuais.
II Comissão da Organização do Estado:
II.a Subcomissão da União, Distrito Federal e Territórios;
II.b Subcomissão dos Estados;
II.c Subcomissão dos Municípios e Regiões.
III Comissão de Organização dos Poderes e Sistema de Governo: III.a Subcomissão do Poder Legistativo;
III.b Subcomissão do Poder Executivo;
III.c Subcomissão do Poder Judiciário e do Ministério Publico.
IV Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições:
7 - Comissão de Constituição e Justiça do Senado Federal – série formulários contendo sugestões dos cidadãos
IV.a Subcomissão do Sistema Eleitoral e Partidos Políticos;
IV.b Subcomissão de Defesa do Estado, da Sociedade e de sua Segurança;
IV.c Subcomissão de Garantia da Constituição, Reformas e Emendas.
V Comissão do Sistema Tributário, Orçamento e Finança:
V.a Subcomissão de Tributos, Participação e Distribuição das Receitas;
V.b Subcomissão de Orçamento e Fiscalização Financeira;
V.c Subcomissão do Sistema Financeiro.
VI Comissão da Ordem Econômica:
VI.a Subcomissão de Princípios Gerais, Intervenção do Estado, Regime da Propriedade do Subsolo e da Atividade Econômica;
VI.b Subcomissão da Questão Urbana e Transportes;
VI.c Subcomissão da Política Agrícola e Fundiária e Reforma Agrária. VII Comissão da Ordem Social:
VII.a Subcomissão dos Direitos dos Trabalhadores e Servidores Públicos;
VII.b Subcomissão de Saúde, Seguridade e do Meio Ambiente;
VII.c Subcomissão dos Negros, Populações Indígenas, Pessoas Deficientes e Minorias.
VIII Comissão da Família, da Educação, Cultura e Esportes, da Ciência e Tecnologia e da Comunicação
VIII.a Subcomissão da Educação, Cultura e Esportes;
VIII.b Subcomissão da Ciência e Tecnologia e da Comunicação; VIII.c Subcomissão da Família, do Menor e do Idoso.
IX Comissão de Sistematização
X Comissão de Redação
As 24 Subcomissões da Assembleia Nacional Constituinte, instaladas em 7 de abril de 1987, iniciaram as reuniões de audiência pública a partir do mesmo mês e começaram a discutir seus relatórios em meados do mês de maio. Portanto, em torno de apenas três semanas, foram realizadas as cerca de 200 reuniões, sendo ouvidos, simultaneamente, os mais diferentes setores da sociedade brasileira (BACKES et al., 2009, p.15).
Percebe-se que a desconsideração de qualquer anteprojeto inicial pulverizou e fragmentou os trabalhos, levando os constituintes a aventurarem-se por experiências inéditas. As Subcomissões em que se dividiu a Assembleia Nacional Constituinte apresentaram muitas diferenças entre si: em algumas o debate foi técnico, dominado por especialistas; em outras,
elas se tornaram palco para a exposição de reivindicações nunca antes expostas no Parlamento (BACKES et al., 2009, p.16). Os constituintes foram distribuídos entre as 24 Subcomissões. Cada uma delas deveria ter 21 membros titulares. Todavia, na prática, variaram entre 17 e 25, devido à necessidade de se contornar preferências pessoais, confluindo em 63 membros titulares para cada Comissão que reunia os membros de suas respectivas três Subcomissões. Cada Comissão ou Subcomissão teve uma Mesa Diretora e um relator. A poderosa Comissão de Sistematização tinha a previsão de 89 integrantes – 49 próprios mais os presidentes e relatores de Comissões e Subcomissões. Porém, chegou a 93 titulares, devido à necessidade de se garantir a presença de todos os partidos. O Professor Julio Viana Lopes (2008) observa:
O fracionamento de suas discussões em subcomissões e comissões e, principalmente, a opção pela indefinição de um projeto global prévio, ou de temas gerais prévios pelo Plenário, imprimiu uma dinâmica centrífuga à elaboração constitucional (LOPES, 2008, p.42).
