5 A JUSTIÇA ADMINISTRATIVA EM PORTUGAL
5.3 A ORGANIZAÇÃO DA JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA EM PORTUGAL
5.3.1 A execução contra o Poder Público no regime do CPTA
O contexto evolutivo da Justiça Administrativa portuguesa denuncia que o processo de execução contra o Poder Público pode ser dividido em três momentos:
antes do Decreto-Lei n. 256-A/77, durante a sua vigência e após o advento da Lei n.
15/2002 que instituiu o Código de Processo dos Tribunais Administrativos - CPTA.
Até 1977, reconhecia a doutrina e a jurisprudência que as sentenças proferidas pelos Tribunais Administrativos não tinham força coercitiva ou substitutiva em face da Administração Pública, principalmente as ações que objetivavam anular atos administrativos ou impor obrigações de fazer ou não-fazer, o que demonstrava a ausência de um verdadeiro processo executivo.189
Impulsionado pela doutrina de Diogo Freitas do Amaral, a edição do Decreto-lei n. 256-A/77 constituiu um novo marco no que tange ao cumprimento das decisões dos Tribunais Administrativos, mas que, entretanto, na prática se demonstrou um procedimento bifásico flagrantemente favorável à Administração Pública.
Segundo dispunha referido Decreto-Lei, caberia ao ente público vencido na seara do contencioso administrativo cumprir espontaneamente a sentença proferida no prazo de 30 (trinta) dias contados do seu trânsito em julgado. Decorrido referido
188 MACHETE, Pedro. Processo executivo, in SILVA, Vasco Pereira da (coord.). Temas e problemas de processo administrativo. Lisboa: Edição ICJP, 2010, p. 168.
189 VIEIRA DE ANDRADE, op. cit., p. 378.
prazo, poderia o interessado requerer a execução forçada do julgado. Mas, mesmo diante da súplica do credor, um novo prazo de 60 (sessenta) dias era concedido para que a Administração Pública cumprisse integralmente a execução. Somente após superado este périplo é que de fato iniciaria o processo executivo coercitivo (art. 6º, n. 1 do Decreto-lei n. 256-A/77).
Por outro lado, caso não houvesse o requerimento de execução coativa pelo interessado, o estado de inadimplência do Poder Público não acarretava qualquer consequência jurídica ou financeira ao ente devedor ou ao seu gestor, pois entendia-se à época que “o decurso do prazo não equivale à inexecução da entendia-sentença, constituindo unicamente pressuposto do requerimento de execução”.190 Já com relação ao credor, transcorrido 01 (um) ano do trânsito em julgado, decaia seu direito de crédito.
No que se refere às execuções de quantia certa, havia previsão expressa acerca da obrigatoriedade de os entes públicos incluírem rubrica orçamentária específica destinada ao pagamento de condenações judiciais a ser gerida pelo Conselho Superior da Magistratura (art. 12 do Decreto-Lei n. 256-A/77). Porém, tal dispositivo sequer era cumprido, o que deixava os administrados à mercê dos caprichos do Poder Público em quitar o débito quando lhe conviesse.191 Assim, a derradeira alternativa que se abria ao credor era prosseguir com a execução forçada nos termos da legislação processual civil, com a penhora de bens públicos não afetados à alguma atividade de interesse público.
Diante desse contexto, o regime da execução das sentenças regulado pelo Decreto-Lei n. 256-A/77 na verdade se convertia em um mero procedimento declaratório para fins de dar ciência à Administração Pública da situação de ilegalidade do ato e, quando muito, poderia tal situação ser convertida em indenização por danos.192 Com relação às sentenças condenatórias de pagar quantia certa, o procedimento de certo modo tinha natureza protetiva do ente público devedor, que o tornava ineficiente e moroso.
Com o propósito de concretizar os postulados da plena jurisdição e da efetividade das decisões judiciais, as Leis n. 13 e 15/2002 promoveram uma profunda
190 AMARAL, op. cit., p. 113.
191 VIEIRA DE ANDRADE, op. cit., p. 378.
192 ALMEIDA, Mário Aroso. O novo regime do processo nos tribunais administrativos. 4ª ed.
Coimbra: Almedina, 2005, p. 366.
reforma nos estatutos básicos da Justiça Administrativa, especialmente no regime de execução de suas sentenças.
Em decorrência da natureza obrigatória e coercitiva das decisões proferidas no contencioso administrativo (art. 158 do CPTA e art. 205, n. 2 da Constituição de 1976), não se abre mais a possibilidade de a Administração Pública deixar de cumpri-las sem que isso não lhe acarrete maiores consequências jurídicas, seja ao próprio ente ou ao gestor do órgão devedor.
Sob o regime do CPTA em vigor há o dever de cumprimento espontâneo que flui a partir do trânsito em julgado da sentença administrativa, o que deverá ocorrer, em regra, no prazo de 30 (trinta) dias úteis193 no caso de sentenças condenatórias de pagar quantia certa (art. 170, n. 1 do CPTA).
