A experiência francesa

Outra experiência europeia significativa de SC é a francesa, que influenciou e inspirou os primeiros ensaios da legislação brasileira referente a esse tema urbano. O combate à concentração excessiva de pessoas nas cidades nasceu com o surgimento das primeiras leis urbanísticas, após a Segunda Guerra Mundial, por meio da expressão préoccupacion d’higyène. Ela pontuava a fiscalização urbana por meio da aplicação de uma antiga taxa que regrava os atos que excediam o COS14_{, conforme} as determinações dos planos urbanos do Decreto de 31 de dezembro de 1958 (Lei Galley). Assim, era previsto que a contrapartida ao uso do SC, no caso de ser ultrapassada a densidade admitida para área, seria uma contribuição para a tomada/realização de áreas livres ou plantadas. Segundo os urbanistas da época, essa compensação seria capaz de equilibrar o incômodo da densidade pela criação de espaços verdes adicionais. A densificação só seria permitida se não houvesse desvantagens e, normalmente, essas desvantagens estavam associadas à densidade excessiva para as áreas urbanas.

Em Paris, há o registro interessante de uma situação ocorrida nos anos 1970, em que uma circular datada de 17 de fevereiro de 1972 limitou a altura das construções. Nesse caso, as alturas das torres do bairro italiano foram reduzidas nos meses seguintes à realização de um seminário de reflexão preparatória da reforma da fiscalização urbana. A partir desse contexto e desse caso específico, verifica-se que a preocupação com o uso e a ocupação do solo era evidente e presente.

14 _{Coefficient d'occupation des sols, en droit français de l'urbanisme, ou seja, empregada uma tradução}

Em 1975, uma nova política fundiária e de reforma urbana foi formulada no governo do presidente Valéry Giscard d’Estaing, visando aumentar a eficácia do controle do uso e da ocupação do solo, além da redução das desigualdades sociais decorrentes do zoneamento, que provocava a valorização diferenciada da terra. Essa política tinha como influência a obra do professor Jean-Paul Gilli, que dizia que seria permitido construir acima da densidade através do pagamento de uma taxa ao Estado, quando ocorresse construção que excedesse o COS (coefficient d'occupation des sols)15_.

Outro objetivo dessa política era fomentar o aumento da participação da coletividade no processo de planejamento, por meio da redistribuição de responsabilidades entre o Estado e as Comunas. Nota-se, na experiência francesa, a existência do direito de construir acima de uma densidade construtiva básica, e esse direito só poderia ser obtido diretamente do Estado. Havia, contudo, a possibilidade de transferência do coeficiente de ocupação do solo nos casos de imóveis tombados, ou a preservar, ou em áreas que justificassem a não urbanização. Assim, foi definido um teto legal de densidade (o termo em francês foi batizado de plafond légal de densité – PLD)16 _{e se fixou que em todo o território francês seria permitida a} construção correspondente ao coeficiente “1”, ou seja, a construção na extensão igual à área do terreno.

Especificamente para a região de Paris, o coeficiente fixado era de “1,5”, – o que corresponde a uma área e meia do terreno. Há, obviamente, situações em que a legislação permite que esse limite seja ultrapassado, dadas as condições específicas analisadas/existentes. Assim, a edificação que exceder o teto é subordinada a um depósito, pelo beneficiário, à prefeitura, correspondente ao valor do metro quadrado do terreno, na proporção da área em excesso, obtendo assim a licença de construção. O pagamento pode ser parcelado com a primeira parcela realizada ao final do terceiro

15 _{A reforma foi inspirada em um livro do professor Jean-Paul Gilli, para fornecer uma solução para o}

problema da distribuição desigual do direito de construir de acordo com as áreas do planejamento urbano. O direito de construir, identificado por uma densidade, é anexado à propriedade; quando as regras de urbanismo permitem construir mais do que o direito ligado à propriedade, a construção adicional é subordinada ao pagamento de um imposto, calculado como o imposto de superação do COS, ou seja, igual ao valor do terreno adicional que teria sido necessário para não exceder a densidade anexada à propriedade; o produto do imposto alimentar em um fundo para compensar os proprietários de terras que não podem ser construídos para a densidade anexada à propriedade.

16 _{Plafond légal de densité (PLD) ou Teto da Densidade Legal (PLD) é um dispositivo financeiro da lei}

do planejamento urbano francês, que indica, na lei de planejamento francesa, a porcentagem máxima de área útil cuja construção é autorizada por metro quadrado de terra.

Est un dispositif financier du droit français de l'urbanisme, qui indique, en droit français de l'urbanisme, le pourcentage maximum de surface de plancher dont la construction est autorisée par mètre carré de terrain.

mês após obtenção do licenciamento da construção, a segunda parcela é integralizada seis meses após a obtenção do referido licenciamento e a terceira parcela é realizada dezoito meses a contar da data do licenciamento (REZENDE et al., 2009). Verifica-se a presença de três objetivos concretos atrelados ao PLD: luta contra a segregação social, por meio da redução dos preços fundiários, redução da densidade das áreas centrais, e aumento dos recursos locais, conforme Henri Jacquot e François Priet (1987, p. 555) explicam:

-Lutar contra a especulação imobiliária, partilhando o arrendamento de terras entre o proprietário e as autoridades públicas,

- Impedir a densificação excessiva dos centros das cidades, desencorajando o urbanismo vertical e promovendo a reabilitação dos edifícios existentes, - Ao adquirir o pagamento da superação de PLD, fornecer recursos às

autoridades públicas e especialmente aos municípios.17

No caso francês, a intenção original de dissociar o direito sobre o solo do direito sobre o espaço não prevaleceu por razões constitucionais. Foram realizadas análises dessa situação durante um período de cinco anos. Nessas apreciações e seguindo esse raciocínio histórico, tem-se que a lei manteve que grande parte dos construtores se adequassem aos limites de suas terras – ao PLD –, optando por orientar suas atividades para obras de recuperação de edificações, em áreas centrais, ou de novas construções na periferia. A consequência foi a geração de um volume reduzido de construções com a utilização e aplicação do instrumento de superação do PLD. Assim, nesse caso, vislumbrou-se que, na França, durante a década de 1980, a superação do PLD foi objeto de várias emendas, o que acarretou sua supressão (devido a pouca ou não utilização) na maioria dos municípios (REZENDE et al., 2009).

Em 1992, autoridades francesas presentes no Seminário sobre SC realizado na cidade do Rio de Janeiro apresentaram as modificações normativas que alteraram a aplicação do instrumento e avaliaram que, após 16 anos de sua instituição, o PLD teve como efeito positivo a evidente tendência à redução dos preços da terra e também a diminuição da diferença de preços centro-periferia. Assim, o único efeito perverso que se poderia citar sobre o PLD seria a retenção da terra pelos proprietários

17 _{- lutter contre la spéculation foncière en partageant la rente foncière entre le propriétaire et les} collectivités publiques,

- prévenir une densification trop importante des centres de ville en décourageant l’urbanisme vertical et en favorisant la réhabilitation des constructions existanes,

- procurer, par l’acquittement du versement de dépassement de PLD, procurer des ressources aux

no primeiro período de aplicação da lei. Por fim, entende-se que o modelo francês de superação do PLD não vingou, pois os construtores deixaram de utilizá-lo e passaram a construir dentro do preceito legal do PLD.