A Evolução da Administração Pública no Brasil

Desde o início dos anos 80 surgiu em todo mundo uma onda de reformas no setor público. Segundo Kettl (2005), praticamente todos os governos têm empreendido esforços para modernizar e agilizar a administração pública. Em nenhum outro momento da história o movimento para reformar a administração pública avançou tanto e tão depressa.

Entre outros motivos para essas mudanças estão a consolidação das democracias e o conseqüente aumento da demanda social por decisões e ações públicas capazes de gerar resultados que atendam os diferentes segmentos da sociedade, cada vez mais exigentes e articulados em busca de seus interesses (JUND, 2006).

O Brasil, por sua vez, vem buscando ao longo de sua história adaptar a forma de gestão do setor público à evolução histórica e ao contexto mundial em que se insere. Com a globalização, os Estados viram-se obrigados a mudar seu papel, que antes era de proteger a sua economia da competição internacional, para, justamente, agir como facilitador para que a economia nacional possa competir em nível mundial (BRESSER-PEREIRA, 2005).

Para melhor entender a situação atual da administração pública do Brasil e como se chegou até ela, faz-se necessária uma revisita ao século passado e às reformas pelas quais o país passou, mais especificamente, em suas estruturas de Estado.

4.4.1.1 A Reforma Burocrática

Nos últimos cem anos o Brasil passou por duas principais reformas administrativas, caracterizadas pela mudança na forma da administração pública passando do modelo chamado Patrimonialista para o Burocrático e chegando ao atual, conhecido como Gerencialismo (JUND, 2006).

Em 1936, sob a vigência da Constituição de 1934, o Brasil passa pela sua primeira reforma significativa na busca de sair do modelo patrimonialista, que perdurava desde os tempos do Brasil-colônia. No patrimonialismo os cargos públicos eram considerados

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prebendas, a res publica (bens públicos) não era diferenciada da res principis (bens do governante) e o nepotismo e coronelismo eram usuais (SANTOS, 2003). Seguindo as tendências européias e americanas o modelo de administração estatal pretendido pela reforma de 1936 passa a ser a burocracia, descrita pelos preceitos de Max Weber (BRESSER-PEREIRA, 2005).

Santos (2003) afirma que no modelo burocrático a gestão do Estado segue os seguintes princípios orientadores, dentre outros:

- profissionalização; - a idéia de carreira; - hierarquia funcional; - impessoalidade; - formalismo.

O autor complementa que tais princípios podem ser sintetizados no chamado ‘poder racional’, onde fica instituído o controle administrativo a priori, para, entre outros motivos, combater a corrupção e o nepotismo.

Porém, no momento em que o chamado Estado Liberal do século XIX cedeu, definitivamente, seu lugar para o grande Estado Social e Econômico do século XX verificou- se que o modelo burocrático não garantia nem rapidez, nem boa qualidade, nem custo baixo para os serviços prestados à sociedade (BRESSER-PEREIRA, 2005).

A partir dessa situação começam a surgir os primeiros movimentos em direção a um modelo mais moderno de administração pública, que passaria a ser conhecido como modelo gerencial ou ‘gerencialismo’.

4.4.1.2 A Reforma Gerencial

O marco inicial dessa mudança remonta aos anos 60, quando através do Decreto-lei nº 200/67, buscou-se uma superação da rigidez burocrática, com a descentralização das atividades do estado, para autarquias, empresas públicas, de economia mista e fundações. Foram, também, instituídos como princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento (BRESSER-PEREIRA, 2005).

Porém, conforme afirmação de Bresser-Pereira (2005, p.244), surgem algumas consequências inesperadas e indesejadas do Decreto-lei 200/67, como “a contratação de empregados públicos sem concurso público, que facilitou a sobrevivência de práticas

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patrimonialistas” e a não preocupação com a mudanças no âmbito da administração direta ou central.

Outras ações surgiram ao longo dos anos em busca de uma administração pública mais moderna e condizente com a realidade internacional. Dentre elas cabe salientar o Programa Nacional de Desburocratização, lançado em 1979, visando, segundo as palavras de um dos seus idealizadores, “retirar o usuário da condição colonial de súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário de toda a atividade do Estado” (BELTRÃO, 1984, p.11).

Mas, é nos anos 90 que o Brasil, efetivamente, procura adotar com mais força o modelo de administração pública gerencial. Características como a globalização da economia, a diminuição da intervenção estatal, o desenvolvimento de parcerias com o setor privado e o crescimento da democracia participativa são algumas das transformações ocorridas no meio econômico, político e social que modelam essa forma de gestão pública (SANTOS, 2003).

Desde o início dos anos 90 com a criação do Programa de Qualidade no Serviço Público (PQSP), cujo objetivo era tratar de modelos de gestão no contexto da administração pública, voltando a preocupação das organizações públicas aos cidadãos e evitando assim um insulamento burocrático (GUIMARÃES et al., 2004), o Brasil dá os primeiros passos em direção a mais atual reforma administrativa da sua história.

A nova Reforma do Aparelho do Estado, corporificada pela Emenda Constitucional nº 19/98, direciona a administração pública de vez para o modelo gerencial, com grande ênfase nos resultados, visando o aumento da efetividade dos serviços prestados à população e o equacionamento das finanças públicas (SANTOS, 2003).

Conforme explica Santos (2003), o Plano Diretor dessa reforma apregoa que a forma de controle deixa de se basear nos processos, para se concentrar nos resultados. Além disso, a estratégia passa a voltar-se para a definição precisa dos objetivos a serem atingidos pelo gestor público, para autonomia no gerenciamento de pessoas, materiais e finanças e para a cobrança a posteriori dos resultados.

Várias outras são as características desse novo modelo de administração pública, porém, cabe salientar a nova forma de ver o cidadão, como um cliente dos serviços do Estado, que paga seus impostos e cobra a contrapartida dos seus governantes.

Para garantir esse atendimento de qualidade ao cidadão, vários são os princípios que, legalmente, balizam a administração pública, tais como, os da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência, isonomia e economicidade (CONSTITUIÇÃO, 1988).

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Desses, o que mais interfere na gestão administrativa do Estado é o da eficiência, o qual será abordado com maior detalhamento nas próximas seções.