A evolução do investimento público

Apesar da transferência de diversos ativos ao setor privado durante a reorganização do setor de infra-estrutura, o poder público ainda desempenha papel fundamental. Após liderar o crescimento da economia no Pós Segunda Guerra Mundial, com investimento e controle de ativos em diversos setores, a capacidade de gasto público foi dramaticamente reduzida durante a década de 1980. Somente em meados da década seguinte uma recuperação é ensaiada. Todavia, ela não representou a volta aos níveis significativos de inversões públicas, mas a preparação para a venda dos ativos públicos no processo de privatização. Os investimentos públicos em infra-estrutura chegaram a representar 2,85% do PIB em 1996 contra 1,13% em 2003.

Num período atípico, como o aqui se examina, a decisão de investir nas empresas estatais e nas instituições do governo reúne simultaneamente, por um lado, a tradicional lógica pública, em suas diferentes combinações de noções de rentabilidade, criação de externalidades e mecanismos de financiamento de agências estatais, e, por outro, a regra da preparação para a privatização. Esta última freqüentemente privilegiou a receita fiscal, numa complexa e nem sempre favorável relação com as oportunidades existentes para a modernização e a expansão. Bielschowsky (2002, p. 18).

Dentre vários objetivos, as privatizações tiveram uma motivação fiscal, especialmente na primeira fase do PND. Esperava-se a redução de parcela considerável do déficit público, liberando recursos para investimentos em áreas prioritárias, tais como educação, saúde e setores de infra-estrutura que não despertassem interesses privados. Entretanto, os efeitos das privatizações foram suplantados por diversos fatores, dentre eles o aumento de gastos previdenciários, os ajustes patrimoniais e os elevados dispêndios com juros sobre a dívida pública. Adicionalmente, a estabilização trouxe desafios adicionais pela redução dos elevados ganhos de senhoriagem e pela forma como o sistema tributário estava estruturado. Parcela considerável das receitas era indexada, salva de corrosão inflacionária, possibilitando ao governo o ajuste financeiro através do controle de fluxos de pagamentos nominais. As NFSP Operacionais superaram a marca de 3,47% entre 1995 e 1998, ano que registrou o ápice: 6,87% do PIB, quando o pagamento de juros reais alcançou a marca de 6,88% do PIB. Naquele ano, a maior parte do estoque de dívida estava indexado à taxa Selic e ao câmbio, sofrendo os efeitos do overshooting da taxa de juros e da desvalorização cambial. A dívida líquida do setor público, em relação ao PIB, passou de 13,5% em 1991 a 50,5% em 2008, a despeito dos sucessivos superávits primários obtidos no período. O reconhecimento de dívidas, os famosos esqueletos, e flutuações cambiais desempenharam importante papel no

movimento de ampliação do endividamento, assim como a prática anterior à Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF de rolagem de dívidas de estados e municípios pelo Governo Federal.

Os resultados negativos desembocaram na adoção do Plano de Estabilização Fiscal, em 1998. O governo federal assinou acordo com o FMI e, entre as condicionalidades, estava prevista a geração de superávits primários que tornaram-se símbolos de compromisso com a austeridade fiscal e foram mantidos após a finalização do acordo com o fundo. Tendo o superávit como pilar, a política fiscal foi ajustada. O plano contemplou a renegociação de dívidas, a proposta da LRF (Lei Complementar nº 101) e a intenção da promoção de reformas estruturais (administrativa e da seguridade social) para ajustar os gastos no longo prazo. A grande novidade ficou por conta da LRF, em vigor desde 2000. Ela estabelece limites de gasto e endividamento e regula práticas, impondo sanções aos administradores que descumprirem seus termos. A lei permite coordenar as políticas fiscais nos três níveis do poder executivo, impedindo que o esforço fiscal do governo central seja anulado pelos municípios. Giambiagi (2008, p.6) insere a Lei de Responsabilidade Fiscal no conjunto de medidas que construíram um novo arcabouço institucional para a condução da política fiscal. Segundo o autor, a criação da Secretaria do Tesouro Nacional demarca o início dessa modernização institucional.

