Realidades desiguais tratadas como iguais

Na Constituição de 1988, apesar dos inúmeros avanços, constituindo-se o Município em ente federativo, sob o princípio da autonomia, que será analisado mais adiante, encontram-se ainda duas questões que são vitais para que, definitivamente, o Estado possa atender a cada realidade local, com eficiência, propiciando condições de executar políticas públicas que garantam o mínimo de qualidade de vida à população.

Trata-se aqui da autonomia financeira dos municípios e da diversidade das realidades brasileiras que necessitam de atenções especiais. Uma está relacionada com a outra.

Sendo desiguais, não podem os municípios ser tratados como iguais. Cada diversidade necessita de políticas adequadas que possam assegurar direitos fundamentais que

12 LEAL, Victro Nunes. Coronelismo, enxada e voto, p. 119

ainda não são garantidos a uma imensa parcela da população. Mas, no Brasil, ainda desiguais são tratados como iguais.

Todos os municípios brasileiros têm direito à mesma organização, embora sejam realidades completamente distintas. Ao analisarmos a problemática dos Municípios de São Paulo, Rio de Janeiro, Porto Alegre, Curitiba, etc., constatamos que têm o mesmo direito de organização, autonomia política, administrativa e financeira que o Município de São Vedelino no Rio Grande do Sul, ou o município de Juruá no Estado do Amazonas, ou mesmo o Município de Angicos no Rio Grande do Norte. A imensidão de problemas e necessidades diferentes de um e outro manda que seja dado tratamento diferenciado, de acordo com cada realidade específica. O caos no trânsito, na infra-estrutura, nos alagamentos, na miséria dos favelados, sem absolutamente o mínimo de infra-estrutura que garanta condições dignas de vida, a questão da delinqüência, da segurança, da educação, da saúde, etc., certamente, distinguem-se dos problemas enfrentados pelos pacatos e tranqüilos municípios do interior deste imenso País, cujas necessidades são totalmente distintas. Não há dúvidas de que esses municípios, industrializados, com enorme concentração populacional, migrações de todas as partes do território brasileiro, necessitariam, para conseguir encaminhar soluções satisfatórias para seus problemas, ter autonomia de Estados federativos, com recursos suficientes para executar políticas públicas adequadas. No entanto, limitados na sua autonomia política, administrativa e financeira, ficam aguardando socorro dos Estados e da União, o que, ressalta-se, dificilmente acontece. E quando ocorre, é feito sem critérios e normas definidas, não como direito, mas dádivas, do paternalismo e no prestigiamento político dos companheiros, não diferente do que aconteceu ao longo da história política do Brasil, conforme referência de Victor Nunes Leal: “O critério mais lógico, sobretudo por suas conseqüências eleitorais, é dar preferência aos municípios cujos governos estejam nas mãos dos amigos. É, pois, a fraqueza financeira dos municípios um fator que contribui, relevantemente, para manter o “coronelismo”, na sua expressão governista”.13 Como os municípios têm a menor participação na divisão da receita tributária, ficam dependentes de recursos estaduais e

13 LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto, p. 66.

federais. A Constituição de 1988 não traz nenhum dispositivo, exceto o Fundo de Participação dos Municípios, que fixe normas de concessão de recursos federais aos Municípios ou de priorização de políticas públicas. Os critérios são ainda políticos e não resultado de uma organização do Estado adequada às necessidades e realidades locais.

Reforçando o pensamento tendente a organizar os Estados e os Municípios de acordo com a realidade, Manoel Gonçalves Ferreira Filho defende “a necessidade de distinguir os Estados em categorias para que, em função de suas condições, assumam competências mais ou menos numerosas, mais ou menos ampla. E o mesmo se aplique aos municípios”.14

A Constituição brasileira, no capítulo do sistema Tributário Nacional, art.

145, limita quais os tributos poderão ser instituídos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios. Essa limitação da norma visa, na prática, ao centralismo tributário concentrado na União, que não respeita nem a iniciativa residual dos Estados-federados, prevista no art. 25, § 1g do mesmo dispositivo legal, pois a Constituição é imperativa e remete qualquer conflito e demais normas de limitação do poder de tributar à lei complementar federal.

Com relação aos municípios, o Código Tributário Nacional vai mais longe e estabelece índices diferenciados na distribuição do chamado “fundo dos municípios”, agravando a situação dos médios e grandes municípios, penalizando ainda mais as megalopolis e as metrópoles, pois ”se o município tem menos de 200 mil habitantes, ele é altamente privilegiado, contra uma região de alta concentração de renda. Esse é um princípio profundamente injusto”.15 Sob a ótica do Direito Tributário, é uma forma injusta de distribuição de renda, tirando de quem produz para dar a quem não precisa.