Na prática, o processo enfrentou resistências e a reação do chamado “Centrão”, agrupamento de constituintes descontentes que foi triunfante na alteração regimental para reforçar a possibilidade de o Plenário inovar sobre o texto oriundo da Comissão de Sistematização.
O professor Julio Viana Lopes, em sua obra A Carta da Democracia (2008), sustenta que o ambiente de confrontação política e ideológica suscitado pela emergência vitoriosa do “Centrão“ teve que ser superado pelos constituintes, diante da ameaça de paralisia decisória. Em um determinado momento começaram a surgir “buracos negros”, que, segundo o jargão dominante, “designava a situação em que não havia propostas com maioria absoluta no plenário” (LOPES, 2008, p. 15).
As respostas para esse impasse iminente, em sua análise, partiram de duas ações políticas empreendidas pelos constituintes. Por um lado, a partir da negociação em torno das votações em plenário entre lideranças da comissão de sistematização, formada pelo regimento interno inicial. Por outro lado, houve a iniciativa de um grupo políticos centristas de afastar-se dos setores à direita e à esquerda, para que suas propostas ganhassem a condição de produzirem consensos políticos.
Celso Ribeiro Bastos (1988) também considerou um erro pulverizar os trabalhos constituintes em múltiplas subcomissões, que eram obrigadas a trabalhar sem que tivesse havido qualquer aprovação prévia de diretrizes fundamentais. Segundo ele,
Isto conduzia necessariamente as subcomissões a enveredarem por um trabalho detalhista, minucioso e, o que é mais grave, receptivo a reclamos e pleitos vindos de todos os rincões da sociedade [...] Os parlamentares eram inexperientes e despreparados para a tarefa constitucional e não resistiram a assumir um papel de mero despachantes, diante de interesses de toda sorte. Tornaram-se advogados destes pequenos interesses e nisto pretendiam ver legitimado a sua condição de constituinte (BASTOS, 1988, p. 335).
O resultado de todo esse longo processo, com forte carga psicológica e emocional, foi a confecção de um texto híbrido, em muitos aspectos contraditórios. Muitas dessas contradições se deram à própria escolha de como seria o processo de elaboração do texto, desde a convocação, até a forma como os trabalhos foram conduzidos. O fato de os constituintes serem políticos eleitos para o mandato de parlamentares e não exclusivamente para a Constituinte propiciou que os mesmos estivem mais interessados nas suas bases eleitorais do que com a aplicabilidade do texto que estavam construindo. Ficava muito fácil transformar demanda popular em lei. Afinal, quem, no calor dos fatos, iria querer contrariar a opinião pública?
3.8 Conclusão
O processo constitucional foi uma grande tentativa de fazer engenharia social através das leis. Desde a sua convocação, passando pelo desgaste em torno da escolha de uma assembleia congressual, pela polêmica da elaboração do seu regimento interno, até chegar ao modelo das comissões e subcomissões, nota-se uma tendência positivista e uma crença na eficácia dos planejamentos econômicos condicionados pela engenharia social.
CAPITULO IV
4. O DEBATE: LIBERAIS X DESENVOLVIMENTISTAS
A imprensa, de uma forma geral, voltou seu foco ao processo constituinte, desde seu início em 1986 até muito depois da promulgação do texto constitucional. Antes, com ênfase nas negociações dentro das comissões de sistematização e depois, voltada à enorme repercussão que o texto teve no país. Não faltaram depoimentos, opiniões, críticas, elogios, análises técnicas, especulações, discursos políticos vindos dos mais variados profissionais e dos mais variados segmentos da sociedade.
Para ilustrar o quanto foi tenso o processo de emendas e votação, reproduz-se abaixo a opinião de alguns dos principais nomes da Constituinte, a começar pelo líder do PMDB no Senado, Fernando Henrique Cardoso e o Deputado Antônio Delfim Neto (PDS-SP), publicados no Jornal O Globo em 06 de março de 1988. Para o ex-Ministro da Fazendo, Delfim Neto:
A Constituinte especializou-se em aprovar sonhos que se transformarão numa dura realidade quando a sociedade entender que o Estado não existe como afirmam os "progressistas", e que será ela a arcar com as despesas das benesses, todas muito justas, que o plenário vem ofertando à Nação brasileira. [...] Alguém já indagou à população se está interessada em pagar mais impostos? [...] É realmente intrigante verificar a coragem que a ignorância produz. Suspeito pela profunda ignorância que tenho da Economia e da realidade brasileira que o brasileiro não resiste mais ao desejo de pagar cada vez mais impostos (JORNAL O GLOBO, 1988a).
