A IMPLEMENTAÇÃO : “UM CAMPO DE INCERTEZAS”

Antes de iniciar a apresentação analítica da pesquisa realizada, destaco algumas considerações encontradas em nossa literatura sobre a fase de implementação de Políticas Públicas. Najberg (2006) afirma que, segundo Pressman e Wildavsky (1984), a implementação consiste no processo de interação entre a definição dos objetivos pretendidos pela Política e a execução das ações para alcançá-los, submetendo-se a constantes mudanças e alterações, haja vista novas circunstâncias que estão sempre sendo enfrentadas.

Diante do exposto, é possível perceber que, conforme Arretche (2001) apud Condé (2010, p.15),“a implementação é um campo de incertezas” . Para esclarecer esta afirmação, o autor destaca as inúmeras condições e variáveis que se interpõem no desenvolvimento das ações, considerando, principalmente, que, na prática, quem executa a política são os agentes implementadores, e não quem a desenhou ou formulou. Essa ideia vem ao encontro da importância de se analisar a política na prática, o que vem subsidiar conclusões mais precisas sobre a efetividade das ações. E é neste sentido que Condé (2010) afirma que

são as decisões cotidianas que envolvem negociação. Por isso, os implementadores são os agentes ideais para tomar decisões e, em certo nível, formular a política. Aqui se manifesta todo um campo de análise que considera o poder discricionário do implementador, do agente do cotidiano, o “burocrata no nível da rua” (street level

bureaucrats) que atua no processo. O resultado prático é que a

implementação não pode ser vista como um processo separado da formulação. (CONDÉ, 2010, p. 17)

Para completar esse “campo de incertezas” é preciso considerar a complexidade inerente ao processo de alfabetização e letramento nos anos iniciais e a dificuldade para sua avaliação, o que reforça a ideia de que a eficiência na implementação do Programa de Intervenção Pedagógica nas escolas estaduais torna-se fundamental para garantir a sua eficácia, no que se refere ao alcance do objetivo proposto: “Toda criança lendo e escrevendo até os oito anos de idade.” Entretanto, Condé (2010), apresenta alguns possíveis problemas a serem enfrentados na fase de implementação de uma Política, tendo em vista situações diversas. O Quadro 2, a seguir, destaca estes possíveis problemas e suas principais características:

Quadro 2 - Problemas na fase de implementação do PIP/ATC

Problema 1 Excessiva centralização e controle pelo Sistema, levando o gestor a se sentir

excluído como sujeito ativo do processo.

Problema 2 As diretrizes originais não chegam ao alvo, devido ao excesso tecnocrático e/ou por

falhas de comunicação. Assim, as pessoas envolvidas não sabem por que estão fazendo aquilo.

Problema 3 Deficiência na relação com o público alvo, considerando-o como depositário da

política e não como sujeito ativo para o sucesso.

Problema 4 Ausência de conhecimento do programa como um todo e suas particularidades, por

desinteresse ou incompetência do gestor.

Problema 5 Articulação entre problemas 2, 3 e 4 – o hall do inferno.

Problema 6 Falta de capacitação de gestores, afetando a capacidade de planejar, decidir e

cumprir tarefas.

Problema 7 Falta de clareza na delimitação das competências relação assimétrica entre os

níveis, aumentando o grau de conflito.

Problema 8 Seleção deficiente de público e inadequação de instrumentos de divulgação.

Problema 9 Falta de recursos – por atraso, inadequação, falta de informação do gestor para o

controle do programa.

Problema 10 Inadequação ou ausência de instrumentos para a efetivação do programa

Problema 11 Incapacidade de monitorar, por falta de instrumentos, capacitação e/ou de ambos.

Problema 12 A dimensão da política local envolvendo o controle sobre o programa e/ou suas

dimensões, influenciando e interferindo nas ações públicas do programa e no cotidiano.

Fonte: Elaboração própria a partir do texto Abrindo a caixa _{– Elementos para melhor compreender} a análise de Políticas Públicas (CONDÈ, 2010)

Cabe observar que estes possíveis problemas encontrados na fase de implementação estão atrelados à fase de formulação da política, bem como na fase de monitoramento e avaliação. No caso em questão, a análise da implementação do PIP/ATC no âmbito da regional de Leopoldina envolverá, inevitavelmente, aspectos ligados à formulação, monitoramento e avaliação das ações do Programa. Assim, as reflexões e os dados obtidos através da presente pesquisa serão apresentados nas próximas seções, estabelecendo um diálogo com alguns problemas relacionados no Quadro 2.

Entretanto, o problema 5 considerado por Condé (2010) como o “hall do inferno” destaca-se, tendo em vista a expressão utilizada pelo autor ao considerar a articulação dos problemas 2, 3 e 4. Apesar do autor não esclarecer em seu texto sobre a utilização dessa expressão, é possível inferir que, a presença dos três problemas durante a fase de implementação de uma política faz com que ela, provavelmente, não atinja seus objetivos, considerando a gravidade dos mesmos. Realmente, considerar os três problemas durante a implementação de uma política pode acarretar no seu fracasso, uma vez que todos eles estão relacionados ao

desconhecimento da política como um todo e de suas partes. Segundo Condé (2010), o problema 2 pode estar relacionado a um excesso tecnocrático e/ou a falhas de comunicação entre os agentes formuladores e implementadores. Ou seja, quem implanta não sabe porque executa determinadas ações, e não outras.O problema 3 à crença de que os implementadores não precisam saber como é ou como funciona o programa, considerando-os como sujeitos passivos e depositários da política. É a antiga descrença na importância da participação ativa de todos os sujeitos envolvidos na formulação e execução da política. E, para finalizar, o problema 4 pode estar relacionado à incompetência, desinteresse ou descompromisso opcional dos responsáveis pela implementação. Esse problema pode ser observado na inércia de determinados agentes implementadores que assumem uma postura reativa diante das ações propostas pelo programa. Portanto, a articulação dos três problemas, ocasionaria, certamente, o fracasso de uma política, conforme está implícito na expressão utilizada por Condé (2010) - o “hall do inferno”, uma vez que são os implementadores os agentes responsáveis diretamente pela execução das ações propostas.