CAPÍTULO II RELAÇÕES DE PODER E REPRESENTAÇÃO: DUAS FACES DA
3.3. A gestão pública participativa em Aracaju – SE
As múltiplas razões do crescente interesse pela introdução da participação cidadã na gestão pública local, tanto na América Latina quanto na Europa ocidental, dizem respeito à crise de credibilidade da democracia representativa marcada pela apatia política dos eleitores, considerável descaso popular por assuntos públicos, significativas taxas de abstenção eleitoral (nos casos em que o voto não é obrigatório), bem como níveis elevados de corrupção na administração pública. Há uma demanda claramente formulada por atores da sociedade civil em prol da renovação das relações governo-sociedade e de uma redefinição da representação política, uma vez que a representação tradicional se encontra cada vez mais distante da vontade dos representados.
Carlos Milani, ANPOCS 2005.
Cada município tem como principal instrumento legal definidor dos mecanismos de participação popular a Lei Orgânica do Município que tem as mesmas características de uma Constituição. Por assim se caracterizar, compete à Lei Orgânica delimitar a organização política e administrativa do Município, identificando o sistema de gestão que deve atender aos pressupostos da descentralização e da participação popular.
Cada Lei Orgânica deve dispor a respeito das diretrizes que deverão ser observadas para a instituição dos conselhos de gestão de políticas setoriais (saúde, educação, habitação e política urbana) identificando se os mesmos devem ser deliberativos ou consultivos, se devem ser paritários ou tripartites, se os representantes da sociedade devem ser eleitos ou indicados.
É na Lei Orgânica que estão regulamentados os assuntos que podem ser objeto de referendo ou plebiscito, onde estão dispostos os procedimentos para a utilização da iniciativa popular, estão indicadas as matérias legislativas que obrigatoriamente devem ser submetidas a audiências e consultas públicas, como por exemplo, o plano diretor da cidade36.
36
O plano diretor da cidade, como o principal instrumento da política urbana, cumpre um papel essencial para o estabelecimento da gestão democrática. Cabe ao plano diretor definir um sistema de planejamento participativo visando a integração dos órgãos gestores (conselhos municipais) e as políticas setoriais com os órgãos (subprefeituras e conselhos de bairros quando houver) e as políticas
Os Municípios a partir da legislação federal devem ter legislações próprias e nelas podem estabelecer os conselhos de gestão de políticas setoriais de saúde, educação, assistência social, da criança e do adolescente, assim como outros. Os Municípios têm autonomia para constituir outros conselhos gestores e o que se infere das leituras realizadas é que os municípios de porte médio ou grande criaram conselhos de habitação, desenvolvimento ou política urbana, transporte, e do meio ambiente, além daqueles quase que obrigatórios a todas as cidades – em função das leis que definem como condição prévia para o repasse de verba, a existência de determinados conselhos, como os casos de saúde, educação etc. Alguns municípios também constituíram conselhos municipais na área de direitos humanos e segurança pública.
Além dos conselhos gestores, ou conselhos municipais, são instrumentos de participação popular característicos de municípios, as audiências e consultas públicas, conferências definidas por órgãos municipais, a Iniciativa popular de projetos de lei, plebiscito e referendo, assim como o que chamam de Gestão Orçamentária participativa.
Em Aracaju, a lei orgânica municipal de 05 de abril de 1990, apresenta instrumentos de participação popular e o incentivo à implementação da democracia participativa no município. Em seu artigo 3º, parágrafo 1º inciso II chama a atenção para o exercício da soberania popular através da participação da sociedade em órgãos colegiados e no inciso IV para as ações fiscalizadoras sobre a administração pública. Além disso, em seu artigo 4º reconhece, protege e estimula as organizações sociais como representantes de interesses que incorporam o trabalho de edificação, consolidação e defesa da sociedade democrática.
