4 IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS: HÁ UM LIMITE ENTRE
4.2 Análise de implementação de políticas públicas
4.2.1 A implementação sob a ótica do modelo Top-down
O enfoque Top-down, modelo de cima para baixo, parte do pressuposto que a
implementação é uma fase subsequente e desvinculada da formulação, havendo
uma “separação clara entre o momento de tomada de decisão e o de
implementação, em fases consecutivas” (SABATIER, 1986 apud SECCHI, 2012, p.
46). Essa nítida separação seria justificada pelo fato de que a formulação e a
implementação são realizadas por grupos distintos: “esse modelo é baseado na
distinção wilsoniana entre “Política e Administração” (Wilson, 1987), no qual os
tomadores de decisão (políticos) são separados dos implementadores
(administradores)” (idem).
Segundo Winter (2002, p. 213), esse modelo tem seu foco em uma decisão
política específica, normalmente uma lei, ou seja, tem especial interesse em
tomadores de decisão de alto nível. Pode-se constatar, então, que o modelo
Top-down é direcionado aos altos níveis de decisão e defende que o processo decisório
está claramente separado da implementação, ou seja, aos políticos cabe apenas a
decisão enquanto que a implementação fica a cargo dos administradores. Vale frisar
que em muitos casos a execução da política pública pode ser feita por agentes que
não pertencem ao estado, como, por exemplo, as políticas que são executadas pelo
Terceiro Setor, caso da política em exame, o Projeto Transformar. Sendo assim, as
decisões fluem de cima (políticos) para serem executadas pela parte de baixo (os
administradores, burocratas, Terceiro Setor).
Essa divisão de atividades entre decisores e administradores no processo de
implementação, segundo Rua e Romanini (2003), decorre parte das afinidades do
modelo Top-down com o pensamento racionalista e parte do modelo weberiano de
organização burocrática:
Da vertente racionalista origina-se a concepção de que a implementação
consiste em um conjunto ordenado de atividades-meio para alcançar
objetivos previamente estabelecidos. E do modelo weberiano de burocracia
advém a perspectiva da implementação como um sistema de comandos
centralizados e hierárquicos associados a uma estrita separação entre
política e administração (RUA; ROMANINI, 2003, p. 94).
Dessa forma, conforme as autoras, a implementação de políticas públicas
numa visão Top-down, parte de uma decisão política do governo central, o qual
assegura que os objetivos da política pública e os meios a serem mobilizados pelos
diferentes níveis da burocracia a fim de produzir os resultados pretendidos (RUA;
ROMANINI, 2003). Sendo assim, os implementadores são a burocracia responsável
por executar as políticas, cabendo a eles apenas executar os comandos definidos
pelos políticos, ou seja, sua margem de decisão é restrita a aspectos operacionais
que, por sinal, devem ser os mais fidedignos possíveis aos objetivos originais da
política. Isso significa que “a implementação não representa uma preocupação das
lideranças políticas, que, tomando- a como dada, se ocupariam apenas da
formulação da política pública” (RUA; ROMANINI, 2003, p. 93).
Acrescenta Winter (2002), que os estudiosos da corrente Top-down acreditam
que a implementação deve ser estruturada pelos decisores com a finalidade de ser
executada de forma mais próxima possível da legislação e com o mínimo de
possibilidade de ter algum ponto questionado:
[...] assumem uma perspectiva de controle sobre a implementação, tentando
dar bons conselhos sobre como estruturar o processo de implementação a
partir de cima, a fim de alcançar o propósito da legislação e minimizar o
número de pontos de decisão que poderiam ser vetados (WINTER, 2002, p.
213, tradução nossa).
Isto é, além da perspectiva de que os objetivos estabelecidos pelo nível
decisório são claros e coerentes, eles também são construídos dentro dos
parâmetros legais, portanto, excluindo a possibilidade de serem questionados.
