A governabilidade dos municípios brasileiros

É possível observar certa contradição entre o art. 23 da Constituição Federal que estabelece como competência comum da União, Estados e Municípios a execução de todas as políticas públicas, com o art. 156, que restringe a competência para os municípios instituir impostos sobre alguns fatos geradores. A propriedade territorial, por exemplo, é o principal fato gerador das cidades litorâneas ou das grandes metrópoles.

A maior parte dos municípios brasileiros tem características rurais. O restante são tributos com receitas insignificantes. As cidades de médio e grande porte têm como receita principal o retorno de um tributo estadual que é o ICMS, previsto no art. 155, combinado com o art. 158 da Constituição Federal. As pequenas cidades sobreviver do

’’Fundo de Participação dos Municípios”.20

A própria forma equivocada da distribuição do “Fundo de Participação dos Municípios” traz algumas reflexões, como, por exemplo, diante de realidades de municípios menores, ricos, cuja população tem uma situação familiar economicamente abastada, em que os problemas sociais inexistem, observa-se que, não sabendo onde gastar o dinheiro, os Prefeitos construíram verdadeiros palácios administrativos, o edifício da Prefeitura, entre outras obras monumentais e desnecessárias. Já nos médios e grandes municípios, observa-se que existe uma capacidade de investimento praticamente zerada, com a maior parte dos recursos comprometidos com a folha de pagamento do funcionalismo, visando atender basicamente à demanda de educação, saúde, assistência social e manutenção da cidade. As necessidades de investimentos, para que a cidade possa acompanhar o seu crescimento inexiste, e a conseqüência é o desequilíbrio urbano e os enormes cinturões de miséria. O comprometimento das

20 Pesquisa realizada pelo autor, comparando o Orçamento Municipal de municípios de médio porte, como Caxias do Sul, de municípios litorâneos como Torres e de municípios essencialmente rurais, como São Francisco de Paula, todos no Rio Grande do Sul

receitas municipais com o pagamento do salário do funcionalismo vem se agravando com o problema dos inativos. Os municípios, com mais de 60 mil habitantes, sem exceção, estão gastando mais de 20% do orçamento público com o pagamento dos funcionários aposentados. A maioria desses municípios estão ultrapassando os limites constitucionais de gastos com a folha de pagamento e não tem perspectiva de se adequar à lei .21

Ao analisar a Constituição brasileira, pode-se concluir que ela avançou ao delegar atribuições aos municípios, mas ainda mantém o histórico centralismo, quando se trata de, na mesma proporção, repassar recursos para executar políticas relativas a essas novas competências. E na medida em que vai sendo estabelecido na Constituição novas atribuições aos municípios sem os correspondentes recursos financeiros, ter-se-á uma crise de sobrecarga de funções, pelo fato de o município ter que assumir mais e mais tarefas repassadas pela União e Estados, porém sem o devida contrapartida de receitas.

Repassar atribuições aos Estados e Municípios, foi sempre uma estratégia política de acomodação do poder local mais do que propriamente real vontade de dar ao município autonomia. O mal centralizador que historicamente contaminou o poder central manifesta-se na forma de organização do Estado, sempre ignorando os entes federativos. A Reforma Administrativa patrocinada pelo Decreto-Lei 200/67, que dispunha sobre a organização da administração federal, descentralizou a execução de políticas, possibilitando a multiplicação de órgãos federais espalhados por todo o país, mas não descentralizou o poder através dos Estados-membros e Municípios, exatamente para manter o controle político. O resultado foi uma proliferação de empresas públicas e de formas autárquicas de serviços públicos, com o agigantamento da burocracia. A multiplicação de órgãos descentralizou a administração federal, sem os resultados esperados22 e agravou a crise fiscal. Busca-se, hoje, o caminho inverso, através de privatizações e da passagem gradativa de atribuições aos Estados e

21 Pesquisa realizado pelo autor em dezenas de municípios brasileiros.

22 PEREIRA, Claudia Fernanda de Oliveira. Reforma Administrativa, p. 55.

Municípios, conforme o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado de 1995.23 Mas o referido plano de reforma mais uma vez esqueceu-se da necessidade de descentralização de recursos. A União quer se livrar dos “entulhos” centralizadores, mas não pretende abrir mão do real poder que são os recursos para a execução das políticas. Na prática, o que se observa nas duas reformas são tentativas egoístas do governo central em encaminhar a crise de governabilidade, sendo que, na primeira, tentando solucionar o problema da eficiência do Estado de maneira equivocada, não utilizando a via federativa para descentralizar; e , na segunda, tenta equacionar a crise fiscal de forma simplista, delegando apenas atribuições aos Estados e Municípios.