Outra composição relevante da lei orgânica municipal de Aracaju está em seu Artigo 51, que define que o Município pode criar através de lei complementar, Conselhos Municipais objetivando estabelecer a participação da comunidade na administração pública.
regionalizadas necessárias na cidade. Metas e prioridades definidas no plano diretor para serem viabilizadas dependem de um processo integrado com a elaboração do orçamento municipal, de modo que os instrumentos e processos do orçamento participativo (quando houver) devem ser parte do sistema de planejamento participativo.
As finalidades dos conselhos municipais em Aracaju se constituem para auxiliar a administração na análise, planejamento e decisão das matérias de sua competência, sendo que os meios de funcionamento de cada um devem ser providos pelo Executivo, que definirá, em cada caso, atribuições, organização, composição, funcionamento, forma de nomeação dos titulares e suplentes, assim como o prazo dos respectivos mandatos.
Um aspecto interessante na composição dos conselhos municipais em Aracaju, e previsto em sua lei orgânica, refere-se à participação nos Conselhos do Município se constituir como gratuita e serviço público relevante, com exceção dos conselhos colegiados que deliberem em nível de recursos administrativos em grau de 2ª instância37.
Além disso, há outros temas relevantes que versam sobre a gestão pública participativa na lei orgânica, e sobre eles apresenta-se a seguir um quadro resumo.
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Quadro nº 01 – Temas e instrumentos definidos na Lei Orgânica de Aracaju
Temas e instrumentos de gestão pública participativa
Resumo Regulamentação
Conselho Municipal Popular Órgão de consulta e assessoramento do Prefeito Artigo 52
Consultas populares Consultas populares para decidir assuntos de interesse do Município, de Bairro ou Distrito
Artigo 63
Iniciativa popular A Lei Orgânica poderá ser emendada por iniciativa popular mediante proposta de
emenda subscrita por, no mínimo, cinco por cento do eleitorado do Município.
Artigo 103 e 104
Veto popular e projetos de lei Artigo 104 § 1º e 2º
Gestão democrática Política de desenvolvimento urbano: gestão democrática e incentivo à participação
popular na formação e execução de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano, como forma reconhecida do exercício da cidadania.
Artigo 183
Plano Diretor Mediante inclusive audiência públicas, deve promover a ampla participação popular por
meio de associações comunitárias, entidades profissionais, diretórios de partidos políticos, sindicatos e outras representações locais.
Artigo 223
Participação popular É assegurada a, também na discussão de projetos de impacto urbano e ambiental e nos Conselhos que instituírem, para fiscalizar a atuação das entidades municipais, gestoras de serviços públicos e equipamentos urbanos e comunitários.
Artigo 224
Gestão democrática do sistema de transporte urbano
Assegurar, mediante participação comunitária no planejamento e no controle. Artigo 237 Fiscalização orçamentária na definição de tarifas
de transporte público
É assegurado à entidade representativa da sociedade civil, à Câmara e à população, o acesso aos dados informadores da planilha de custos, bem como a elementos de metodologia de cálculos, parâmetros e coeficientes técnicos.
Artigo 241
Participação deliberativa e de controle – Conselho Municipal de Saúde
Participação, em nível de decisão, de entidades representativas de usuários e de profissionais de saúde na formulação gestão e controle da política municipal e das ações de saúde, através de constituição do Conselho Municipal de Saúde, de caráter deliberativo e paritário.
Artigo 289
Fiscalização de recursos financeiros do sistema municipal de saúde assim como instituição de novos serviços
Os recursos financeiros do Sistema Municipal de Saúde estarão subordinados ao planejamento e controle do Conselho Municipal de Saúde
Temas e instrumentos de gestão pública participativa
Resumo Regulamentação
Conferência e o Conselho Municipal de Saúde. Instâncias colegiadas, de caráter consultivo e deliberativo. Artigo 294
Democratização do acesso popular aos benefícios do desenvolvimento científico e tecnológico
Artigo 298
Gestão participativa e democrática do ensino público municipal e Conselhos Escolares
Participação efetiva de todos os segmentos sociais envolvidos no processo educacional, ficando, para esse fim, instituído o Conselho Escolar em cada unidade educacional e a eleição da direção da escola.