Incentiva o crescimento quando a cidade é pequena, privilegiando-a com recursos tributários para depois, quando crescer, não lhe oferecer condições para investir na

14 FERREIRA, Manoel Gonçalves Filho. Constituição e governabilidade, p. 136.

15 ZIMMERMANN, Augusto. Teoria geral do federalismo democrático, p. 355.

infra-estrutura e políticas sociais decorrentes do próprio crescimento. Do ponto de vista urbanístico, a norma tributária favorece a total desordem urbana, tão conhecido nas grandes metrópoles.

O problema do Direito Tributário e suas distorções, em relação ao entes federativos, tem reflexos na legitimidade do governo, podendo ser constatado que as grandes cidades são as que apresentam o maior índice de descontentamento com relação aos governos estaduais e federais.16

Os municípios que evidenciam grande crescimento e desenvolvimento, cujas cidades passam de 150 mil habitantes, necessitam de uma maior autonomia, especialmente administrativa e financeira diferenciada, pois devem se preocupar com problemas que não são enfrentados pelos pequenos municípios.17 A necessidade de projetar o desenvolvimento de forma planejada exige preocupações urbanísticas e investimentos preventivos, procurando exatamente não deixar chegar ao caos urbano, a exemplo da maioria dos municípios brasileiros, cuja sede é uma grande metrópole.

Os recursos necessários para prevenir são sempre menores do que os recursos utilizados para desmanchar e remendar estruturas inadequadas, em conseqüência da falta de autonomia para planejar, financiar e executar políticas de forma oportuna .São por esses interesses centralizadores que neste País desperdiça-se tanto dinheiro que poderia ser utilizado para resolver os reais problemas do povo, cuja insatisfação vem sendo sentida há muitos anos, com altos custos para a instabilidade das instituições democráticas. Nesse sentido, é lição de Augusto Zimmermann de que há um grande contra-senso, pois é o governo municipal, o que sofre mais diretamente a pressão e a insatisfação popular, que deveria dispor, em regra geral, de recursos ou de capacidade para encaminhar as soluções de seu peculiar interesse. E acrescenta que, neste caso, fortalecer a receita do Município é o mesmo que garantir a sua própria autonomia,

16 As pesquisas eleitorais apontam que os governos estaduais e central ganham as eleições nas médias e pequenas cidades. Dados fornecidos pelo Cartório Eleitoral de Caxias do Sul, RS.

17 ZIMMERMANN, Augusto no livro Teoria geral do federalismo democrático, p. 204. O autor faz referência ao princípio da subsidiariedade na organização dos municípios. Maior o número de problemas, maior a necessidade de descentralização. A constatação de que os municípios com mais de 150 mil habitantes começam a ter um maior número de problemas é fruto de pesquisa do autor.

minimizando a carência de recursos, indispensáveis para tornar a administração local mais presente e responsável perante os seus cidadãos.18

A Constituição atual, no seu art. 23, estabelece como competência comum da União , dos Estados e Municípios a execução de todas as políticas públicas. Mas o povo mora no município e exerce sua pressão diretamente sobre a administração pública local e os legisladores municipais que, de uma forma ou de outra, acabam resolvendo o problema. Hely Lopes Meirelles, jurista dedicado ao direito municipal, afirma:

“É inegável que, na atualidade, o Município assume todas as responsabilidades na ordenação da cidade, na organização dos serviços públicos locais e na proteção ambiental de sua área, agravadas a cada dia pelo fenômeno avassalador da urbanização que invade os bairros e degrada seus arredores com habitações clandestinas e carentes dos serviços públicos essenciais ao bem-estar dessas populações.”19

A realidade dos municípios brasileiros vai desde as imensidões territoriais, onde o isolamento faz com que a única ajuda disponível seja o espírito comunitário das relações de vizinhanças saudáveis, até o gigantismo das grandes cidades, cuja aglomeração urbana transforma o homem, diante da miséria, da fome e da falta de valores, em seres violentos e selvagens. Mas a Constituição Federal não faz distinção alguma na sua organização política, administrativa e financeira dos Municípios desconsiderando uma e outra realidade. Dentro da chamada competência residual, conforme prevê o art. 25, § 19 da Carta Magna, caberia ao Poder Legislativo dos Estados-membros fazer as adequações. Mas como tudo está regulamentado na Lei Maior, não resta nada para acrescentar. Isto contraria os princípios federativos de autonomia dos Estados. Aos Estados federados cabe apenas a tarefa de criar os

18 ZIMMERMANN, Augusto. Teoria geral do federalismo democrático, p. 345, comentando sobre a falta de recursos nos municípios brasileiros.

19 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro, p. 33.

municípios, sem poder algum de dar-lhe características adequadas às realidades distintas.