O Senador Fernando Henrique discorda e reconhece que os avanços no título da Ordem Social terão que ser pagos por alguém, isto é, vão onerar a sociedade. Mas acha que a Constituinte cumpriu seu papel ao estabelecer princípios que permitirão resgatar a dívida social de que falava o Presidente Tancredo Neves. Segundo ele:
Recuar seria tomar a mesma posição dos que consideraram a adoção da CLT uma tragédia, ou previram a derrocada da economia brasileira se fosse decretado o fim da escravidão. O Governo e o Congresso terão agora missão importante a cumprir, evitando que o empresariado siga a lei do menor esforço e simplesmente repasse aos preços os custos de avanços sociais, como o pagamento de mais um terço do salário para o trabalhador em férias. (JORNAL O GLOBO, 1988a).
Mais adiante em seu depoimento, Fernando Henrique sintetiza toda a ideia-força presente no pensamento dos políticos que participaram do processo constituinte, desde a
democratização até o enlace final, que foi a promulgação da Carta Magna. O sociólogo reconhece que muitas das reivindicações não deveriam constar de uma Constituição, e sim de lei ordinária. Mas justifica: “num país com a nossa desigualdade social e cheio de descrença, acaba-se pensando que, colocando algo na Constituição, terá mais chances de ser respeitado e cumprido”. Mas, se o texto não ficou ideal do ponto de vista técnico, se não foi possível fazer uma síntese como se gostaria, tem um mérito que merece ser ressaltado, na opinião do Senador:
É o resultado de uma negociação, representa um pacto político, é um momento de afirmação das forças políticas do país, que com isso conseguiram a legitimação popular para a Constituinte. A nova Constituição não é apenas um texto politicamente possível, mas também o desejável para conduzir o país ao seu futuro, sem traumas (JORNAL O GLOBO, 1988a). .
Os discursos políticos sobre as qualidades e defeitos da Constituição remetiam a universos de crenças relacionados ao papel do Estado, tanto na política, quanto na economia. Em relação ao papel do Estado na economia, é interessante retornar aos anos 50 no Brasil para se entender o debate que se travou entre desenvolvimentistas e liberais. Segundo Bielschowisky (1988), em meados dos anos 50 observa-se um avanço na produção industrial do país e com ela a ideia de que somente através da industrialização seria possível alcançar o progresso econômico e autonomia nacional. Para Moreira Neto:
O processo de desenvolvimento, capitaneado pelo Estado, preconizado para arrancar as nações do atraso, era invariavelmente endógeno e suportado nas seguintes premissas: 1- autonomia nacional, através do protecionismo e o estimulo à substituição de importações; 2- investimentos nacionais na infraestrutura econômica, substituindo a escassez da poupança interna e a suspeitada poupança externa pela poupança estatal; 3- incremento da tributação para fazer face às novas demandas de capital (MOREIRA NETO, 1991, p. 367).
Esse pensamento exerceu uma forte influência nos rumos político e econômico do país. Neste contexto, o Estado surge como a grande salvaguarda da nação, assumindo uma importância fundamental na economia e na sociedade, com forte missão de promover e alavancar o processo de industrialização do país. Enquanto os liberais afirmavam que a insuficiência de capital estrangeiro e de técnica nacional tornava imprescindível ao país o capital estrangeiro, especialmente em setores que exigiam enormes recursos, os desenvolvimentistas e socialistas tinham medo do imperialismo. Para eles, as empresas estrangeiras só sabiam explorar o país, efetuando remessas de lucro aos seus países de origem.