Artigo 300, 317 e 318.
Conselho Municipal de Educação Normatização e orientação das atividades educacionais competem ao Conselho Estadual de Educação e ao Conselho Municipal de Educação. Na composição do Conselho Municipal de Educação, a participação efetiva de todos os segmentos sociais envolvidos. Assegura a participação de todos os segmentos sociais envolvidos no processo educacional do Município, quando da elaboração do Orçamento Municipal de Educação.
Artigo 303, 316 e 319
Conselho Municipal do Menor Definição da política de defesa do menor Artigo 329
Conselho Municipal da Terceira Idade Com funções de um órgão coordenador dos esforços isolados, e visando a traçar diretrizes de ação que incrementem as mais diversas atividades para a terceira idade, como: educacionais, esportivas, recreativas e outras, havendo representantes de grupos de idosos e técnicos que tenham especialização com a terceira idade
Artigo 330
Consultas populares Versa sobre a prerrogativa das iniciativas Emenda n.º
016/15/06/94 –
"Artigo 63 Caracterização das representações no Conselho
Municipal de Educação
Não obstante as obrigações definidas em sua Lei orgânica, Aracaju desenvolveu outros instrumentos de gestão pública participativa que foram identificados pelo Observatório de Gestão Pública Participativa da Universidade Federal de Sergipe – OGPP/UFS, em projeto financiado pela Pró-reitoria de Extensão – PROEX daquela Universidade, entre junho de 2007 e agosto de 2008.
Os dados sobre esses instrumentos de gestão participativa referem-se aos mandatos municipais entre 2001-2004 e 2005-2008 e proporcionaram o interesse em investigar mais detalhadamente o Conselho Municipal de Educação e posteriormente a ampliação desses para os conselhos municipais de educação do estado de Sergipe. Sobre essas questões uma discussão será realizada no próximo capítulo desta tese.
O trabalho realizado pela equipe do OGPP/UFS, identificou que o corpo técnico administrativo da Prefeitura Municipal de Aracaju (Secretários Municipais, Assessores, técnicos) não tem clareza sobre quais são e como funcionam os instrumentos de gestão pública participativa no município de Aracaju, definidos pela equipe do Observatório como práticas participativas.
Em 19 órgãos municipais que constituem a administração municipal aracajuana, o OGGP elaborou um quadro que demonstra a correlação entre a percepção dos técnicos da Prefeitura de Aracaju sobre suas práticas participativas e os efetivos instrumentos de gestão compartilhada entre o executivo municipal e a população aracajuana.
Dos 19 órgãos municipais foram identificadas práticas participativas efetivas apenas em 11 deles: Secretaria Extraordinária de Participação Popular – SEPP; Empresa Municipal de Serviços Urbanos – EMSURB; Secretaria Municipal de Comunicação Social – SECOM; Secretaria Municipal de Educação – SEMED; Secretaria Municipal de Assistência Social e Cidadania – SEMASC; Secretaria Municipal de Saúde – SMS; Empresa Municipal de Obras e Urbanização – EMURB; Secretaria Municipal de Governo – SEGOV; Secretaria Municipal de Planejamento - SEPLAN; Superintendência Municipal de Transporte e Trânsito – SMTT; Gabinete do Prefeito.
Detalhamento que correlaciona a compreensão e conhecimento das práticas participativas pelos técnicos, e a real configuração dessas práticas, são apresentadas a seguir:
Quadro nº 02 - Análise das Práticas Participativas Identificadas X Práticas Participativas Efetivas
Nº Órgão Municipal Nº de Práticas
Participativas identificadas pelos técnicos Nº de Práticas Participativas efetivas
Identificação das Práticas Participativas Efetivas
Observações
01 Empresa Municipal de Obras e Urbanização
– EMURB 01 01 1- Canal de denúncias sobre questões relativas aos serviços urbanos.