Na Reforma de 1967, o governo central ignorou os Municípios que tiveram um papel secundário na execução de políticas voltadas para a população. O desenvolvimento patrocinado pela ditadura militar aumentou a densidade demográfica nas cidades que, sem recursos tornaram-se ingovernáveis. Na reforma atual, agravam a governabilidade dos municípios, transferindo novas tarefas sem a devida contrapartida financeira.

O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado procede a algumas afirmações e observações que preocupam. Revela que “o aumento dos gastos com pessoal foi menor na administração Federal24, porque a necessidade de ajuste fiscal somada à redução relativa de sua participação na receita tributária e na prestação de serviços levaram à suspensão de quase todos os concursos públicos e, portanto, a uma diminuição do número de servidores ativos, visto que os funcionários que se aposentavam não eram substituídos”25. Contrapondo-se a isso, entretanto, nesse mesmo período, os municípios dobraram o número de funcionários, buscando atender às novas responsabilidades impostas pela Constituição. A capacidade de investimento dos municípios pesquisados chegava em média a 45% do Orçamento Anual, e foi

23 Ver Plano Diretor da Reforma do aparelho do Estado, item 6.1-Objetivos Globais, p. 56.

24 Os resultados das normas editadas pela nova Constituição de 1988 confirmam que a União teve um decréscimo de 245.297 funcionários, dados até 1994. Mas a partir de 1994 a redução foi bem maior, conforme Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, p. 30 e 31.

25 PLANO DIRETOR da Reforma do Aparelho do Estado, p. 30.

reduzida para 5%,com o evento da Constituição de 1988. Após o Plano Real, com a falta de receitas financeiras, face à redução da inflação, muitos municípios ainda enfrentam “déficif orçamentário.26 É determinação da reforma a execução dos serviços pelos municípios, revelando, quando analisa que a União e os Estados- membros possuem um percentual de funcionários maior do que os municípios, “que esse perfil de distribuição revela-se a princípio incoerente com a municipalização da execução de serviços, conforme dispõe a texto constitucional”27. Mas em momento algum no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado aborda a questão do financiamento dessas novas tarefas que terão que ser assumidas pelos municípios. O fato, por si só, reveste-se de profundo egoísmo, tentando resolver o problema da crise fiscal da União de uma forma simplista, apenas transferindo as tarefas para os Estados e Municípios.

É preciso reconhecer o avanço da Constituição de 1988 no que diz respeito à formulação e garantia dos direitos fundamentais. Basta verificar o elenco de direitos e garantias fundamentais previstos, desde o art. 5 ao art. 17. Mas, não há de dúvidas de que também agravou a crise de governabilidade dos municípios, na medida em que, especialmente, os direitos sociais passaram a ser também de sua responsabilidade, sem na mesma proporção destinar recursos. Houve, conforme já constatado, a necessidade de aumentar o número de funcionários bem acima da capacidade de financiamento das despesas decorrentes. A crise fiscal não está sendo equacionada, apenas transferida gradativamente para os municípios e a execução de políticas públicas, prejudicada pela falta de recursos. Mais uma vez a garantia dos direitos sociais, previstos na Constituição, ficam no aguardo de um Estado eficiente, que não consegue livrar-se de seus problemas históricos e assumir com competência o seu papel.

26 Pesquisa realizada pelo autor, nos municípios de Caxias do Sul, Farroupilha, Flores da Cunha e Porto Alegre, RS.

Municípios de pequeno, médio e grande porte.

27 PALNO DIRETOR da Reforma do Aparelho do Estado, p. 31.

Manoel Gonçalves Ferreira Filho revela que o agravamento da crise de governabilidade no Brasil decorre de uma estrutura inadequada, em razão do federalismo adotado. Não que o federalismo em si cause problemas de governabilidade, mas, ao contrário, pode ser solução quando contempla em cada esfera competências compatíveis com a realidade e necessidades. E textualmente afirma o autor “que entretanto, as peculiaridades do federalismo brasileiro combinadas com as desigualdades regionais e acentuadas por opções inadequadas da Constituição, tornam-no, hoje, uma das fontes da crise nacional”.28

A questão da governabilidade dos municípios deve ser analisada sob o mesmo prisma do problema da governabilidade do Estado.Com duas diferenças básicas: Os Municípios não têm o poder de criar novos tributos para suprir o “déficit’, ficando sempre dependentes de providências da União. Também não tem o poder de

repassar responsabilidades para o Poder Central, quando não consegue mais cumpri- las. Nesse sentido os cuidados no gerenciamento devem ser redobrados.