Em matéria publicada no primeiro caderno de política do jornal Folha de São Paulo, em 24 de abril de 1988, Roberto Campos e Severo Gomes deram entrevista ao jornal revelando suas expectativas e concepções em relação ao texto constitucional e ao papel do Estado, especificamente na economia. Perguntado a Roberto Campos quais eram suas expectativas em relação ao texto final da Constituição, ele assim responde:
Eu desejaria um texto menos intervencionista do que qualquer um dos apresentados. O da Comissão de Sistematização é uma catástrofe. Dá a um governo, que não sabe nem a dimensão de sua receita e o número de funcionários que tem a responsabilidade de formular planos globais, regionais e setoriais. E isto num momento em que países de economia de comando socialista estão reconhecendo a incapacidade governamental de planejar uma economia moderna, caracterizada pela enorme variação dos desejos do consumidor e pela exigência de criatividade nos setores de alta tecnologia (FOLHA DE SÃO PAULO, 1988).
Mais adiante, o jornal questiona se o entrevistado concordava que havia setores onde deveria haver intervenção estatal e Campos responde:
É indispensável em áreas como a educação, saúde e saneamento. Quanto às áreas estratégicas, a definição é imprecisa. Na defesa, claro que o Estado tem papel fundamental. Em infraestrutura, no entanto, não há porque pensar em estrutura monopolista. Lembremos que, ao contrário do que se diz, o Estado não foi o herói da industrialização brasileira. A paulista, por exemplo, resultou das divisas do café, do trabalho dos imigrantes, que trouxeram tecnologia, e da Light & Power canadense, que construiu a rede de energia elétrica no Rio e em São Paulo. O restante da infraestrutura foi também criada por capitais privados: ferrovias e portos. O Estado, por demagogia tarifária, depois inviabilizou estas empresas, tanto nacionais quanto estrangeiras, e passou a ser o herói industrial (FOLHA DE SÃO PAULO, 1988).
O mesmo questionamento foi feito ao Deputado Severo Gomes, a fim de contrapor suas ideias às de Roberto Campos. Segundo Severo Gomes,
A presença do Estado na economia brasileira faz parte da história. O Brasil hoje é a oitava economia do mundo ocidental porque houve um projeto de desenvolvimento e industrialização do país que passava pela ação do Estado, desde a usina de Volta Redonda até programas da indústria de bens de capital. Temos uma indústria moderna em setores importantes para o nosso desenvolvimento e o Estado teve um papel fundamental. Ignorar isto é ignorar a história do Brasil. A definição de empresa nacional tem que guardar algumas características para que realmente o controle decisório seja nacional. Empresas constituídas no país são todas, mas tem aquelas que, além do controle acionário em mão de brasileiros, têm efetiva capacidade decisória também com brasileiros. Isto porque o Estado entrega determinados setores e deseja que a empresa nacional esteja ali, como nos
casos da navegação, da imprensa, microcomputadores, faixa de fronteira e assim por diante (FOLHA DE SÃO PAULO, 1988).
Mais uma vez, Antônio Delfim Neto vai assumir forte critica aos rumos econômicos que a Constituição estava desenhando. O constituinte chegou a proclamar que a Constituição estaria na “contramão da História”:
Não se pode deixar de reconhecer que o Estado é um importante fator produtivo, mas não podemos ter ilusões. Os economistas descobriram os defeitos do mercado e pensaram que o Estado poderia corrigi-los. Foram ingênuos quando imaginaram o Estado como um tirano esclarecido, um ditador benevolente, com duas características importantes, a onisciência e a onipotência. Hoje, na Constituinte, sinto que muita gente ainda partilha dessa esperança, que era comum nos anos 50, mas não está mais na ordem do dia. Na verdade, esta ideia do Estado Providencial está na contramão da História", disse ele. [...] os economistas já aprenderam que o Estado não é ditador benevolente, nem é onisciente. Frequentemente os métodos usados para corrigir as falhas do mercado introduzem falhas ainda maiores. Mas como o governo pensa que as falhas são do mercado, elas servem para estatizar ainda mais. O governo, a cada falha própria, exige participação maior e reduz os graus de liberdade da sociedade civil. Como as falhas são grandes e crescentes, a tendência é a estatização aumentar até chegarmos ao Estado absoluto, onde, por definição, aquelas propriedades se beneficiariam. Mas a História recente mostrou que, quando o Estado é absoluto, está longe de ser benevolente e onisciente, ficando apenas onipotente. Para evitar isso é preciso permitir que a Nação procure seus caminhos para a realização de uma economia razoavelmente eficaz dentro de um regime de razoável liberdade (O ESTADO DE SÃO PAULO, 1987).
