5 A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA EM PORTUGAL
5.3 A ORGANIZAÇÃO DA JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA EM PORTUGAL
5.3.2 A execução contra o Poder Público no regime do CPC
O insucesso do credor em saldar seu crédito nos termos do procedimento regulado pelo CPTA não é razão suficiente para se dizer que a atual legislação processual não atende ao postulado constitucional da tutela jurisdicional efetiva.
Desde à época da vigência do Decreto-lei n. 256-A/77 o Supremo Tribunal Administrativo já conferia aos credores de quantia certa a possibilidade de se valer do processo executivo previsto no CPC português como meio de receber o que lhes é devido.
Ao tempo do Decreto-Lei, o STA entendia que “o direito à tutela judicial efectiva é representado pela existência de mecanismos jurisdicionais adequados e que possibilitem a execução das decisões já transitadas”, mas que “o meio processual de ‘execução de julgados’ dos tribunais administrativos, previsto no art. 5º e seguintes do D. Lei 256-A/77 é inadequado para efeitos da execução de decisão do tribunal administrativo”.199
Essa falta de adequação, àquela época e nos dias de hoje, é superada com a aplicação subsidiária do CPC no âmbito dos Tribunais Administrativos, no que se refere à execução das sentenças de pagar quantia certa.
Contudo, ainda prevalece o entendimento de que antes de se promover a execução na forma do CPC, exige-se que seja superada, sem sucesso, a via da
“requisição de ordem de pagamento”. De acordo com o entendimento prevalecente em alguns Tribunais Administrativos “só em ultima ratio, e na impossibilidade absoluta de por essa via se alcançar a cobrança, será admissível que os termos desse
199 PORTUGAL. Supremo Tribunal Administrativo. 1ª Subseção do Contencioso Administrativo.
Processo n. 37.149, de 15 de janeiro de 1998. Relator: Santos Botelho. Disponível em:
<https://bit.ly/2UHVasa>. Acesso em: 25 setembro 2018.
processo de execução sejam convolados para os da execução para pagamento de quantia certa”.200
A imposição de referido condicionamento para o exercício da execução forçada é alvo de críticas no sentido de ser injustificável impor que o credor tenha que superar um tramite burocrático de requisição de pagamento via Conselho Superior dos Tribunais Administrativos se for notória a insuficiência de dotação orçamentária.
Nesse sentido, Cecília Anacoreta Correia é uma das administrativistas que tece fortes críticas a tal imposição amparando-se no princípio da adequação formal, pois, segundo a autora, os administrados deveriam ter direito a requerer o prosseguimento da execução forçada prevista no CPC bastando “que existissem bens penhoráveis na esfera jurídica da entidade executada e fosse pública, e notória, a inexistência de verba ou cabimentação orçamental”201, já que não há qualquer razão prática para impor um procedimento que já se sabe ser infrutífero.
Assim, não tendo obtido sucesso por meio da “requisição de ordem de pagamento”, o credor poderá prosseguir com o pleito executivo perante os próprios Tribunais Administrativos nos termos em que regem os arts. 724 e ss. do CPC202, iniciando-se com simples requerimento nos próprios autos (arts. 85, n. 1 e 626, n. 1 do CPC) no qual poderá indicará os bens e direitos do ente público devedor a serem penhorados em garantia de seu crédito.
É certo que o art. 736, “b” do CPC prevê a impenhorabilidade absoluta dos
“bens de domínio público do Estado e das restantes pessoas colectivas pública”.
Entretanto, tal regra é excepcionada pelas duas hipóteses previstas no art. 737, n. 1 que trata dos bens relativamente impenhoráveis.
Frente a referidos dispositivos processuais constata-se que ambos versam sobre bens públicos, mas cada qual sob um prisma finalístico diverso. Assim, os bens referidos no art. 736, “b” e considerados “iuris et de iure” absolutamente impenhoráveis são os bens que pela sua própria natureza são destinados a finalidades públicas, ou seja, bens de domínio público afetados a uma utilidade pública.
200 PORTUGAL. Tribunal Central Administrativo do Sul. Seção do Contencioso Administrativo.
Processo n. 4.155, de 31 de maio de 2001. Relator: Cândido Pinho. Disponível em:
<https://bit.ly/2UHViIa>. Acesso em: 25 setembro 2018.