Esse prazo flui a partir do seu trânsito em julgado, como também é a partir deste marco que o ente devedor já está constituído em mora e incidirão juros de 4%
ao ano na forma prevista no art. 559194,195, não sendo cumulável com a penalidade adicional prevista no art. 829-A, n. 4 (5%)196, ambas do Código Civil.
Superado o trintídio legal, passa a fluir o prazo decadencial ânuo para o interessado promover a execução forçada para receber o que lhe é devido (art. 170.2).
O ente devedor poderá arguir alguma causa de inexecução, mas no caso de execução de quantia certa seus argumentos se restringem apenas a eventos supervenientes ao trânsito em julgado, tal como compensação, quitação etc., os quais serão apreciados em incidente apartado no prazo de 20 (vinte) dias (art. 171 do CPTA).
Inexistindo o pagamento espontâneo do débito, abre-se ao credor algumas alternativas para receber o que lhe é devido.
Nesse sentido, poderá ele se valer do instituto da compensação de modo a saldar com seu crédito eventual débito que tenha para com o próprio ente público executado.
193 PORTUGAL. Tribunal Central Administrativo Sul. Processo n. 09549/16. Relatora: Lurdes Toscano.
Julgamento em 27 de outubro de 2016. Seção do Contencioso Administrativo. Disponível em:<
https://bit.ly/2GlqWXO>. Acesso em: 17 outubro 2018.
194 PORTUGAL. Supremo Tribunal Administrativo. 2ª Seção do Contencioso Administrativo. Processo n. 0352/11. Relatora: Isabel Marques da Silva. Julgamento em: 07 de setembro de 2011. Disponível em: < https://bit.ly/2Gokdwi>. Acesso em: 28 setembro 2018.
195 PORTUGAL. 2ª Seção do Contencioso Administrativo. Processo n. 0955/13. Relatora: Isabel Marques da Silva. Julgamento em: 30 de outubro de 2013. Disponível em: < https://bit.ly/2D7V0mr>.
Acesso em: 28 setembro 2018.
196 PORTUGAL. Pleno da Seção do Contencioso Administrativo. Processo n. 045899A. Relator:
Adérito Santos. Julgamento em: 18 de outubro de 2012. Disponível em: < https://bit.ly/2t3c0FU>.
Acesso em: 28 setembro 2018.
Outra possibilidade facultada ao credor, é o recebimento da quantia devida mediante “requisição de ordem de pagamento” a ser processada pelo Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, órgão que compete gerir dotação específica inserida no orçamento do Estado destinada exclusivamente ao pagamento das condenações sofridas pela Administração Pública direta (art. 172 do CPTA).197
Nessa última hipótese, pode ocorrer de ser insuficiente a dotação orçamentária disponível para o pagamento das condenações judiciais, circunstância esta que torna necessário ser instaurado um procedimento específico entre Judiciário, Executivo e Legislativo no sentido de ser suplementado o orçamento. Com este propósito, o Presidente do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais oficia ao Presidente da Assembleia da República e ao Primeiro-Ministro para que solicitem a abertura de créditos extraordinários junto ao Legislativo.
O procedimento de suplementação, por si só, não sana a situação de inadimplência, mas a simples ausência de dotação orçamentária tem uma repercussão benéfica para o titular do órgão devedor por configurar uma espécie de
“causa de inexigibilidade de conduta diversa” apta a eximi-lo de ser responsabilizado pessoalmente pela inexecução do julgado, cujas sanções podem lhe acarretar penalidades administrativas, penais e cíveis (art. 159 e 171, n. 5).
Diante desse quadro de insuficiência de recursos ou de dotação orçamentária, se abrem duas novas possibilidades ao credor: postular a fixação de prazo para o pagamento do crédito cumulado com fixação de multa coercitiva ou promover a execução forçada nos termos da legislação processual civil.
Com relação à moratória cumulada com multa coercitiva, a doutrina se inclina por ser o meio mais eficaz para saldar o crédito198, na medida em que a penalidade incidirá sob o gestor do órgão devedor, cujo valor diário será fixado pelo juiz em percentual que variará entre 5% a 10% do valor do maior salário mínimo nacional (arts.
172, n. 6, “b”, 179, n. 3 e 169, n. 2 do CPTA).
197 Os recursos debitados no orçamento do Estado também poderão servir para quitar as condenações judiciais sofridas por ente público da Administração indireta ou da Administração autônoma, independentemente de serem financiados pelo orçamento do Estado, mas exige-se como condição que o credor tenha promovido a execução forçada nos termos da legislação processual civil e se tenha não obtido sucesso. Neste caso, haverá o pagamento à conta do orçamento do Estado, o qual poderá promover a compensação do valor com eventuais transferências que tiver de fazer futuramente com o ente devedor, conforme art. 172, n. 9 do CPTA.
198 VIEIRA DE ANDRADE, op. cit., p. 396.
Quanto a outra alternativa - execução nos termos da legislação processual civil - não se vislumbra a mesma agilidade dado o burocrático e moroso processo de execução previsto no CPC português, apesar de ser possível ao credor se valer da penhora de bens públicos não afetados a alguma atividade de interesse público.