A função social da propriedade e da cidade

No Estatuto da Cidade, o objeto da Política Urbana é ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, garantindo o bem estar de seus habitantes. No entanto, a função social representa um interesse difuso, pois não há como identificar os sujeitos afetados por essa função social.

A Constituição de 1988 definiu limites para o Direito de Propriedade em benefício da coletividade. Se analisarmos a legislação edilícia ou urbanística, de âmbito municipal, poderemos afirmar que já se tratam de limites estabelecidos ao próprio direito de propriedade.

O urbanismo moderno surge com a cidade industrial e os problemas decorrentes da concentração demográfica. As péssimas condições de habitabilidade dão um caráter predominantemente sanitarista às primeiras normativas urbanísticas.

As primeiras normas de zoneamento aparentemente resolviam o problema de ordenamento do uso e da ocupação do solo. Através de medidas que aparentemente limitavam as densidades urbanas, seria possível controlar a alta concentração dos trabalhadores.

O zoneamento surge na Alemanha, (FIORILLO, 2009, p. 240), no final do século XIX, também para separar usos e funções urbanas. O uso residencial separado do industrial e do comercial.

Dentro desse quadro, não se pode entender o Estado de forma idealista. O Poder Público, ao contrário do que aparentemente é disseminado, não é uma entidade abstrata ou neutra que paira sobre a sociedade disposta a resolver todos os seus problemas.

A cidade é um produto social, conforme registra citado autor (2009, p. 240). Todos nós contribuímos para o desenvolvimento das nossas cidades, por exemplo, através dos impostos que pagamos. E, como sabemos, alguns poucos se beneficiam dela. Portanto, é plenamente aceitável a proposição de mecanismo de recuperação da valorização imobiliária produzida socialmente.

Além disso, através da regulação urbanística que serve para garantir espaço de produção e o retorno de investimentos imobiliários, o processo de supervalorização fundiária expulsa para longe quem não pode pagar os preços dos lotes ou os aluguéis das moradias.

A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor – aprovado por lei municipal – assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes urbanísticas gerais.

O Plano Diretor é um instrumento já previsto na Constituição para a definição da função social da cidade e propriedade e de sua localização na cidade. Concordamos com os autores Celso Antônio Pacheco Fiorillo (2009), Paulo Afonso Leme Machado (2009) e Édis Milaré (2009) quando dizem que a função social da cidade estará sendo atendida de forma plena quando forem reduzidas as desigualdades sociais, e promovidas à justiça social e a qualidade da vida urbana.

Assim, as questões como o serviço de coleta de lixo, o trânsito de veículos, o fornecimento de água potável e outros pontos do meio ambiente natural, artificial, cultural no âmbito do Município, embora de interesse local, vão afetar o Estado e mesmo o país, e essas

são questões que o município tem competência para legislar, são assuntos locais e atendem interesses de modo imediato (FIORILLO, 2009, p. 341).

Por ter a Constituição Federal trazido tamanha importância para o município, na questão do direito ambiental brasileiro, é um fator relevante, pois é a partir dele que a pessoa humana poderá usar os bens ambientais, visando a sua integração dentro da moderna cidadania.

Outro aspecto relevante refere-se à questão das cidades com alto nível de ausência de saneamento, decorrente do crescimento desordenado das grandes cidades que criam campos desprovidos de infraestrutura mínima de saneamento, o que faz surgir uma série de doenças e uma inevitável degradação do meio ambiente local. Tal posição já foi matéria objeto de apreciação pelo Superior Tribunal de Justiça, em 2002, sobre a questão dos esgotos:

O Município de Itapetininga é responsável, solidariamente, com o concessionário de serviço público municipal, com quem firmou "convênio"

para realização do serviço de coleta de esgoto urbano, pela poluição causada no Ribeirão Carrito, ou Ribeirão Taboãozinho.

II - Nas ações coletivas de proteção a direitos metaindividuais, como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a responsabilidade do poder concedente não é subsidiária, na forma da novel lei das concessões (Lei n.º 8.987 de 13.02.95), mas objetiva e, portanto, solidária com o concessionário de serviço público, contra quem possui direito de regresso, com espeque no art. 14, § 1° da Lei n.º 6.938/81. Não se discute, portanto, a liceidade das atividades exercidas pelo concessionário, ou a legalidade do contrato administrativo que concedeu a exploração de serviço público; o que importa é a potencialidade do dano ambiental e sua pronta reparação.

(BRASIL, 2009a).

Importante ressaltar que se falamos em degradação ambiental é mister que conceituemos qualidade ambiental. Assim, temos elencados os bens tutelados como garantia de qualidade ambiental o estipulado no artigo 3º da Lei nº. 6.938/81.

O problema da tutela do meio ambiente se manifesta a partir do momento em que sua degradação passa a ameaçar, não só o bem-estar, mas também a qualidade da vida humana, se não a própria sobrevivência do ser humano. Assim as atuações devem ser municipalizadas, cite-se o Programa Município Verde da Secretaria de Estado do Meio Ambiente de São Paulo.

Como ensina Édis Milaré (2001, p. 223), quanto à variável ambiental, a mesma:

[...] vem sendo, cada vez mais, introduzida na realidade municipal, para assegurar a sadia qualidade de vida para o homem e o desenvolvimento de suas atividades produtivas. Isto é sentido, sobretudo, na legislação, com a inserção de princípios ambientais em Planos diretores e leis de uso do solo e principalmente com a instituição de sistemas Municipais de meio ambiente e

a edição de Códigos Ambientais Municipais. Deve o município implementar o Conselho de Meio Ambiente.