Em outras palavras, o economista defende que o papel do Estado deve se limitar a atender a sociedade em suas necessidades, para que ela atinja as suas finalidades gerais, enquanto o indivíduo deve ser responsável para atingir suas finalidades pessoais. Tem que haver um equilíbrio entre os poderes do estado e os poderes da sociedade. O papel de uma Constituição é exatamente o de dividir equilibradamente esses poderes, para não sobrecarregar nem um, nem outro.
Como se vê, são duas concepções muito divergentes sobre o mesmo assunto. Duas correntes antagônicas sendo defendidas no intuito de conseguir espaço na letra da lei. Para os desenvolvimentistas, o Estado tem poderes para alavancar o progresso e acabar com a pobreza, a miséria e até a infelicidade humana. Para os liberais, o progresso tem suas próprias exigências de escala, comunicação, ciência, tecnologia, capitais, mercado e deixam de ser temas políticos, permitindo que as sociedades se integrem de forma mais rápida e mais eficiente do que poderiam fazê-lo os tratados e protocolos de cooperação.
Os constituintes tinham em mente que era necessário criar meios para assegurar as demandas sociais. Neste sentido, suas argumentações procuraram persuadir a bancada a escolher um determinado projeto ou ação em detrimento de outros. Para tanto, enfatizaram as condições econômicas e o papel que consideravam ser do Estado.
Ao percorrer as fontes da Assembleia Nacional Constituinte, o site oficial da Câmara apresenta em destaque os discursos considerados mais emocionantes e importantes de todo o processo constituinte. Um desses discursos é o do Deputado Federal Alceni Guerra (PFL-PR), em defesa da licença paternidade.
Confesso a V.Exa, com muita humildade que tive vergonha de apresentar esta emenda na fase da Subcomissão e da Comissão de Sistematização, mas Deus me ajudou num caso muito particular. No dia 14 de dezembro de 1987, quando nasceu minha filha Ana Sofia, para minha infelicidade, minha mulher esteve à beira da morte e depois passou três semanas imobilizada no leito por um acidente anestésico. Sr. Presidente, não havia no mundo naquele instante nenhuma Assembleia Nacional Constituinte, nenhum emprego, nenhum patrão, nenhuma força do mundo, nada que me tirasse do lado dela e dos meus filhos (palmas). Por algumas semanas fui pai dedicado, amigo, aprendi a brincar, reaprendi a pintar, a cantar, a acompanhar meus filhos Guilherme Guerra, Pedro Guerra, Maria Pia, Ana Sofia e minha esposa. Mão na mão. Mão de marido, de pai, de companheiro, do homem responsável. Sr. Presidente, minha emenda dispõe que a lei fixará as condições em que o homem possa ter direito a ficar oito dias ao lado da sua esposa, dos seus filhos (Diário da Assembleia Nacional Constituinte- 26/02/1988).
Nota-se que um tema totalmente de legislação ordinária e trabalhista foi um dos que mais causou comoção entre os constituintes. É o típico casuísmo observado por Ney Prado, quando analisou o texto do anteprojeto de Constituição Afonso Arinos. Para Prado (1987), casuísmo significa abrir mão dos princípios para dar lugar aos casos específicos. O fato é um dos exemplos mais contundentes que revelam que o texto constitucional foi elaborado tendo como pano de fundo o caráter muito mais emocional que racional de nossos constituintes. Há relatos posteriores de que esse discurso, impregnado de emoção, tenha influenciado a votação geral para inserção do tema no texto final da Constituição.
Delfim Neto compara a licença paternidade ao couvade, termo francês que designa o ato de chocar das sociedades tribais. Segundo ele, uma sociedade industrial e produtiva não pode se basear em traços culturais como este, pois, por mais bonito e importante que seja a presença do pai no nascimento do filho, a sociedade não pode parar e sua ausência (do pai) da produção acarreta custos. Aproveitando o tema, o economista expõe um exemplo de quanto pode custar e quais as consequências da licença-paternidade: