O processo legislativo da Lei Complementar

Anunciou-se, no tópico precedente, que os atos legislativos são o caminho que conduz a criação das espécies normativas previstas no Art. 59 da Constituição Federal. Tais espécies possuem previsão legal que determina os seus aspectos formais e materiais de criação, ou seja, há um procedimento de criação que determina a possibilidade de insurgência quanto à legitimidade desta ou daquela lei.

O procedimento de criação das espécies normativas pode ser mais célere ou muito mais rígido. Dessa assertiva verifica-se que, na prática, há em verdade uma hierarquia entre tais espécies, que não é venerada pelo texto constitucional, mas de fato consagrada por ele, tendo em vista que o próprio texto de lei diferencia o que cada espécie poderá consagrar em seu texto, impõe o rito de votação das leis e determina, de forma clara, suas atribuições. Sobre o assunto, afirma Uadi Bulos (2017):

65 _{Neste sentido, assevera Ferreira Filho (2009, p. 203) que “Não é aceitável, porém, essa lição. Promulgação e} publicação são atos juridicamente distintos. Aquela atesta autêntica a existência de um ato normativo válido, executável e obrigatório. Esta ‘comunica’ essa existência aos sujeitos a que esse ato normativo se dirige. Esta é notícia. E a notícia de um fato não se confunde com o fato (GONÇALVES, 2009, p. 203).

Na realidade, o próprio constituinte determina quem prevalece sobre outrem. Assim, o faz por meio da técnica de positivação constitucional das maiorias [...]. Lei complementar, por exemplo, precisa do voto da maioria absoluta dos parlamentares para ser aprovada (CF, art.69), enquanto a lei ordinária, a maioria simples (CF, art.47). Se inexistisse hierarquia entre as espécies normativas do art. 59, uma resolução desempenharia o mesmo papel de uma medida provisória; uma emenda à Constituição penetraria na esfera residual das leis complementares; leis ordinárias interfeririam na seara das leis delegadas, e assim por diante. Por isso, a lei ordinária, a lei delegada, a medida provisória, o decreto legislativo e a resolução submetem-se ao império da lei complementar, sob pena de serem inválidas caso se insurjam contra sua força centrípeta (BULOS, 2017, p. 1210).

Verifica-se, na assertiva acima, a importância conferida à lei complementar no texto constitucional, sendo a análise desta espécie um dos objetos de estudo do presente trabalho. Justifica-se, portanto, a necessidade do tópico com o fim de elucidar as principais características da lei complementar, para facilitar a compreensão dos seus aspectos formais e materiais de legitimidade.

Anunciam os autores Ferreira Filho (2009) e Uadi Bulos (2017) que o surgimento da Lei Complementar no ordenamento jurídico brasileiro deu-se com o advento da Emenda Constitucional nº 4, datada de 2 de setembro de 1961, “que instituiu o ato adicional do sistema parlamentarista de governo, o primeiro diploma normativo a falar em leis complementares no Brasil (art. 22)” (BULOS, 2017, p. 1214).

A doutrina anuncia que esta espécie normativa possui, em verdade, a característica de ser “um terceiro gênero de leis (tertium genus normativo) ” (BULOS, 2017, p. 1213), tendo em vista que se encontra em uma posição que se pode denominar de intermediária no ordenamento, no sentido de que não se trata de uma espécie das mais rígidas, mas também não pode ser facilmente substituída e modificada, como, por exemplo, as leis ordinárias. Uadi Bulos (2017, p. 1213) afirma que a natureza jurídica desse tipo de lei é de “atos normativos infraconstitucionais”, pelo fato de trazer consigo a característica de tertium genus.

O texto constitucional determina expressamente, em seu Art. 69, a forma de aprovação desta espécie que será apenas e exclusivamente por maioria absoluta. Uadi Bulos (2017), no que se refere à justificativa para consagração da maioria absoluta no texto constitucional, afirma que:

Quer dizer, as leis complementares procuram equacionar a díade alterabilidade x volubilidade, pois, ao mesmo tempo que podem sofrer modificações, não comportam mudanças volúveis, inconsequentes ou desarrazoadas. [...]. No Brasil, a natureza das leis complementares sempre foi delicada. Ao mesmo tempo que os nossos constituintes se preocuparam em resguardá-las de alterações volúveis e periódicas, a exemplo do que se dá com as leis ordinárias, não lhes conferiram doses de rigidez, a ponto de as tornarem alvos de um processo de elaboração cerimonioso, solene e demorado, como ocorre com as emendas à Constituição. Ao mesmo tempo que lhes possibilitou sofrer modificações, desde que necessárias, vedou-lhes alterações a toque de caixa, ao sabor do processo legislativo comum (BULOS, 2017, p.1214).

A ideia original do constituinte era a possibilidade de que de fato existisse a consagração de uma decisão proveniente da maioria, não no sentido de diminuição da minoria, mas na formação de uma decisão mais ponderada, analisada e discutida. Não há estudos suficientes que determinem se, de fato, é este o entendimento consagrado nas casas legislativas quanto à formação da lei complementar ou se apenas se segue o rito previsto no texto constitucional do que se refere à forma e à matéria66 _{para conferir ar de legitimidade às decisões tomadas.}

As características anunciadas da formação, criação e tramitação das leis complementares devem ser observadas desde a sua constituição, ou seja, desde o início da formação do processo legislativo através do seu projeto de lei. Claro que, no âmbito da tramitação legislativa, verificam-se inicialmente os vícios de legitimidade concernentes à matéria, ao procedimento e à realização do contraditório defendido neste trabalho e no ato final, qual seja, na aprovação em plenário, verifica-se o requisito da maioria absoluta, ou seja, a forma. No entanto, pertinente é verificar de forma célere, como aqui realizada, a importância conferida a esta espécie normativa, o que chama mais ainda a atenção da gravidade de inclusão de legislações inconstitucionais deste tipo, no ordenamento jurídico brasileiro.

O procedimento legislativo de formação das leis complementares, no âmbito das casas legislativas estaduais, segue o determinado pela norma federal. As legislações estaduais, objeto do presente estudo, qual seja, legislações dos Estados do Maranhão e Piauí67_{, detêm, em seu}

texto de lei, a determinação expressa quanto à forma de aprovação dessa espécie legislativa e das matérias sob sua competência. Ocorre que, assim como no âmbito federal, os regimentos internos das Casas Legislativas detêm uma importância que não se restringe apenas a cumprir norma constitucional que determina a criação dos mesmos, mas são de fato leis que “disciplinam o funcionamento dessas instituições” (BERNARDES JÚNIOR, 2009, p. 84), impactando também no processo de criação e legitimação das espécies normativas, assunto abordado no tópico seguinte.

66 _{No que se refere à importância consagrada à matéria para determinar se a proposta de lei será complementar ou} ordinária, pontua Ferreira Filho (2009, p. 215) que: “Criando um tertium genus, o constituinte o faz tendo um rumo preciso: resguardar certas matérias de caráter paraconstitucional contra mudanças constantes e apressadas, sem lhes imprimir rigidez que impedisse a modificação de seu tratamento, logo que necessário. Se assim agiu, não pretendeu deixar ao arbítrio do legislador o decidir sobre o que deve ou o que não deve contar com essa estabilidade particular. A constituição enuncia claramente em muitos de seus dispositivos a edição de lei que irá complementar suas normas relativamente a esta ou àquela matéria. Fê-lo por considerar a especial importância dessas matérias, frisando a necessidade de receberem um tratamento especial. Só nessas matérias, só em decorrência dessas indicações expressas, é que cabe a lei complementar”.

67 _{Art. 77. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta (PIAUÍ, 1989); e Art. 49. As leis} complementares serão aprovadas por maioria absoluta (MARANHÃO, 1989).

3.3.3 A relevância dos regimentos internos das casas legislativas no Brasil para a