Apesar de reduzir consideravelmente a participação estatal no setor de infra-estrutura, a reforma teve alcance setorial diferenciado. Contrastando com o setor de telecomunicações, no qual a participação estatal é residual, grande parte da rede sanitária encontra-se sob gestão pública. Parcialmente influenciado por aspectos institucionais – marco regulatório e sistema financeiro, a configuração atual indica que cabe ao Estado papel-chave no desenvolvimento do setor de infra-estrutura. E, conforme verificado, mesmo com a melhoria dos indicadores fiscais, o Plano de Ação não possibilitou o retorno do investimento público a níveis próximos daqueles observados nas décadas de1960 e 1970, mesmo com a forte elevação da carga tributária. Portanto, qualquer projeto de recuperação do setor de infra-estrutura passa pelo ajuste das contas públicas que viabilize a expansão do investimento dos três níveis de governo.

A rigidez dos gastos é um desafio a ser superado para a obtenção do ajuste das contas públicas:

O problema brasileiro está mais relacionado à rigidez dos gastos que à obtenção de receitas. A própria Constituição Federal condiciona e determina parcela do gasto público, incluindo: 1) garantia de estabilidade de emprego aos servidores civis; 2) pensões, sob o regime geral de seguridade social, ou em condições diferenciadas para os servidores civis, calculadas e corrigidas de acordo com a inflação; 3) fixação de regras para a distribuição das receitas dos tributos entre os diferentes níveis de governo. 40 _{Afonso et al.(2005, p. 96).}

De acordo com Giambiagi (2008, p. 19), “[...] a margem de incidência para a ação discricionária do Poder Executivo se limita a um montante da ordem de 1,0 % do PIB – com o que, é bom lembrar, é necessário fazer o Governo funcionar, uma vez que envolve recursos fragmentados de todos os Ministérios.” A discussão sobre o ajuste fiscal não é objeto deste estudo, mas a melhoria significativa demanda medidas arrojadas, sendo transferências de renda, pensões e previdência e gastos com juros da dívida pública os alvos naturais.

Naturalmente, maior o poder de mobilização de recursos de longo prazo do sistema financeiro, menor é a necessidade de recursos governamentais. Os desenvolvimentos institucionais recentes – PPP – potencializam as ações do setor público ao possibilitar a superação parcial das restrições decorrentes da escassez de recursos. Enquanto algumas parcerias foram firmadas em nível estadual, as PPPs ainda estão em fase incipiente na esfera federal. A falta de vontade política potencializa os riscos advindos da baixa qualidade institucional, em especial, da incerteza regulatória.

O principal obstáculo, porém, são as dúvidas sobre o marco regulatório, não apenas das próprias parcerias, como também das modelagens de setores estratégicos. Da carteira de 23 empreendimentos lançada em 2003, apenas 4 são considerados prioritários e somente 1 tem estudo de viabilidade e a modelagem concluídos. A demora e complexidade dos estudos e dos processos de licitação dificultam ainda mais a realização do projeto. Afonso et al. (2007, p.29).

A criação da EBP, com participação do BNDES e de agentes privados, é uma medida essencial para o funcionamento das PPPs.

Nos últimos anos, as medidas do governo foram antagônicas ao propósito de elevação do investimento público. O corte de investimento, na verdade, foi uma saída para implantar o ajuste fiscal. “[...] a percepção tem sido que há um desbalanceamento no ajuste das contas

40 _{“The Brazilian problem is more to do with expenditure rigidities than revenue earmarking. The Federal}

Constitution itself conditions and determines public spending, including amongst others: 1) a large part of government payrolls, in guaranteeing job stability for the majority of civil servants; 2) all pensions, be they under the general regime of social security, or specific pensions for civil servants, by fixing the formula used to calculate them and correct them for inflation; and 3) setting the division of revenues from the main federal and state taxes amongst lower levels of government.”

públicas. A compressão dos investimentos tem sido a norma [...]” 41 Afonso et al. (2005, p. 80). A exclusão de determinados projetos do cálculo do superávit primário representou um avanço. De caráter pontual, a medida não ensejou debate acerca da contabilização e classificação dos investimentos. Projetos com elevadas taxas de retorno, por exemplo, merecem classificação distinta e, devido à sua viabilidade econômica, prescindem de recursos públicos. A própria Lei de PPPs, mesmo com suas imperfeições, atua nessa direção. Nessa linha, ao exprimir vontade política do Estado em reassumir papel ativo na expansão da infra- estrutura, o PAC indica o setor como alvo de ações estratégicas do governo. Contemplando medidas institucionais, o PAC é, fundamentalmente, um programa de obras públicas de infra- estrutura.