Para auxiliar as autoridades locais, haja vista que a ciência jurídica se completa, de alguma forma, pela consciência ética, então seria de bom tom os juízes auxiliarem nessa empreitada, pois:

[...] o direito ambiental abre área inimaginável para o juiz moderno. Mais do que um solucionador de conflitos interindividuais. É um construtor da cidadania, um impulsionador da democracia participativa e estimulador do crescimento da dignidade humana até a plenitude possível (NALINI, 1998, p. 86).

Outro fator para sucesso da preservação ambiental é a participação. Participar significando aqui como tomar parte em alguma coisa, agir em conjunto. O princípio da participação constitui um dos elementos do Estado Social de Direito.

A participação do cidadão na elaboração de alternativas ambientalistas, tanto na micropolítica e na macropolítica, exige dele a prática e o aprendizado do diálogo entre gerações, culturas e hábitos diferentes.

Ora, vejamos o ensinamento de Hely Lopes Meirelles (1992, p. 424): “a atuação municipal será, principalmente, executiva, fiscalizadora e complementar das normas superiores da União e do Estado-membro, no que concerne ao peculiar interesse local, e especialmente na proteção do ambiente urbano”.

A execução da política urbana determinada pelo Estatuto da Cidade deverá ser orientada em decorrência dos principais objetivos do direito ambiental constitucional.

Daí pensar que se o bem fica sob a custódia do poder público não elide o dever de o povo atuar na conservação e preservação do direito do qual é titular, porque se ocorre omissão participativa, o prejuízo deverá ser suportado pela própria coletividade, porquanto o direito ao ambiente possui natureza difusa, por isso a importância e a necessidade dessa ação conjunta.

Ocorre que, conforme nos relata Edis Milaré (2001, p. 210), “sob o amparo do artigo 10 da Lei nº. 6.938/81, que permite atuação supletiva do Ibama, desta feita alguns Estados estão tentando transferir a obrigatoriedade de licenciamento ambiental, o que pode ocorrer e com precedentes indesejáveis”.

Continuando o pensamento de mencionado doutrinador o mesmo afirma que, “com isso, todo o avanço alcançado na legislação ambiental corre o risco de perder credibilidade”,

porque existem autoridades estaduais que buscam, num esforço de politização, levar a discussão sobre outorga de licença ambiental do campo técnico para o político.

Uma cidade só pode ser considerada saudável quando todos os fatores ambientais que repercutem na saúde e bem-estar das pessoas estão equilibrados nos locais onde se vive, trabalha, circula, se locomove e se tem o seu lazer.

Assim deve acontecer a articulação entre os ecorreformistas e movimentos populares, pois têm sido poucas as oportunidades de ampliação desta atuação, pois a violência e a pobreza polarizam os movimentos por direitos humanos, em detrimento das preocupações com o ambiente coletivo.

O Plano Diretor é um instrumento previsto pela Constituição de 1988 para a definição da função social da cidade e propriedade, e de sua localização na cidade, o qual vai garantir que a cidade cumpra com sua função social de forma plena quando forem reduzidas as desigualdades sociais, e promovidas a justiça social e a qualidade de vida urbana; vai servir para impedir ações dos agentes públicos e privados que gerem uma situação de segregação e exclusão da população de baixa renda (FIORILLO, 2009, p. 344).

Enquanto essa população não tiver acesso à moradia, transporte, saneamento, cultura, lazer, segurança, educação, saúde e trabalho dignos, não haverá como postular a defesa de que a cidade esteja atendendo sua função social para que se acrescente na agenda a preocupação ambiental junto à questão urbana.

O ambiente urbano é composto pelo conjunto de relações da população e das atividades humanas com os demais seres vivos com que convive, com o espaço construído e com os recursos naturais, visando à reprodução biológica e material da população e das atividades humanas, todos esses mecanismos devem ser planejados.

Neste planejamento urbano chamado Plano Diretor, que hoje é obrigatório somente para os municípios com mais de vinte mil habitantes, é necessário que se assegure a criação de espaços verdes que garantam não só a manutenção da flora e da fauna e sirvam de área de drenagem, como também possam proporcionar lazer à população.

Segundo Hely Lopes Meirelles (2008, p. 337-338):

[...] a preservação dos recursos naturais se faz por dois modos: pelas limitações administrativas de uso, gerais e gratuitas, sem impedir a normal utilização econômica do bem, nem retirar a propriedade do particular, ou pela desapropriação, individual e remunerada, de determinado bem, transferindo-o para o domínio público e impedindo a sua destruição ou degradação. Tal o que ocorre com as reservas florestais, com as nascentes e mananciais.

Se o sistema não é o mais conveniente para os atuais desafios, devem partir, então, da sociedade civil os indicativos do que mudar – e como mudar -, porque obviamente não se trata aqui de uma substituição absoluta e total.

A questão é buscar alianças com determinadas áreas do governo, caso contrário, não existirá solução para a degradação do meio ambiente sem justiça social e redistribuição de renda em nível mundial.

A idéia principal é assegurar existência digna, através de uma vida com qualidade.

Com isso, o princípio do desenvolvimento sustentável não objetiva impedir o desenvolvimento econômico, já que é sabido que a atividade econômica quase sempre representa alguma degradação ambiental.