201 CORREIA, Cecília Anacoreta. O processo executivo no novo CPTA: considerações gerais. Revista da Faculdade de Direito da Universidade do Porto, Coimbra, n. 4, 2007, p. 32.
202 Os dispositivos citados se referem ao Novo Código de Processo Civil, cuja vigência teve início em 1º de setembro de 2013.
Já quanto aos referidos no art. 737, n. 1, os bens são de titularidade dos entes públicos, mas são passíveis de penhora por configurarem bens de domínio privado (bens não afetados a uma utilidade pública).
Além do mais, referido dispositivo não faz qualquer distinção quanto a natureza do bem (móveis ou imóveis). A única ressalva que faz é quanto à vinculação do bem ou direito à alguma atividade de interesse público, cuja valoração sobre o prisma finalístico é conferida ao agente de execução.203 Eventual discordância por parte do devedor quanto à valoração dada pelo agente de execução deverá ser apurada na sede incidental da oposição à penhora (art. 784 e ss. do CPC).
Sobre essas particularidades, decidiu o Tribunal de Relação de Évora, que
“não basta que o executado/oponente alegue genericamente que os bens estão afectos à realização de fins de utilidade pública, sendo necessário que alegue o específico fim a que os mesmos se destinam”. 204
Com base nessa conclusão, referido Tribunal confirmou sentença proferida pelo juízo inferior que deferiu a penhora sobre contas bancárias de instituição de utilidade pública, já que esta não teria provado que o dinheiro estava atrelado a alguma atividade específica de natureza pública, tendo por insuficiente o mero argumento de que os recursos eram destinados ao seu regular funcionamento.
Além disso, tratando-se de bem corpóreo, não basta a mera prova da titularidade do patrimônio pelo Poder Público ou entidade congênere para eximi-lo da penhora. Exige-se que o determinado bem, móvel ou imóvel, esteja sendo efetivamente utilizado para alguma atividade de utilidade pública, do contrário referido patrimônio poderá ser objeto de constrição. Sobre esta particularidade, o Tribunal de Relação de Évora confirmou a penhora de prédio de entidade pública, que na ocasião da penhora não estava sendo utilizado para nenhuma atividade de interesse público.205
Julgada a oposição à penhora, se houver, prossegue o processo executivo com o registro da penhora e intima-se outros eventuais credores do ente executado,
203 PINTO, Rui Carlos Gonçalves. Manual da Execução e Despejo. 1ª ed. Coimbra: Coimbra Editores, 2013, p. 195
204 PORTUGAL. Tribunal da Relação de Évora. Seção do Contencioso Administrativo. Processo n.
115/12.2TTBJA-C.E1. Relator: João Nunes. Julgamento em: 14 de junho de 2018. Disponível em:<
https://bit.ly/2REQSj1>. Acesso em: 28 setembro 2018.
205 PORTUGAL. Tribunal da Relação de Évora. Seção do Contencioso Administrativo. Processo n.
224/12.8TUBJA-A.E1. Relator: Moisés Silva. Julgamento: 28 de abril de 2016. Disponível em:
<https://bit.ly/2WIZOrI>. Acesso em: 28 setembro 2018.
prosseguindo-se o feito nos termos do art. 749 e ss. do CPC com a extinção da execução com a satisfação do credor.
Mesmo após o processamento da execução nos termos do CPC, em não havendo bem passível de ser penhorado e sendo devedora a Administração Pública direta, socorre ao credor requerer a suspensão do feito até encontrar novos bens ou solicitar que o Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais expeça nova
“requisição de ordem de pagamento” (art. 172, n. 4 do CPTA).
Por outro lado, inexistindo bens à penhora e não quitado o débito por parte de órgão integrante da Administração indireta ou autônoma, poderá a execução prosseguir nos termos do art. 172, n. 7 do CPTA com a expedição da “requisição de ordem de pagamento” pelo Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais à conta do orçamento do governo central do Estado (Administração Direta), uma vez que nesta hipótese o insucesso do procedimento executivo é uma das pré-condições para que seja realizada aludida requisição.
É claro que, considerando que nesse último caso o débito será realizado a conta do orçamento do Estado (Administração direta), ensejará a este o direito de regresso em face do ente devedor, cujo valor será atualizado e acrescido dos juros legais, podendo receber o que lhe é devido mediante descontos em futuras transferências de recursos, inscrição no orçamento da entidade devedora (se for Administração indireta) ou promover ação de regresso (art. 712, n. 9 do CPTA).