A Emurb também indicou as ações realizadas por sua assessoria de comunicação
02 Empresa Municipal de Serviços Urbanos – EMSURB
01 01
1- SAC
Serviços de atendimento on-line e por telefone. Somente serviços de atendimento ao cidadão
03 Fundação Municipal de Cultura Turismo e Esportes – FUNCAJU
00 00
Não há Pesquisado no site da prefeitura pois não conseguimos realizar as entrevistas.
04 Fundação Municipal do Trabalho – FUNDAT
03 00 Não há Na realização das entrevistas as práticas
participativas indicadas anteriormente durante o levantamento de dados, são redefinidas pelos informantes como não sendo práticas de gestão participativa.
05 Guarda Municipal GMA Não identificado 00 Não identificado Somente apoio técnico às outras Secretarias
06 Instituto de Previdência do Município de Aracaju – AJUPREV
Não identificado 00 Não identificado Somente apoio técnico às outras Secretarias
07 Procuradoria Geral do Município Não identificado 00 Não identificado Somente apoio técnico às outras Secretarias
08 Secretaria Municipal de Administração – SEMAD
Não identificado 00 Não identificado Somente apoio técnico às outras Secretarias
09 Secretaria Municipal de Educação – SEMED
03 + 74 77 1 - Conselho Municipal de Educação;
2 - Conselhos Escolares (74 Conselhos); 3 - Conselho do Fundeb; 4 - Conselho da Merenda.
Nº Órgão Municipal Nº de Práticas Participativas identificadas pelos técnicos Nº de Práticas Participativas efetivas
Identificação das Práticas Participativas Efetivas
Observações
11 Secretaria Extraordinária de Participação Popular – SEPP
04 04 1 – Plenárias;
2 – Conselho Municipal do Orçamento Participativo;
3 - Fórum de Delegados;
4 - Departamento de Relacionamento com a Comunidade – DCR.
Não foi possível obter informações mais detalhadas sobre o funcionamento do Dept. de Relacionamento com a Comunidade
12 Secretaria Municipal de Assistência Social e Cidadania – SEMASC
12 14 1- Centro de Referência
Especializado da Assistência Social;
2- Conselho Municipal da Mulher; 3- Conselho Municipal da Pessoa
Portadora de Deficiência;
4- Conselho Municipal da Terceira Idade;
5- Conselho Municipal de Assistência Social;
6- Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente; 7- Conselho Municipal de Políticas
Públicas para drogas e álcool; 8- Conselho Municipal de
Segurança Alimentar;
9- Conselho Intergestor do Programa Bolsa Família – CIPBF 10- 1º Conselho Tutelar;
11- 2º Conselho Tutelar; 12- 3 º Conselho Tutelar; 13- 4 º Conselho Tutelar; 14- 5 º Conselho Tutelar.
Das 12 práticas participativas indicadas pelos técnicos da SEMASC, apenas 02 são efetivos mecanismos de participação. As outras 12 práticas aqui indicadas foram identificadas pela equipe em cruzamento de dados da internet e documentos fornecidos por outros órgãos.
13 Secretaria Municipal de Comunicação Social – SECOM
Nº Órgão Municipal Nº de Práticas Participativas identificadas pelos técnicos Nº de Práticas Participativas efetivas
Identificação das Práticas
Participativas Efetivas Observações
14 Secretaria Municipal de Controle Interno – SEMCI
Não identificado 00 Não identificado
15 Secretaria Municipal de Governo – SEGOV
02 00 1 - Conselho Municipal de Defesa do
Consumidor;
2 - Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana.