Frente ao exposto, entende-se que o modelo de análise Top-down baseia-se em
uma clara divisão entre as duas fases do processo político, formulação e
implantação, e entre os responsáveis por elas, autoridades políticas dotados de
poder decisório e implementadores, considerados os burocratas. Assim, a
formulação, momento no qual são definidos os objetivos, é papel dos políticos e a
implementação, momento de executar exatamente o que foi definido, seria papel
exclusivo dos administradores, eximindo a classe política das responsabilidades
sobre a implantação das políticas públicas. Outro ponto observado nesse modelo, é
que a implementação é vista como algo fechado, não suscetível a reformulações e
novas decisões, pressupondo-se que tudo já foi previsto e decido de forma ideal no
momento da formulação pelos altos níveis de escalão.
O modelo Top-down, conforme Secchi (2012), acaba sendo usado como uma
estratégia pelos políticos para se absterem dos possíveis problemas de
implementação, pois uma vez que as políticas, os programas e as leis estão bem
planejados, com objetivos claros e coerentes, uma má implementação é decorrente
de falhas da administração, ou seja, dos agentes executores, sendo esse processo
de transferência de culpa conhecido na literatura política como blame shifting .
Segundo Winter (2002) o modelo Top-down mais conhecido foi o elaborado
por Mazmanian e Sabatier (1986), o qual contém dezessete variáveis colocadas em
três grupos principais no que diz respeito à facilidade de tratamento dos problemas
abordados pela legislação, o contexto social e político e a capacidade da legislação
para estruturar o processo de implementação. Essa estrutura criada por Mazmanian
e Sabatier foi alvo de dois tipos de críticas. A primeira corrente julgou o modelo
ingênuo e irrealista na medida em que subestimava a capacidade dos proponentes
da política de estruturar a implementação, assim ignorando os opositores políticos
de interferir nesse processo de estruturação, sendo que eles têm a capacidade de
tornar os objetivos da política menos claros (MOE, 1989 apud WINTER, 2002, p.
213). Como afirma Winter (2002, p. 213, tradução nossa) “conceitualmente, o
modelo ignorou a política de formulação de políticas e desenho de políticas”.
A outra corrente opositora, segundo Winter (2002), foi a dos pesquisadores do
modelo Bottom-up que tinham interesse no pano de fundo da implementação, ou
seja, no lugar onde o setor público se encontra com os cidadãos ou organizações.
Também foram unânimes em enfatizar a influência dos funcionários da linha de
frente ou dos trabalhadores de campo têm na entrega de políticas.
Sendo assim, entre as críticas apontadas ao modelo Top-Down está a
ingenuidade em perceber a formulação e a implementação como duas fases
claramente divididas, acreditando ser a primeira fase uma atribuição dos políticos
imbuídos de poder decisório e a segunda uma atribuição dos agentes burocráticos e
administradores. O que pode ser usado como um artifício pela classe política para se
eximir das possíveis falhas na implementação de uma política pública. Outra crítica
está relacionada ao Modelo não considerar os possíveis embates dos atores
políticos durante a implementação, ao ponderar que os objetivos formulados são
perfeitamente executáveis não havendo dissensos, escassez de recursos e
desconsiderando a atuação dos agentes burocráticos. Desse modo, a visão
Top-down apresenta uma visão clássica da implementação, a qual, segundo Silva e Melo
(2000, p. 5), a considera um processo linear, na qual as políticas fluem de cima para
baixo, não havendo uma retroalimentação da formulação a partir dos resultados
obtidos na implementação.
Silva e Melo (2000) defendem que a implementação, como parte do policy
cicle, sob o ponto de vista dos modelos clássicos e como processo linear, sofre de
sérios problemas relacionados aos seus pressupostos: “a adoção da perspectiva
onde o policy cicle é visto como um processo simples e linear consagra uma visão
top-down da formulação e desenho dos programas, onde os problemas de
implementação são necessariamente entendidos como “desvios de rota”’(SILVA;
MELO, 2000, p. 8).
Nota-se que nessa visão clássica, os problemas da implementação são
considerados normais, portanto não demandando novas decisões ou a reformulação
daquelas já tomadas, retroalimentando a formulação. Segundo os autores, essa
visão de implementação constitui-se numa perspectiva ingênua e não real da
administração pública, na medida em que se apresenta “como um mecanismo
operativo perfeito”, pelo qual a implementação seria um retrato fiel do que foi
planejado na formulação (SILVA; MELO, 2000).
