A estrutura do Poder Legislativo no Brasil

A organização da estrutura legislativa do Brasil é transmitida entre as diversas constituições existentes, com exceção das de 1934 e 1937. Adota-se o sistema bicameral no país, “sistema pelo qual o Poder Legislativo é exercido por duas Câmaras” (ZANCANER, 2009, p. 51).

Pontua José Afonso da Silva (2008, p. 509) que há uma intensa discussão doutrinária quanto às vantagens e desvantagens existentes entre a adoção do unicameralismo ou do bicameralismo, “mas a dogmática constitucional, desde a promulgação da Constituição dos Estados Unidos da América (EUA), recusa a aceitar o unicameralismo nas federações, por entender que o Senado é Câmara representativa dos Estados federados, sendo, pois, indispensável sua existência ao lado de uma câmara representativa do povo”. Entretanto, Uadi Bulos (2015) assevera que nada impediria que Estados federados adotassem o sistema unicameral, em verdade “tudo é uma questão de conveniência política” (BULOS, 2015, p. 1078).

Em nível federal, o Poder Legislativo é exercido pelo Congresso Nacional, atendo-se à divisão suscitada entre a Câmara dos Deputados e o Senado da República. Ressalve-se que, em nível estadual, este poder é exercido pelas Assembleias Legislativas, em nível distrital, pela Câmara Legislativa distrital e, em nível Municipal, pelas Câmaras Legislativas Municipais, ou seja, adota-se o modelo unicameral, “não se trata de distorção, mas de mera técnica de distribuição de competências, pois não tem sentido existirem duas Casas Legislativas para representar unidades jurídicas parciais, sendo que elas já possuem representação no nível federal” (BULOS, 2015, p. 1079).

Na teoria proposta para a criação desta conjectura legislativa, não deveria existir a prevalência de uma câmara sobre a outra, contudo pontua Silva (2008, p. 510) que

No bicameralismo brasileiro, não há predominância substancial de uma Câmara sobre a outra. Formalmente, contudo, a Câmara dos Deputados goza de certa primazia relativamente à iniciativa legislativa, pois é perante ela que o Presidente da República, o Supremo Tribunal Federal, o Superior Tribunal de Justiça e os cidadãos promovem a iniciativa do processo de elaboração das leis (art. 61, § 2º, e 64).

Dentre os órgãos de deliberação suscitados e parte integrante do Congresso Nacional, ressalta-se “a Câmara dos Deputados, casa de representação popular”. Compõe-se de deputados federais eleitos para um mandato de quatro anos. “Os candidatos devem ser brasileiros, encontrar-se em gozo de seus direitos políticos, filiados ao partido político e possuir idade mínima de 21 anos” (ZANCANER, 2009, p. 52).

Adota-se a representação proporcional tomando-se por base a população por Estado e pelo Distrito Federal, com um mínimo de oito e o máximo de setenta deputados. Ressalta Silva (2008, p. 510) que se adotando esta regra de proporção “não se encontrará meio de fazer uma proporção que atenda o princípio do voto com valor igual para todos [...] em qualquer matemática, isso não é proporção, mas brutal desproporção”.

No que se refere ao Senado, “é composto por brasileiros, maiores de 35 anos, eleitos para mandatos de oito anos, renovados a cada quatro anos, à razão de um terço e dois terços” (ZANCANER, 2009, p. 52). Os senadores não integram o sistema proporcional de representação, sendo, portanto, eleitos três por cada Estado Federado para um mandato de oito anos39_.

39 _{“O argumento da representação dos Estados pelo Senado se fundamentava na ideia, inicialmente implantada nos} EUA, de que se formava de delegados próprios de cada Estado, pelos quais estes participavam das decisões federais. Há muito que isso não existe mais nos EUA e jamais existiu no Brasil, porque os Senadores são eleitos diretamente pelo povo, tal como os Deputados, por via de partidos políticos. Ora, a representação é partidária. Os senadores integram a representação dos partidos tanto quanto os Deputados, e dá-se o caso não raro de os Senadores de um Estado, eleitos pelo povo, serem de partido adversário do Governador, portanto, defenderem, no Senado, programa diverso deste; e como conciliar a tese da representação do Estado com situações como esta?” (SILVA, 2008, p. 510).

Cada uma dessas Casas possui, consoante a Constituição, atividades e atribuições privativas, que variam desde a autorização por dois terços de seus membros de instauração de processo contra o Presidente da República até a aprovação de pessoas indicadas pelo Presidente para assumir cargos ou funções públicas, que não são objeto do presente tópico. O estudo realizado tem por função uma contextualização histórica, no intuito de possibilitar a verificação da mutação benéfica ou não do Poder Legislativo na atual conjuntura política e constitucional do Brasil.

No entanto, pertinente se faz mencionar apenas, tendo em vista que haverá um tópico específico a esta finalidade, a atribuição às Casas do Congresso Nacional de elaboração dos seus regimentos internos, sendo este “um instrumento que estabelece, infraconstitucionalmente, seus órgãos de direção e sua forma de trabalho – ressalvados, obviamente, os dispositivos constitucionais que já disciplinam a matéria” (ZANCANER, 2009, p. 53).

Segundo explicita José Afonso da Silva (2008, p. 512), o regimento deve “dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação, transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus serviços e fixação da respectiva remuneração, observados apenas os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias”.

Dentre as atribuições regimentais conferidas pelo Poder Legislativo na Constituição de 1988, há a criação das Comissões Parlamentares, matéria que será discutida em tópico específico. Para Zancaner (2009, p. 54), elas

podem ser permanentes ou temporárias e se prestam a facilitar a atividade do Congresso Nacional, zelar pela constitucionalidade das normas produzidas no seio das Casas Legislativas, analisar orçamento, debater questões específicas, aprovar projetos de lei e apurar e investigar fato determinado.

A atual estrutura do Poder Legislativo permite a institucionalização de políticas corporativistas, clientelistas e institucionalizadoras do “jeitinho brasileiro”, além do manejo de ações que politizam o processo legislativo e a verdadeira legitimidade do ordenamento jurídico.