Dados encontrados nos arquivos da SEGOV 16 Secretaria Municipal de Planejamento –
SEPLAN
03 03 1 – Conselho Municipal de Ciência e
Tecnologia; 2 – Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental;
3 – Conselho Municipal de Habitação.
Dados obtidos em pesquisas da internet e em documentos fornecidos por técnicos da SEGOV
17 Secretaria Municipal de Saúde - SMS 03 45 1 – Ouvidoria;
2 - Conselho Municipal de Saúde; 3 – Conselhos locais de saúde:43. 18 Superintendência Municipal de
Transporte e Trânsito – SMTT
02 01
1- Ouvidoria.
Uma prática identificada foi a Ouvidoria. A outra nomeada “Disk trânsito” pode ser entendida como um instrumento dentro da ouvidoria. Não há identificação formal da Ouvidoria no site da prefeitura. Existe o sistema on-line de Reclamações e solicitações; acompanhamento de contestações; relatórios de atividades da Secretaria; dados estatísticos e atendimento ao cliente.
19 Gabinete do Prefeito Não identificado 01 1 - Conferência da Cidade. Realização da Prefeitura
19 órgãos 110 150 práticas participativas:
140 são Conselhos; 02 são ouvidorias e 08 outras práticas.
Como está apresentado no quadro anterior os técnicos da Prefeitura Municipal de Aracaju identificaram a existência e 110 Práticas Participativas, o que não foi configurado pelos estudos e pesquisas do OGPP que caracterizaram como tais, apenas 94 das 110 práticas de participação popular.
Além dessas 94 práticas participativas a equipe do OGPP, pesquisando documentos fornecidos pelos próprios técnicos da Prefeitura de Aracaju e cruzando informações alocadas no site da Prefeitura, descobriu que havia em 2008, na Prefeitura Municipal de Aracaju, 150 práticas participativas como indicadas no quadro que segue:
Quadro nº 03 - Caracterização das Práticas Participativas Efetivas no Município de Aracaju – SE (2007-2008) Nº Órgão Municipal com efetivas práticas
participativas
Identificação das Práticas Participativas Efetivas Caracterização das Práticas
01 Empresa Municipal de Obras e Urbanização – EMURB Canal de denúncias sobre questões relativas aos serviços urbanos. Fiscalização, controle e denúncias.
02 Empresa Municipal de Serviços Urbanos – EMSURB SAC Fiscalização, controle e denúncias.
03 Secretaria Municipal de Educação – SEMED Conselho Municipal de Educação; Co-gestão
Conselhos Escolares (74 Conselhos); Co-gestão
Conselho do Fundeb; Co-gestão
Conselho da Merenda Co-gestão
04 Secretaria Extraordinária de Participação Popular - SEPP Plenárias; Co-gestão
Conselho Municipal do Orçamento Participativo; Co-gestão
Fórum de Delegados; Co-gestão
Departamento de Relacionamento com a Comunidade – DCR Fiscalização, controle e denúncias. 05 Secretaria Municipal de Assistência Social e Cidadania –
SEMASC
Centro de Referência Especializado da Assistência Social; Fiscalização, controle e denúncias.
Conselho Municipal da Mulher; Co-gestão
Conselho Municipal da Pessoa Portadora de Deficiência; Co-gestão
Conselho Municipal da Terceira Idade; Co-gestão
Conselho Municipal de Assistência Social; Co-gestão
Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente; Co-gestão Conselho Municipal de Políticas Públicas para drogas e álcool; Co-gestão
Conselho Municipal de Segurança Alimentar;. Co-gestão
Conselho Intergestor do Programa Bolsa Família – CIPBF Co-gestão
1º Conselho Tutelar; Co-gestão
2º Conselho Tutelar; Co-gestão
3 º Conselho Tutelar; Co-gestão
4 º Conselho Tutelar; Co-gestão
5 º Conselho Tutelar Co-gestão
06 Secretaria Municipal de Comunicação Social – SECOM Fala cidadão. Fiscalização, controle e denúncias.
07 Secretaria Municipal de Governo – SEGOV Conselho Municipal de Defesa do Consumidor; Co-gestão
Conselho Municipal de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana.
Nº Órgão Municipal com efetivas práticas participativas
Identificação das Práticas Participativas Efetivas Caracterização das Práticas
08 Secretaria Municipal de Planejamento - SEPLAN Conselho Municipal de Ciência e Tecnologia; Co-gestão
Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental; Co-gestão
Conselho Municipal de Habitação. Co-gestão
09 Secretaria Municipal de Saúde - SMS Ouvidoria; Fiscalização, controle e denúncias.
Conselho Municipal de Saúde Co-gestão
Conselhos locais de saúde: 43 Co-gestão
10 Superintendência Municipal de Transporte e Trânsito –
SMTT Ouvidoria
Fiscalização, controle e denúncias.
11 Gabinete do Prefeito Conferência da Cidade. Co-gestão
11 órgãos com práticas participativas
150 práticas participativas
143 práticas de co-gestão e 07 práticas de Fiscalização,
controle e denúncias.
Como pode ser analisado no próprio quadro acima, o Observatório, além de cruzar os dados fornecidos pela Prefeitura com os resultados do levantamento de dados e as entrevistas realizadas pela equipe38 e documentos oficiais, elaborou uma distinção entre as práticas participativas de co-gestão, daquelas caracterizadas como de fiscalização, controle e denúncia.
As práticas de co-gestão se diferenciam das de fiscalização, controle e denúncia, pela perspectiva básica de que nas primeiras há uma efetiva interferência dos cidadãos na tomada de decisões e na proposição de políticas públicas. Ou seja, os cidadãos contribuem de forma direta na gestão municipal. Nas práticas de fiscalização, controle e denúncia, os cidadãos participam de forma indireta fornecendo subsídios para os gestores. (MARQUES, V.T; MENESES, N.; BARRETO JUNIOR, E., 2008, p.37)
A análise dos dados e o próprio processo de coleta de dados, aplicação de questionários e realização de entrevistas junto ao executivo local de Aracaju permitiu à equipe do OGPP identificar aspectos positivos e negativos dentro da Gestão Municipal da capital sergipana.
A equipe do OGPP chamou a atenção para a existência de uma Secretaria Extraordinária de Participação Popular (SEPP)39, e que não congrega todas as práticas participativas da Prefeitura. Além disso, essa secretaria não tem o registro das práticas participativas de outros órgãos da prefeitura e não possui dados organizados sobre as ações de sua própria Secretaria. Não há assim, uma sistematização sobre os instrumentos de gestão pública participativa, o que impede o próprio acompanhamento das práticas participativas existentes, visto que nenhum outro órgão ou setor da prefeitura realiza esse acompanhamento.
A SEPP organiza o funcionamento do Orçamento Participativo - OP, em suas instâncias de co-gestão (Conselho do Orçamento Participativo e Plenárias), fiscalização e controle (Conselho e Fórum de Delegados). Mas essas instâncias do OP
38
Ver anexo 04.
39
A SEPP é uma secretaria sem dotação orçamentária própria, conforme MARQUES, Verônica. T. (Coord.) (2004), Democracia e Participação Popular. O Orçamento Participativo em Aracaju (2001- 2004). Aracaju: UNIT/FAP-SE. 104p.
não caracterizam adequadamente o papel participativo da gestão municipal. Mesmo os dados sobre o próprio OP não estão sistematizados.
Além disso, não há uma divulgação contínua, ou mesmo pontual que atinja a sociedade identificando os resultados obtidos a partir da participação popular proporcionada por suas diferentes instâncias. Os 140 conselhos, identificados em julho de 2008 pela equipe do Observatório, são desconhecidos pela maior parte dos técnicos da própria Prefeitura, o que sinaliza para o desconhecimento da população aracajuana